黃路陽，張振寧，左家麗，李 欣

（安康學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 安康 725000）

一、引言

產(chǎn)業(yè)扶貧“是一種堅持市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，以促進(jìn)貧困人口增收和貧困地區(qū)發(fā)展為目標(biāo)，立足貧困地區(qū)資源稟賦、貧困狀況，科學(xué)規(guī)劃、選擇、培育扶貧產(chǎn)業(yè)，建立相應(yīng)的收益分配機制，并以產(chǎn)業(yè)扶貧支持政策作為支撐的一種扶貧方式”[1]24。改革開放以來，黨和國家高度重視扶貧工作，產(chǎn)業(yè)扶貧是其中一項重要措施。1984年9月中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》反思了國家扶持資金被分散使用、挪用或單純用于救濟的做法，明確了改變貧困地區(qū)面貌的根本途徑是發(fā)展商品生產(chǎn)、增強本地區(qū)經(jīng)濟的內(nèi)部活力，正式提出開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略思想。1994年國務(wù)院印發(fā)的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》提出，繼續(xù)堅持開發(fā)式扶貧的方針：鼓勵貧困地區(qū)廣大干部、群眾發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，在國家扶持下，以市場需求為導(dǎo)向，依靠科技進(jìn)步，開發(fā)利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，解決溫飽進(jìn)而脫貧致富。2001年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》強調(diào)，堅持開發(fā)式扶貧方針。以經(jīng)濟建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，走出一條符合實際的、有自己特色的發(fā)展道路。通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)戶自我積累、自我發(fā)展能力，是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路，也是扶貧工作必須長期堅持的基本方針。并提出了積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)扶貧舉措。2011年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將產(chǎn)業(yè)扶貧正式列為政府的專項扶貧措施，提出培植壯大特色支柱產(chǎn)業(yè)，大力推進(jìn)旅游扶貧，建立扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和互助資金組織，引導(dǎo)和支持企業(yè)到貧困地區(qū)投資興業(yè)等產(chǎn)業(yè)扶貧政策。2015年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助等精準(zhǔn)扶貧措施，其中“發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧”是精準(zhǔn)扶貧的首要措施，并制定了具體的產(chǎn)業(yè)扶貧政策：重點支持貧困村、貧困戶因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)；實施貧困村“一村一品”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動，扶持建設(shè)一批貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地；加強貧困地區(qū)農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)培育；支持貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加快第一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓貧困戶更多分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈增值收益；加大對貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品品牌推介營銷支持力度；深入實施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程；科學(xué)合理有序開發(fā)貧困地區(qū)水電、煤炭、油氣等資源，調(diào)整完善資源開發(fā)收益分配政策；吸引企業(yè)到貧困地區(qū)從事資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。三十多年來，在中央和各級政府的共同努力下，產(chǎn)業(yè)扶貧政策得到充分落實，“產(chǎn)業(yè)扶貧為脫貧攻堅取得重大決定性成就提供了有力支撐，發(fā)揮了巨大的、不可替代的作用”[1]23。但工作中也有落實不到位的現(xiàn)象存在，相關(guān)部門在審計中發(fā)現(xiàn)落實產(chǎn)業(yè)扶貧政策中存在的問題有：以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的名義給貧困戶直接發(fā)錢；上有政策下有對策，落實產(chǎn)業(yè)扶貧政策措施上被動應(yīng)付；熱情高干勁足，重投入輕管理，項目前期調(diào)研不足，投入大產(chǎn)出少甚至無產(chǎn)出；以域內(nèi)農(nóng)業(yè)大戶為殼，包裝成立合作社，變相發(fā)錢分紅；農(nóng)產(chǎn)品無特色、規(guī)模小、附加值不高，沒有規(guī)模效應(yīng)，缺乏較高層次的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃；農(nóng)村電商形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷鏈上應(yīng)有的流通作用[2]。西部地區(qū)是全國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，精準(zhǔn)了解西部貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策的落實情況，提出有針對性的對策，對于西部貧困地區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，并對下一步實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略都有重要的現(xiàn)實意義。

二、調(diào)查對象與調(diào)查方法

（一） 調(diào)查對象

課題組成員于2018年8月至2019年7月對陜西省Z縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實情況開展了調(diào)研。Z縣位于陜南地區(qū)，地處秦嶺南麓，是一個“九山半水半分田”的國家級深度貧困縣，可供耕種的土地面積少，產(chǎn)業(yè)以種植業(yè)為主，有木耳、香菇、核桃和板栗等特產(chǎn)，但產(chǎn)量受自然災(zāi)害影響大，并缺乏好的銷售渠道，農(nóng)民收入微薄且不穩(wěn)定。

（二）調(diào)查方法

課題組選取三個有代表性的貧困村作為調(diào)查對象，采用觀察法、訪談法、問卷法開展調(diào)研。到三個貧困村實地考察，與村干部和村民交談，向村民發(fā)放自編調(diào)查問卷130份，回收130份，其中有效問卷120份，有效問卷率92.3%。

三、結(jié)果與分析

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實的成效

1.精準(zhǔn)識別貧困人口

貧困人口精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)幫扶的前提，通過調(diào)查，課題組了解到貧困村能夠準(zhǔn)確按照農(nóng)戶年人均可支配收入低于當(dāng)年國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，且未實現(xiàn)“兩不愁三保障”（不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障）的標(biāo)準(zhǔn)，遵守農(nóng)戶申請→村級初審并入戶調(diào)查→信息比對→村民代表大會評議并公示（糾錯）→鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查并公示（糾錯）→縣級審核并公告（糾錯）后批復(fù)→簽字確認(rèn)→錄入建檔立卡系統(tǒng)程序，精準(zhǔn)識別貧困戶。

2.重視開展職業(yè)技能培訓(xùn)

各村村委會根據(jù)村民的需要以及本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，積極組織開展職業(yè)技能培訓(xùn)。龍?zhí)洞甯鶕?jù)本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色，每年開展兩到三次以中藥材種植和食用菌栽培為主要內(nèi)容的職業(yè)技能培訓(xùn)。朱家灣村依據(jù)本村適宜發(fā)展旅游業(yè)的特點，開展農(nóng)家樂、民宿經(jīng)營方面的職業(yè)技能培訓(xùn)。

3.因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)各個村都能夠根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣l件發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。龍?zhí)洞逡罁?jù)地處山區(qū)、海拔高的特點，組織貧困人口集體種植中藥材，成立了兩個中藥材合作社，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)示范帶動作用，全村有80%的人從事中藥材種植。朱家灣村發(fā)揮交通便利、擁有優(yōu)美的人文和自然景觀的優(yōu)勢，主要通過發(fā)展旅游業(yè)實現(xiàn)脫貧，村內(nèi)的貧困群眾接受技能培訓(xùn)后，在政府的支持下開辦農(nóng)家樂或民宿。秦豐村大力發(fā)展大棚木耳栽培。

4.全面落實產(chǎn)業(yè)獎補政策

村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)，建大棚、開辦養(yǎng)雞場等，只要符合政策，有相關(guān)的手續(xù)，都能得到政府的補助。筆者與一位種植木耳的村民談話得知：在生產(chǎn)設(shè)施補貼方面，建設(shè)鋼混結(jié)構(gòu)大棚，政府會相應(yīng)給予每畝5000元的補貼。在菌包補貼方面，每年種植木耳2000袋以上的貧困戶可以獲得每袋0.5元的補貼。

5.積極培育農(nóng)業(yè)合作社和龍頭企業(yè)

三個貧困村都建立有農(nóng)業(yè)合作社或龍頭企業(yè)，通過合作社或龍頭企業(yè)組織生產(chǎn)和銷售，村民參與分紅，貧困戶按照每家的貧困情況合理傾斜，總體上貧困戶的分紅大于非貧困戶的分紅。龍?zhí)洞逡怨煞莺献餍问剑闪⒘藘蓚€中藥材合作社，政府提供相應(yīng)的設(shè)備和技術(shù)支持，村民都能夠參與，利用合作社帶動貧困戶，將種植的農(nóng)作物進(jìn)行市場銷售。秦豐村以大棚木耳栽培為主，龍頭企業(yè)租用農(nóng)民土地，農(nóng)民可以得到租金，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中有能力的村民，特別是貧困人口通過參與各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)（如播種、澆水、后期管理）也獲得了勞務(wù)收入。朱家灣村缺乏資金和勞動力的貧困戶把房子租給龍頭企業(yè)，由龍頭企業(yè)實施裝修，建立民宿，統(tǒng)一管理，貧困戶可獲得龍頭企業(yè)的年分紅及補貼達(dá)1萬元。

6.加強政府督促指導(dǎo)

縣、鎮(zhèn)政府開展下鄉(xiāng)活動，政府工作人員定期到村，幫助、督促村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)。如查看大棚作業(yè)的落實情況，督促并給予幫助，確保農(nóng)作物的正常生產(chǎn)及銷售。通過和政府有關(guān)人員談話，我們了解到：每個駐村干部基本上一周大部分時間都在村中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)技術(shù)幫扶，督促產(chǎn)業(yè)種植保質(zhì)保量進(jìn)行，落實村子產(chǎn)業(yè)扶貧政策宣傳，查看村子基礎(chǔ)設(shè)施情況。駐村干部每周召開例會，匯報有關(guān)扶貧工作的進(jìn)展。發(fā)現(xiàn)有問題，干部會在月末向鎮(zhèn)政府及時報告情況，并給出解決辦法。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實中存在的問題

1.貧困人口對產(chǎn)業(yè)扶貧政策了解不夠

在所調(diào)查的貧困村中，近30%的貧困戶家庭都是以老年人為主，由于年齡大，他們對信息的接收與理解能力相對較弱，對于新知識，特別是扶貧政策不能夠全面深刻地了解。雖然每一階段一直不斷地向他們滲透宣傳產(chǎn)業(yè)扶貧政策，但取得的效果并不顯著。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1%的貧困人口完全不了解，9%的貧困人口不太了解，20%的貧困人群有一些了解，70%的貧困人口比較了解。數(shù)據(jù)表明，大部分貧困群眾對產(chǎn)業(yè)扶貧的相關(guān)政策比較了解，但仍有30%的貧困人口對產(chǎn)業(yè)扶貧政策不夠了解。這反映了在產(chǎn)業(yè)扶貧實施中，全員貧困人口不能夠參與其中，自然會影響扶貧的進(jìn)度與效果。

2.貧困人口職業(yè)技術(shù)掌握程度普遍較低

在所調(diào)查的貧困村中，有能力參與種植的貧困人口的年齡基本在45～55歲之間，他們文化水平普遍較低，其中90%的貧困人口為小學(xué)學(xué)歷，8%的貧困人口未接受過學(xué)校教育。受到年齡和學(xué)歷的影響，他們對于中藥材種植和食用菌栽培技術(shù)掌握不好。雖然政府每年會對貧困戶進(jìn)行培訓(xùn)，但他們在中藥材種植和食用菌栽培過程中依舊需要專業(yè)技術(shù)人員指導(dǎo)，且只能小面積種植，難以達(dá)到大規(guī)模種植，產(chǎn)品產(chǎn)量較少，難以形成規(guī)模效益。

3.市場需求的分析、預(yù)測能力不足

貧困戶由于自身文化水平有限以及缺乏市場營銷的知識和經(jīng)驗，致使他們在項目選擇時缺乏對市場需求方面的考慮，扶貧產(chǎn)業(yè)項目選擇基本都是依靠政府。而政府在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)項目時，缺乏專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)行充分的前期市場調(diào)研，在借鑒其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗時，缺乏對同一區(qū)域產(chǎn)業(yè)重復(fù)而造成的市場需求波動的風(fēng)險評估。政府以及貧困戶對市場需求的分析、預(yù)測能力不足，扶貧產(chǎn)業(yè)項目選擇比較盲目，與市場聯(lián)系不夠緊密，易受到市場需求波動造成損失。龍?zhí)洞逯Р繒浗榻B，龍?zhí)洞?017年學(xué)習(xí)臨近貧困地區(qū)種植中藥材豬苓脫貧的經(jīng)驗，大量種植豬苓，但豬苓收獲后，發(fā)現(xiàn)市場對豬苓的需求已經(jīng)飽和，導(dǎo)致大量的豬苓滯銷，龍?zhí)洞逯荒茏约撼袚?dān)這次在勞動力、技術(shù)、經(jīng)濟、時間上的損失。

4.部分貧困群眾缺乏自主脫貧意識

部分貧困村民文化程度較低，對于新事物的接受能力較低，思想守舊，導(dǎo)致其常年具有固守思維。貧困政策落實不僅需要政府領(lǐng)導(dǎo)，更需要貧困村民積極配合，而調(diào)查的貧困戶中，大部分人仍然沒有跟隨時代進(jìn)步。他們大多思想覺悟不高，安于現(xiàn)狀，脫貧意識較差，且持有“等靠要”的思想，認(rèn)為自己不具備脫貧的能力，不愿積極學(xué)習(xí)新思想、新本領(lǐng)，一味依靠政府救助，沒有真正積極主動地參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中去。在與秦豐村村委會干部的訪談中了解到，秦豐村村委會曾號召貧困群眾養(yǎng)蜂脫貧，但大部分村民未能積極響應(yīng)，導(dǎo)致政策難以落實，至2019年7月僅有村主任一家養(yǎng)殖蜜蜂。貧困群眾缺乏脫貧的自主性，導(dǎo)致優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)無法真正落實。因此，切實激發(fā)貧困群眾脫貧的自主能動性非常重要，這關(guān)乎著產(chǎn)業(yè)扶貧政策落實的質(zhì)量與效果。

四、改進(jìn)西部貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧效果的對策建議

（一）加強政策宣傳和思想教育工作

開展精準(zhǔn)扶貧不僅要依靠政府加大投資力度、政府工作人員督促指導(dǎo)，更重要的是提高當(dāng)?shù)刎毨丝诘淖灾髅撠氁庾R，轉(zhuǎn)變他們“等靠要”的思想，讓廣大貧困人口積極自主地行動起來。當(dāng)?shù)卣梢酝ㄟ^召開相關(guān)政策解讀會議、宣傳本地和其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)脫貧成功案例、標(biāo)語口號等方式提高貧困群眾的自主脫貧意識，讓貧困群眾明白自己不是脫貧攻堅的被動接受者，而是發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富的主體，在政府支持下，積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)，增加收入，擺脫貧困。

（二）改進(jìn)職業(yè)技能培訓(xùn)方式和內(nèi)容，提高職業(yè)技能培訓(xùn)效果

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困村和貧困人口職業(yè)技能培訓(xùn)的主要方式是聘請專家到村里做1～2天講座，因為時間短，效果不佳，需要加以改進(jìn)?！罢莆找婚T職業(yè)技能需要理論知識的學(xué)習(xí)和實際操作的訓(xùn)練，也需要一定培訓(xùn)課時的保障，培訓(xùn)時間過短不能實現(xiàn)掌握技能的目標(biāo)。在一個村子開展培訓(xùn)時，村中不同的培訓(xùn)對象有不同的培訓(xùn)需求，但培訓(xùn)機構(gòu)為保證培訓(xùn)人數(shù)（培訓(xùn)人數(shù)與培訓(xùn)補助掛鉤），不得不在一期培訓(xùn)中開設(shè)多項培訓(xùn)內(nèi)容，培訓(xùn)效果差，甚至流于形式。為保證培訓(xùn)效果，我們建議，將不同村子具有相同培訓(xùn)需求的貧困勞動力集中起來，開展時間不少于10天的職業(yè)技能培訓(xùn)，如紫陽縣修腳師、特色烹飪培訓(xùn)為12天，家政月嫂、建筑勞務(wù)培訓(xùn)為11天，電子商務(wù)培訓(xùn)為9天。”[3]

現(xiàn)行貧困人口職業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)容主要側(cè)重生產(chǎn)技術(shù)，而忽視市場分析和營銷手段，“在農(nóng)村經(jīng)濟條件下，單靠農(nóng)業(yè)是不行的，要善于將農(nóng)副產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為商品”[4]。產(chǎn)業(yè)扶貧中的職業(yè)技能培訓(xùn)不僅要重視生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，還要重視市場分析和營銷手段培訓(xùn)，提高村民的商品意識和信息化意識，讓村民能夠利用互聯(lián)網(wǎng)及時掌握市場情況，了解市場需求，并通過互聯(lián)網(wǎng)銷售商品。

（三）建立完善的產(chǎn)業(yè)扶貧服務(wù)體系

建立生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)體系，“提高農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣系統(tǒng)的服務(wù)水平，建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技員特崗計劃，吸引相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生投入基層開展農(nóng)業(yè)科技推廣”[5]。為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供完善的技術(shù)服務(wù)，使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)由各方扶持到自主創(chuàng)新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)效益，幫助貧困戶增收，其次，建立營銷手段服務(wù)體系?？h、鎮(zhèn)扶貧機構(gòu)，高等學(xué)?？梢越⑾嚓P(guān)團(tuán)隊，對貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃給予調(diào)研和指導(dǎo)，幫助貧困村建立電商銷售平臺，幫助村民掌握網(wǎng)上銷售方法來擴大銷售途徑、增加銷售規(guī)模。

（四）建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險防控機制

做好扶貧產(chǎn)業(yè)項目的風(fēng)險預(yù)估，加強風(fēng)險防控與分解工作，促進(jìn)扶貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定良性發(fā)展。首先，產(chǎn)業(yè)項目的選擇要科學(xué)合理。在項目選擇前期，政府的技術(shù)服務(wù)部門可以建立專業(yè)的團(tuán)隊，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、市場需求、技術(shù)水平以及區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等方面對產(chǎn)業(yè)風(fēng)險進(jìn)行專業(yè)評估，避免在產(chǎn)業(yè)發(fā)展后期出現(xiàn)如因市場需求飽和產(chǎn)品價格暴跌、貧困戶增收無望的局面。其次，引導(dǎo)貧困戶參與農(nóng)業(yè)保險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，扶貧產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中，受各類自然災(zāi)害影響較大，在經(jīng)營過程中風(fēng)險成本高。針對此問題，可以通過探索建立“政府+商業(yè)保險公司”的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)保險模式，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險分擔(dān)風(fēng)險能力，降低扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的風(fēng)險成本。最后，建立風(fēng)險基金制度。建立“縣級政府+合作社”的風(fēng)險基金分擔(dān)機制，結(jié)合每年的盈利情況，政府和合作社按照一定比例共同建立風(fēng)險基金，以保證在市場需求飽和的情況下，合作社能夠按照保護(hù)價收購產(chǎn)品，以此確保貧困農(nóng)戶增收。