柯朝坤，周利平，楊 婧，賴慶奎

(1.普洱市森林和草原資源管理站，云南 普洱 665000；2.西南林業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650000)

1 普洱市概況

普洱市地處云貴高原西南、橫斷山脈南段，哀牢山、無量山和怒山余脈縱貫其境，復(fù)雜的地形地貌、多樣的氣候類型、優(yōu)越的自然環(huán)境和得天獨(dú)厚的水熱條件，為植物生長提供了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，孕育了豐富的動植物資源。境內(nèi)分布著從高山針葉林到熱帶雨林共4種森林植被型，20多種森林類型和數(shù)十種植物群落，5000余種植物種類和數(shù)百種動物種類，是我國重要的生物物種基因庫。同時，普洱是世界聞名的茶飲發(fā)源地和最大的茶產(chǎn)區(qū)，是我國咖啡主產(chǎn)區(qū)，是林化產(chǎn)品、木材加工的重要生產(chǎn)基地。2020年森林資源監(jiān)測報告顯示：全市土地總面積442.9647萬hm2，森林總面積330.3883萬hm2，森林蓄積量3億m3，森林覆蓋率74.59%。全市天然林面積為239.1668萬hm2，占全省天然林面積1724.7457萬hm2的13.87%，全省排位第一；天然商品林面積為158.2597萬hm2，占全省天然商品林面積695.9499萬hm2的22.74%，全省排位第一[1]。保護(hù)管理天然林資源，防止亂砍濫伐現(xiàn)象，鞏固森林自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)，維持生態(tài)平衡，保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。逐漸完善森林保護(hù)管理系統(tǒng)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)自然生態(tài)環(huán)境、國家發(fā)展需求和社會經(jīng)濟(jì)增長之間的有機(jī)發(fā)展[2]。

2 普洱市天然林保護(hù)管理現(xiàn)狀分析

2.1 普洱市天然林保護(hù)管理總體情況

普洱市按照天保工程、天然商品林停伐保護(hù)的總體要求，將管護(hù)責(zé)任全部落實到個人，將管護(hù)措施全面落實到山頭地塊，開展管護(hù)人員崗前培訓(xùn)，嚴(yán)格考核和獎懲制度建設(shè)，因地制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)天保工程、天然林停伐保護(hù)等森林管護(hù)任務(wù)，以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，選擇科學(xué)合理管護(hù)模式，推進(jìn)統(tǒng)一管護(hù)體系建設(shè)，做到管護(hù)責(zé)任區(qū)、管護(hù)人員、管護(hù)措施有機(jī)統(tǒng)一，形成天然林保護(hù)管理“一張網(wǎng)”[3]。2000～2010年，全市落實天然林保護(hù)工程一期管護(hù)面積1273.1萬畝，2011～2020年天然林保護(hù)二期管護(hù)面積796.48萬畝，2016～2020年落實非天保工程區(qū)天然商品林停伐保護(hù)面積為2017.81萬畝，總體天然林保護(hù)面積2814.29萬畝，占國土面積的42.35%。

2.2 天然林保護(hù)責(zé)任管護(hù)體系

2.2.1 非天保工程區(qū)天然商品林停伐責(zé)任管護(hù)體系建設(shè)

(1)根據(jù)分級管理、分級負(fù)責(zé)、層次落實責(zé)任的原則，明確縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村(居)各級逐級簽訂“天然商品林停伐保護(hù)責(zé)任書”，落實管護(hù)責(zé)任單位。經(jīng)營主體明確的天然商品林，其主體即為管護(hù)責(zé)任單位；經(jīng)營主體不明確的國有林，由縣(區(qū))林草局指定的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)服務(wù)中心為管護(hù)責(zé)任單位；對集體天然商品林以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(居)為管護(hù)責(zé)任單位，全市共落實管護(hù)責(zé)任單位1108個。

(2)劃定管護(hù)責(zé)任區(qū)時主要綜合考慮明顯地物地形、管護(hù)區(qū)域面積、管護(hù)難易程度和管護(hù)人員分布等因素，責(zé)任區(qū)劃定一般不跨越管護(hù)責(zé)任單位，按照相對集中連片、便于開展管護(hù)活動原則劃分。對已經(jīng)明確經(jīng)營主體的天然商品林管護(hù)責(zé)任區(qū)由經(jīng)營主體劃分；對經(jīng)營主體不明確的國有林和集體天然商品林以村(居)民委員會為單位劃分若干管護(hù)責(zé)任區(qū)。全市共劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)5639個。

(3)選聘管護(hù)人員，經(jīng)營主體明確的天然商品林，其主體負(fù)責(zé)聘任管護(hù)人員；對經(jīng)營主體不明確的國有林，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)聘任管護(hù)人員；對集體天然商品林，由管護(hù)責(zé)任單位依據(jù)就近、自愿、公開、公平、公正并能履行職責(zé)的原則，經(jīng)村民委員會或村民小組2/3以上村民同意按照“縣建、鄉(xiāng)聘、村用”的要求聘任管護(hù)人員。

(4)落實管護(hù)責(zé)任，為切實加強(qiáng)對天然商品林資源的有效管護(hù)，要求管護(hù)責(zé)任單位與林權(quán)權(quán)利人簽訂“天然商品林停伐保護(hù)補(bǔ)助協(xié)議”，與管護(hù)人員簽訂“天然商品林停伐管護(hù)協(xié)議”。

(5)按照“協(xié)議聘用，統(tǒng)一管理”原則，各縣(區(qū))林草局、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)服務(wù)中心、森林經(jīng)營主體單位依據(jù)考核辦法，對管護(hù)人員進(jìn)行日常管理和綜合考核。

2.2.2 天保工程區(qū)天然商品林停伐責(zé)任管護(hù)體系建設(shè)

(1)天保工程一期實施期間，普洱市形成了以衛(wèi)國、景東、墨江林業(yè)局(國有森工企業(yè))為主體的實施單位，在3個森工局經(jīng)營范圍，涉及思茅、寧洱、景谷、景東、鎮(zhèn)沅、墨江6個縣(區(qū))部分林區(qū)納入天保工程實施，以“局包縣(區(qū))”的方式落實管護(hù)責(zé)任單位，森林管護(hù)總面積1273.1萬畝，總投資5.3億元，工程區(qū)內(nèi)建成管護(hù)站90個，管護(hù)點(diǎn)42個，安置管護(hù)人員2578人，人均管護(hù)4938畝，管護(hù)人員中分流在職職工1937人，管護(hù)區(qū)設(shè)立標(biāo)志碑3104個。

(2)天保工程二期實施期間，衛(wèi)國、景東、墨江林業(yè)局經(jīng)營區(qū)內(nèi)的天然林管護(hù)按照“局—林場—管護(hù)站—管護(hù)責(zé)任區(qū)系統(tǒng)”落實管護(hù)責(zé)任和管護(hù)人員(內(nèi)部職工)，縣(區(qū))管護(hù)區(qū)的天然林管護(hù)按照管護(hù)按照“局(森工局)—縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村—管護(hù)責(zé)任區(qū)系統(tǒng)”落實管護(hù)責(zé)任單位并聘任管護(hù)人員，森工局分別與縣(區(qū))林草局簽訂責(zé)任合同，縣(區(qū))林草局又與管護(hù)責(zé)任單位簽訂責(zé)任合同，管護(hù)責(zé)任單位再與管護(hù)人員簽訂管護(hù)合同。[4]全市天保工程二期實施面積796.48萬畝，共劃分責(zé)任區(qū)1329個，落實管護(hù)人員2800人，其中：森工局職工1417人，縣(區(qū))外聘1383人。

(3)天然林保護(hù)管理成效分析。通過多年的保護(hù)管理，普洱市天然林保護(hù)工作形成相對穩(wěn)定的生態(tài)建設(shè)工程，項目任務(wù)、責(zé)任、補(bǔ)償、管護(hù)實現(xiàn)“四到位”落實，資源保護(hù)、權(quán)益保障、管理優(yōu)化、機(jī)制創(chuàng)新實現(xiàn)“四同步”推進(jìn)，管護(hù)區(qū)內(nèi)森林火災(zāi)明顯下降，林業(yè)有害生物得到有效控制，濫伐盜伐、毀林開荒、違法征占林地等違法行為大幅減少，重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位和脆弱地區(qū)得到有效保護(hù)，森林資源明顯增長，生態(tài)環(huán)境明顯改善。夯實國家西南邊陲生態(tài)安全屏障，切實維護(hù)天然林穩(wěn)定和資源安全，促進(jìn)了林區(qū)和諧穩(wěn)定、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。從森林資源的重要性出發(fā)，對森林保護(hù)的意義和措施進(jìn)行講解，指引群眾保護(hù)森林，增強(qiáng)森林資源管護(hù)的理念[5]。通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體廣泛宣傳“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫、錢庫、糧庫”“山水林田湖是一個生命共同體”等發(fā)展理念，社區(qū)群眾對天然林保護(hù)工作積極響應(yīng)，提高了廣大群眾特別是集體和個人天然林所有者參與天然林保護(hù)工作的積極性，增強(qiáng)影響力，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與的良好社會氛圍。

3 普洱市天然林保護(hù)管理存在問題分析

3.1 天然林保護(hù)與發(fā)展的矛盾依然存在

普洱市天然林保護(hù)區(qū)域是集邊疆、山區(qū)、貧困為一體的少數(shù)民族自治縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，盜伐、采割松脂、種茯苓、蠶食國有林地等情況時有發(fā)生，森林管護(hù)壓力很大，天然林保護(hù)與發(fā)展的矛盾依然存在。近期也因為天然林等受到保護(hù)，受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅產(chǎn)業(yè)帶動的影響，使得一些人工商品林經(jīng)營特別是林地開發(fā)利用收益較大，林農(nóng)毀林種茶、毀林開墾、改變林地用途種植短周期工業(yè)原料林、經(jīng)濟(jì)林、經(jīng)濟(jì)作物等情況呈抬頭趨勢，給保護(hù)工作增加了一定困難。

3.2 森林企業(yè)面臨發(fā)展因境

天然商品林停伐保護(hù)后，經(jīng)依法流轉(zhuǎn)取得林權(quán)的生產(chǎn)經(jīng)營大戶不能按原來的規(guī)劃采伐現(xiàn)有林木和培植發(fā)展目的資源，對生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)損失影響較大，部分企業(yè)林權(quán)抵押貸款償還能力不足。根據(jù)國家、省對“十四五”期間天然林保護(hù)修復(fù)政策導(dǎo)向，若國家調(diào)整資金下達(dá)方式，按“目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任”四到縣落實天然林保護(hù)責(zé)任且中央、省級不再下?lián)芴毂９こ躺鐣ｋU補(bǔ)助，全市3個國有森工企業(yè)現(xiàn)有管護(hù)面積縮減635.2094萬畝，管護(hù)資金將減少6300多萬元，將有700人左右面臨再擇業(yè)再就業(yè)的問題。

3.3 天然林停伐保護(hù)補(bǔ)助資金渠道單一，標(biāo)準(zhǔn)偏低撥付不及時

林權(quán)所有者停伐保護(hù)意愿較低，生態(tài)保護(hù)推進(jìn)工作呈“小牛拉大車”的艱難困境態(tài)勢。因天然林保護(hù)工作以政府投入為主，未形成“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)助”的機(jī)制，生態(tài)環(huán)境的受益者無法參與投入，使得生態(tài)保護(hù)一直是“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，多數(shù)人受益；貧困地方負(fù)擔(dān)，富裕地區(qū)享受；上游投入，下游得利”；欠發(fā)達(dá)地方在保護(hù)環(huán)境的同時被要求跨越加速發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)則過度開發(fā)影響環(huán)境等多重不合理現(xiàn)象，是擺在國家和地方政府面前深度推進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展的現(xiàn)實問題。

因縣(區(qū))財政困難、補(bǔ)償(補(bǔ)助)面積變動、地塊林權(quán)糾紛、地塊區(qū)劃錯誤、兌現(xiàn)底數(shù)不清等原因，天然商品林停伐保護(hù)補(bǔ)助資金、管護(hù)資金不能按時撥付。

3.4 天然林管護(hù)選聘工作有待完善

森林管護(hù)技術(shù)手段及設(shè)備落后，管理人員業(yè)務(wù)知識技能不足，護(hù)林員素質(zhì)參差不齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在選聘護(hù)林員時把關(guān)不足，一些護(hù)林員文化水平較低，對林業(yè)法律法規(guī)、行業(yè)政策及相關(guān)知識學(xué)習(xí)掌握有限，管護(hù)工作中巡護(hù)記錄、圖片采集和整理工作等基本操作處理不符要求。護(hù)林員自身能力不夠，沒有服務(wù)意識，存在一些護(hù)林員履職不盡責(zé)、脫崗、不敢管、害怕管等情況，影響了管護(hù)效益[6]。

4 普洱市天然林保護(hù)管理政策建議

4.1 科學(xué)開展天然林保護(hù)修復(fù)，拓展生態(tài)保護(hù)修復(fù)新路徑

充分發(fā)揮林草企事業(yè)單位技術(shù)優(yōu)勢，運(yùn)用近自然、多目標(biāo)等現(xiàn)代森林經(jīng)營理論，強(qiáng)化天然林撫育，培育健康穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)高效的天然林，充分利用林業(yè)企事業(yè)單位在森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升、森林撫育管理等生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的技術(shù)優(yōu)勢，科學(xué)開展天然林保護(hù)修復(fù)。組織技術(shù)力量成立專組對天然林進(jìn)行維護(hù)，對出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時修復(fù)[7]。根據(jù)《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<天然林保護(hù)修復(fù)制度方案>的通知》要求，開展天保工程區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營綜合認(rèn)證(森林)試點(diǎn)工作，探索生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金投入機(jī)制，提升經(jīng)營水平[8]。

4.2 科學(xué)編制天然林保護(hù)修復(fù)縣級實施方案

建立嚴(yán)格的天然林保護(hù)管理制度，把天然林資源保護(hù)放在首要位置，堅持守住天然林資源保護(hù)的底線和紅線，加大監(jiān)督和執(zhí)法力度，強(qiáng)化天然林資源管理情況監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲打擊破壞天然林資源違法行為，確保全市天然林資源安全。待國家、省級天然林保護(hù)修復(fù)中長期規(guī)劃批準(zhǔn)實施后，及時組織編制縣級天然林保護(hù)修復(fù)實施方案[9]，進(jìn)一步明確天然林保護(hù)修復(fù)的范圍、目標(biāo)、任務(wù)，把國家、省的相關(guān)政策落實為具體建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)，把天然林保護(hù)修復(fù)任務(wù)落實到山頭地塊，將森工企業(yè)的天然林保護(hù)修復(fù)管護(hù)主導(dǎo)責(zé)任落實到縣(區(qū))實施方案一并組織實施。

4.3 提高天然商品林停伐保護(hù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入

把天然商品林放在與公益林同等重要的位置來對待，參照公益林確定合理的資源補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。積極爭取將天然林保護(hù)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入市縣級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)規(guī)劃，不斷改善生產(chǎn)生活條件；考慮管護(hù)人員的工作實際，及時發(fā)放工作補(bǔ)貼，有效提升其工作積極性，留住人才，使管護(hù)工作隊伍保持穩(wěn)定。拓展管護(hù)經(jīng)費(fèi)渠道，多渠道籌集資金，國家省市縣根據(jù)財政狀況及時給予支持和推進(jìn)。對林木產(chǎn)出收益，適當(dāng)考慮從中劃撥資金用于日常管護(hù)開支。另外，還可以將籌資的目光投向大企業(yè)，并為其提供投資優(yōu)惠政策，廣泛籌措，為天然林保護(hù)工作提供充足的資金保障[10]。積極爭取多渠道資金支持，完善林場辦公、生活用房、管護(hù)道路及管護(hù)站點(diǎn)的建設(shè)，逐步讓天然林保護(hù)管護(hù)與先進(jìn)科技相結(jié)合，實現(xiàn)林業(yè)最基本的管護(hù)現(xiàn)代化。

4.4 科學(xué)建立天然林保護(hù)管護(hù)體系

結(jié)合國家、省對天然林保護(hù)修復(fù)政策調(diào)整，推進(jìn)統(tǒng)一天然林保護(hù)管護(hù)體系建設(shè)，落實管護(hù)責(zé)任。按照以縣為單位的統(tǒng)一管護(hù)體系要求，統(tǒng)一劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，統(tǒng)一落實管護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮森工企業(yè)在天然林保護(hù)修復(fù)中的管護(hù)主導(dǎo)作用，穩(wěn)定或增加森工企業(yè)現(xiàn)有管護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮森工企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，科學(xué)開展天然林保護(hù)修復(fù)，充分保障森工企業(yè)職工上崗就業(yè)，增強(qiáng)森工企業(yè)造血功能，統(tǒng)籌推進(jìn)天然林保護(hù)修復(fù)與森工企業(yè)改革，妥善分流安置國有森工企業(yè)職工，穩(wěn)步提高職工待遇。

加強(qiáng)天然林保護(hù)管護(hù)能力建設(shè)，保護(hù)林權(quán)所有者利益。結(jié)合天然林保護(hù)制度方案要求，進(jìn)一步優(yōu)化天然林保護(hù)、天然商品林停伐管護(hù)責(zé)任區(qū)域、管護(hù)對象，摸清管護(hù)底數(shù)，對不符合納入補(bǔ)償、補(bǔ)助的地塊予以調(diào)整，進(jìn)一步加大林權(quán)糾紛調(diào)處力度，以便補(bǔ)助資金兌現(xiàn)，確保林權(quán)所有者的合法權(quán)益不受侵害。在網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)支撐下，將無人機(jī)技術(shù)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)應(yīng)用到森林管護(hù)工作中，利用自動化技術(shù)控制，實現(xiàn)人機(jī)結(jié)合管護(hù)工作，提升森林管護(hù)，質(zhì)量和效率，節(jié)省人力資源成本消耗，并促進(jìn)森林管護(hù)技術(shù)水平發(fā)展，優(yōu)化森林管護(hù)的成效[11]。