吳 際

（安徽省煙草公司淮北市公司 安徽省淮北市 235000）

行政執(zhí)法監(jiān)督和煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)涵

廣義的行政執(zhí)法監(jiān)督包括司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、媒體輿論等多方面的監(jiān)督，狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督是指國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員實(shí)施行政執(zhí)法行為是否符合行政法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)察與督促并對(duì)違法行為予以糾正的活動(dòng)。煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督，是狹義上的行政執(zhí)法監(jiān)督，是煙草專賣行政主管部門對(duì)本局或下級(jí)局專賣工作部門及其執(zhí)法人員貫徹執(zhí)行《煙草專賣法》及其《實(shí)施條例》和相關(guān)法律法規(guī)等執(zhí)法過程中的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橐约靶姓蛔鳛榈男袨?，依法予以制止、撤銷、變更、糾正或者督促改正的監(jiān)督。

當(dāng)前煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)不完善

煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)規(guī)定已有不少數(shù)量，但也存在不少問題。主要表現(xiàn)在：一方面設(shè)計(jì)到的執(zhí)法監(jiān)督“種類繁多”，但沒有根本性的指導(dǎo)思想，例如，各級(jí)煙草專賣行政主管部門制訂的《行政執(zhí)法證件管理辦法》《行政執(zhí)法案件審查辦法》《行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法》《規(guī)范性文件管理程序規(guī)定》等制度，均包含有行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容，但具體到論述行政執(zhí)法監(jiān)督職能的卻少之甚少，即使有也是照搬政府監(jiān)督制度而制定的，并未形成煙草體系的內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督理論；二是執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定滯后于實(shí)踐。隨著我國不斷的發(fā)展，依法治國，依法行政，建設(shè)法制社會(huì)主義國家，已成為我國民主政府的重要內(nèi)容。煙草行政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法體系的一部分，目前正在經(jīng)歷著職能轉(zhuǎn)變、方式轉(zhuǎn)變、過程轉(zhuǎn)變，但對(duì)部分執(zhí)法新方式和新程序，往陷于監(jiān)督的空白，從而也就引不起行政機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法工作的重視，不利于行政執(zhí)法工作的提升。

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制不順暢

煙草行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工不明確，職責(zé)不明晰。煙草專賣行政主管部門的紀(jì)檢監(jiān)察、法規(guī)、專賣、人事、審計(jì)等具有監(jiān)督職能的部門都可以對(duì)專賣部門的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，但各部門之間職能分工重疊、缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，削弱執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性的同時(shí)也使監(jiān)督效果大打折扣。一方面是監(jiān)督的重復(fù)、疊加。例如對(duì)執(zhí)法人員違反工作紀(jì)律的問題，紀(jì)檢監(jiān)察和人事部門都對(duì)其有監(jiān)督的義務(wù)，職責(zé)重疊，影響著監(jiān)督效率；另一方面是監(jiān)督的“盲區(qū)”“死角”。由于行政執(zhí)法工作的復(fù)雜性和廣泛性，再加上各監(jiān)督部門都有自身工作要處理，對(duì)行政執(zhí)法的很多方面還未能完全覆蓋，即使監(jiān)督工作已經(jīng)覆蓋了一些地方，但因?yàn)楦鞅O(jiān)督部門之間的監(jiān)督關(guān)系沒有理順，監(jiān)督流程和監(jiān)督機(jī)制沒有形成，也使執(zhí)法監(jiān)督存在著漏洞，從而影響著執(zhí)法監(jiān)督的有序開展。

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍管理不科學(xué)

監(jiān)督人員素質(zhì)不高。法制部門人員缺少，尤其是縣級(jí)局法制部門因?yàn)槌闪r(shí)間短，人員配備不齊，人員法律知識(shí)不足等因素，往往存在“外行監(jiān)管內(nèi)行”的現(xiàn)象，其他監(jiān)督部門因?qū)ΡO(jiān)督工作的不重視，往往選派理論知識(shí)水平和工作能力不高的人參與監(jiān)督工作，使監(jiān)督工作形同虛設(shè)。

監(jiān)督主體不夠獨(dú)立。作為煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的主體，法制部門往往與專賣部門受同一領(lǐng)導(dǎo)分管，且將專賣部門列入與法制部門并行的監(jiān)督主體，造成專賣部門即是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，對(duì)其內(nèi)部發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象要不隱瞞不報(bào)，要不大而化之，使監(jiān)督形同虛設(shè)，制約了監(jiān)督效果。

未形成有效的激勵(lì)機(jī)制。在各監(jiān)督部門心中，對(duì)本單位同級(jí)或下級(jí)行政執(zhí)法部門執(zhí)法過程的監(jiān)督即出力又不討好，還容易得罪人，因此在執(zhí)法監(jiān)督過程中近多或少地存在著走形式、走過場(chǎng)、睜一只眼閉一只眼等情形，最重要的原因就在于考核機(jī)制的缺失，獎(jiǎng)懲辦法的不合理、不科學(xué)，使得執(zhí)法監(jiān)督人員的工作積極性無法提高，內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的質(zhì)量無法得到保證。

主動(dòng)監(jiān)督和責(zé)任追究弱化

煙草專賣行政執(zhí)法部門在行使行政執(zhí)法行為時(shí)，往往都是從本部門的“利益”出發(fā)，在遇到問題的時(shí)候也只是從自身考慮，因此，專賣執(zhí)法部門內(nèi)部的主動(dòng)監(jiān)督也不可避免的如同虛設(shè)，在加上“大事化小小事化了”的工作思想，對(duì)違規(guī)違紀(jì)人員的處理也多停留在績效考核、警告的程度，只有在被媒體曝光或上級(jí)問責(zé)的情況下才真正重視執(zhí)法監(jiān)督。

執(zhí)法監(jiān)督缺乏事前預(yù)防。當(dāng)前煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督工作的重點(diǎn)偏重于追懲性、補(bǔ)救性的事后監(jiān)督，對(duì)事前和事中的預(yù)防和監(jiān)督?jīng)]有過多的關(guān)注，往往造成“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)已晚”的不利局面。

完善煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的對(duì)策

完善煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督理論和體系建設(shè)

當(dāng)前煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督工作之所以“雜亂無章”，主要原因就在于當(dāng)前的煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督是由各級(jí)煙草專賣局自行制訂實(shí)施的，并沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的有章可循的體系，從而導(dǎo)致監(jiān)督實(shí)踐中的重復(fù)監(jiān)督和“扯皮”現(xiàn)象。因此，首先應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有各級(jí)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)規(guī)定，對(duì)監(jiān)督工作的原則、內(nèi)容、部門職能分工、職權(quán)、職責(zé)、方式、范圍、程序和責(zé)任追究以及不履行監(jiān)督職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任、行政責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，為各級(jí)煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督工作提供有效可行的理論依據(jù)。其次加快煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)，建立一套與當(dāng)前行政執(zhí)法狀況相適應(yīng)的監(jiān)督工作機(jī)制，使行政執(zhí)法監(jiān)督工作逐步走上制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化軌道，避免監(jiān)督無據(jù)、監(jiān)督隨意、監(jiān)督不力問題的滋生。

完善行政執(zhí)法監(jiān)督方式方法

建全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，注重全程監(jiān)督，著力降低行政執(zhí)法過程風(fēng)險(xiǎn)。通過統(tǒng)一監(jiān)督體系、捋順監(jiān)督職能等方式，確定一名副職領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各執(zhí)法監(jiān)督部門的監(jiān)督工作進(jìn)行總體負(fù)責(zé)，對(duì)各監(jiān)督部門工作中存在的業(yè)務(wù)銜接、沖突問題進(jìn)行協(xié)調(diào)，為監(jiān)督工作提供科學(xué)規(guī)范的體制保障。捋順執(zhí)法監(jiān)督部門職能。通過對(duì)每個(gè)執(zhí)法監(jiān)督部門職能的整理和篩選，剔除各部門重疊、沖突的職能并重新整合、重新分配，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，從機(jī)制上杜絕亂監(jiān)督、懶監(jiān)督的現(xiàn)象。

重視事前監(jiān)督。即為了防患于未然，監(jiān)督主體在行政執(zhí)法行為開始之前依法實(shí)施的監(jiān)督，是一種預(yù)防性或防范性的監(jiān)督。做到事前監(jiān)督的重點(diǎn)在于嚴(yán)格落實(shí)新增執(zhí)法人員崗前培訓(xùn)和執(zhí)證上崗制度，確保執(zhí)法人員具備基本的執(zhí)法能力和與相應(yīng)的法律素養(yǎng)，從而降低在執(zhí)法過程中出現(xiàn)違反法律程序和規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。

突出事中監(jiān)督。事中監(jiān)督，是指監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法行為在實(shí)施之中進(jìn)行的監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，是一種追蹤性的監(jiān)督。做好事中監(jiān)督則主要要求我們?cè)趦?nèi)部審核審批環(huán)節(jié)嚴(yán)把法律依據(jù)關(guān)，重視證據(jù)鏈的完整性，加強(qiáng)對(duì)案件中期檢查以及權(quán)利義務(wù)告知、審批執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。其次，力求改變執(zhí)法監(jiān)督側(cè)重于行政處罰的現(xiàn)象，監(jiān)督范圍逐步向行政許可、人員管理、執(zhí)法方式等方面傾斜，強(qiáng)化對(duì)薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)督，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)行政許可中的違法辦理發(fā)放許可證問題以及許可證后續(xù)管理問題的監(jiān)督；

強(qiáng)化事后監(jiān)督。即監(jiān)督主體對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施完結(jié)后進(jìn)行的監(jiān)督，是一種補(bǔ)救性或懲戒性的監(jiān)督。深入推進(jìn)執(zhí)法責(zé)任制，落實(shí)責(zé)任追究制度。通過查閱案卷、執(zhí)法視頻、案卷評(píng)查等措施，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中存在的問題，并對(duì)存在的問題進(jìn)行分析、通報(bào)，及時(shí)落實(shí)整改，同時(shí)對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究和考核。

事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督是監(jiān)督的三個(gè)不可分割的環(huán)節(jié)，不可偏廢任何一方。將事前監(jiān)督的防范性與事中監(jiān)督的及時(shí)性和事后監(jiān)督的補(bǔ)救性結(jié)合起來，構(gòu)筑事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督密切配合的監(jiān)督防線，保證行政執(zhí)法過程的合法性和適當(dāng)性。

建立外部監(jiān)督體系，注重全面監(jiān)督，積極樹立煙草專賣執(zhí)法新形象

落實(shí)行政執(zhí)法公開明示制度。近年來，各地陸續(xù)探索和推廣行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)與當(dāng)?shù)卣畬?duì)接，將各項(xiàng)行政執(zhí)法活動(dòng)以及違反公開明示規(guī)范的責(zé)任追究等通過多種方式向社會(huì)公開明示，主動(dòng)接受群眾和社會(huì)監(jiān)督，著力推動(dòng)行政執(zhí)法過程公信化。

專人負(fù)責(zé)本級(jí)行政權(quán)力庫的建設(shè)維護(hù)工作。要統(tǒng)一、完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，進(jìn)一步清理、確認(rèn)、規(guī)范行政權(quán)力，統(tǒng)一行政權(quán)力事項(xiàng)名稱和編碼、行政執(zhí)法規(guī)范和行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要隨著權(quán)力依據(jù)或?qū)嵤┲黧w職能的變化，適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整或更新行政權(quán)力庫等系統(tǒng)信息。

充分利用行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)，特別是政府法制監(jiān)督平臺(tái)，大力推行規(guī)范性文件備案審查、行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法告知承諾、重大行政處罰備案、重大行政許可備案、行政執(zhí)法案卷評(píng)查、行政執(zhí)法績效評(píng)估、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)、行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范、行政執(zhí)法案件舉報(bào)投訴、行政復(fù)議應(yīng)訴監(jiān)督、行政執(zhí)法責(zé)任追究等制度，通過行政執(zhí)法權(quán)在陽光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法過程的標(biāo)準(zhǔn)化。

加強(qiáng)群眾監(jiān)督，暢通外部監(jiān)督渠道，建立一套行政執(zhí)法動(dòng)態(tài)信息收集制度。通過實(shí)地調(diào)查、電視廣播、群眾反映、舉報(bào)投訴熱線、信箱等方式，對(duì)涉及行政執(zhí)法的相關(guān)信息進(jìn)行分析、判斷、篩選，從而將這些信息與具體行政行為和行政權(quán)力相聯(lián)系，從而提出執(zhí)法建議，督促執(zhí)法部門開展有的放矢的重點(diǎn)執(zhí)法活動(dòng)。

建立健全行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控體系

建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)一般案件設(shè)立行政執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防記錄，對(duì)重點(diǎn)違法人員建立執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檔案，有效規(guī)避事前法律風(fēng)險(xiǎn)；通過推行案件初審考核制度、疑難案件跟蹤制度、大要案集體討論制度等，對(duì)案件立案、審批、處理環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程監(jiān)督；完善行政執(zhí)法回訪制度，監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案過程中的不規(guī)范行為，使行政執(zhí)法監(jiān)督真正做到“事前有預(yù)防、事中有控制、 事后有監(jiān)督”。

是強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

要在充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各方監(jiān)督主體監(jiān)督積極性的基礎(chǔ)上，采取多種形式培訓(xùn)一批行政執(zhí)法監(jiān)督員，重點(diǎn)培養(yǎng)一支政治素質(zhì)高、思想作風(fēng)正、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的專職行政執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍，并嚴(yán)格實(shí)施行政執(zhí)法監(jiān)督資格和相應(yīng)證件管理制度。各級(jí)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，對(duì)監(jiān)督工作中遇到的新情況、新問題，及時(shí)分析研究，提出對(duì)策和解決辦法；對(duì)行政違法或失當(dāng)行為依法予以處理，確保行政執(zhí)法監(jiān)督正當(dāng)、有效。

大力開展法制宣傳教育工作

強(qiáng)化法制宣傳教育工作，增強(qiáng)煙草專賣執(zhí)法人員學(xué)法、守法、用法的緊迫感和自覺性，組織煙草專賣行政執(zhí)法人員集中學(xué)習(xí)煙草相關(guān)法律法規(guī)、與行業(yè)相關(guān)的行政法規(guī)以及重點(diǎn)、熱點(diǎn)法律法規(guī)。加強(qiáng)專題培訓(xùn)力度，緊密結(jié)合工作實(shí)際。圍繞執(zhí)法過程中已經(jīng)出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的各類問題與對(duì)應(yīng)的法律條款進(jìn)行闡釋，確保執(zhí)法行為在法律授權(quán)和允許的范圍內(nèi)展開。在實(shí)踐工作中，要將行政執(zhí)法專題培訓(xùn)納入到全年法制宣傳教育計(jì)劃中，有針對(duì)性地進(jìn)行教育培訓(xùn)，進(jìn)一步增強(qiáng)員工法律意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，全面提升執(zhí)法人員法律素質(zhì)。

總之，只有強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，完善執(zhí)法監(jiān)督理論體系，落實(shí)具體工作機(jī)制制度，才能更好地發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督在規(guī)范行政執(zhí)法方面的作用，才能確保煙草專賣體制長治久安。