沈永蘭

（江蘇省南通市如皋工業(yè)園區(qū)（如城街道）,江蘇 南通 226500）

前言：土地政策直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展方向，新中國成立以來，在不同的歷史時(shí)期采取了與之相適應(yīng)土地政策來保證和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)政策關(guān)乎農(nóng)民的切身利益。我國農(nóng)村地區(qū)的推行和應(yīng)用，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，提高農(nóng)民收入發(fā)揮了積極作用，但還存在一些問題。對(duì)土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響進(jìn)行分析，能夠?yàn)槲覈r(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策的推行提供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的重要性

（一）有利于優(yōu)化土地資源配置

土地作為人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，為社會(huì)發(fā)展提供勞動(dòng)、生產(chǎn)和生活資料，而土地資源是有限的，不同的地域特征又限制了土地資源的有效開發(fā)和利用，如何高效利用土地資源、優(yōu)化資源配置發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)是對(duì)土地資源優(yōu)化配置重要途徑。通過土地流轉(zhuǎn)，用打樁或既定面積共用四至方式將零碎、分散的農(nóng)戶承包地集中起來，并將閑置的、荒廢的土地整合，增加土地面積，擴(kuò)大種植規(guī)模，提高土地資源的配置效率,同時(shí)通過適度規(guī)模種植，加大科技投入力度，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，節(jié)約生產(chǎn)投入成本，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

（二）有利于勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置

土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由過去單一性的、重復(fù)性的、高強(qiáng)度的人力勞動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)械化規(guī)?；?、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)者向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的有效再就業(yè)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展提供人才保障；同時(shí)農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力為緩解城市勞動(dòng)力不足提供了大力支持，大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)型至其他產(chǎn)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加速城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐。

（三）有利于資金的優(yōu)化配置

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展離不開現(xiàn)代科技，農(nóng)業(yè)技術(shù)的改革創(chuàng)新離不開資金的支持?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策對(duì)普通農(nóng)戶力度較大，但相對(duì)分散，農(nóng)戶增收不明顯。土地流轉(zhuǎn)可以將分散的財(cái)政補(bǔ)貼相對(duì)集中，通過先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、稅收優(yōu)惠、金融支持等形式給予適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體政策扶持，用以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、品牌創(chuàng)建、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，有利于激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，加快鄉(xiāng)村振興步伐，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。

二、現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)中存在部分的問題

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

一是部分人的不理解不支持導(dǎo)致土地適度規(guī)模存在一定難度。土地是農(nóng)民的命根子，“錢財(cái)是身外之物”、“家中有糧心中不慌”等傳統(tǒng)思想讓農(nóng)村老年人對(duì)土地有割舍不了的情懷，同時(shí)因農(nóng)村大部分青壯年外出務(wù)工，老年人因年齡限制選擇在家務(wù)農(nóng)，加上農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度提高，完全能夠勝任當(dāng)前勞動(dòng)強(qiáng)度，既能根據(jù)自己的喜好種植相關(guān)農(nóng)作物，又在把土地作為有精神寄托的同時(shí)愉悅身心，無形增加了土地流轉(zhuǎn)難度；二是部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目時(shí)對(duì)規(guī)模、區(qū)域、技術(shù)、資金、市場(chǎng)、效益等缺乏必要的可行性研究，容易盲目跟風(fēng)，一哄而上、一哄而散事件時(shí)有發(fā)生，政府如果引導(dǎo)不力，土地拋荒、撂置影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)短期效益不明顯、農(nóng)業(yè)成果不確定性導(dǎo)致重視程度不夠，與工業(yè)生產(chǎn)相比，工業(yè)生產(chǎn)生產(chǎn)周期短、資金回籠快、經(jīng)濟(jì)效益高等特點(diǎn)，導(dǎo)致部分地區(qū)重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展不能發(fā)揮主動(dòng)和積極作用，阻礙了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效益成為土地流轉(zhuǎn)主要障礙

農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除與區(qū)域、氣候環(huán)境、光照等諸多自然環(huán)境的影響，農(nóng)業(yè)自身的生長(zhǎng)周期以及越來越復(fù)雜的惡劣環(huán)境導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大部分處于“靠天吃飯”狀態(tài)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本不斷加大，如土地租金、人工成本、生態(tài)環(huán)境改良等成本呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，加上市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和國際貿(mào)易也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不利影響；同時(shí)為了能夠更好地適應(yīng)市場(chǎng)需求，滿足消費(fèi)者需要，讓農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)、賣得出、有得賺，必須要在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新、廢棄物無害化的循環(huán)利用、市場(chǎng)營(yíng)銷等上加大投入力度，而農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性相對(duì)較小，增加了農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性，導(dǎo)致部分經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生畏難情緒，土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施很難達(dá)到理想的效果，也很難有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)財(cái)政保護(hù)政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效果有限

由于我國農(nóng)村地區(qū)分布較廣，不同地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)作物種植種類的不同，農(nóng)業(yè)技術(shù)革新、農(nóng)業(yè)技術(shù)適應(yīng)市場(chǎng)需求、農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和應(yīng)用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要投入大量資金，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏必要的抵押物，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押難度大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者融資困難。同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性導(dǎo)致以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等財(cái)政補(bǔ)助政策缺乏有效的時(shí)效性，在實(shí)施過程中可操作性的難度大，加上土地流轉(zhuǎn)時(shí)被流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)業(yè)主存在利益雙重矛盾，農(nóng)業(yè)保護(hù)政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施及保護(hù)措施推動(dòng)發(fā)揮的效果較不理想。

三、解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地流轉(zhuǎn)問題的對(duì)策

要想大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，提高農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，優(yōu)化資源配置，因地制宜發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)離不開適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，如何更好地推廣和實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)政策的作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要可以采取以下幾個(gè)方面的措施：

（一）構(gòu)建更加完善的政策扶持體系

政策扶持對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮直接巨大的作用，土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施對(duì)經(jīng)營(yíng)主體作用最直接，效果最明顯。影響土流轉(zhuǎn)的不單單是缺少更加實(shí)用性的政策支持，而是在整合和分配土地資源后，缺少資金和技術(shù)的投入，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物的后續(xù)生產(chǎn)種植，因而也就很難獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益。在這種情況下，要想利用土地流轉(zhuǎn)政策來促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首先就要構(gòu)建更加完善的政策扶持體系，從政策、技術(shù)、人才、資金投入等多個(gè)部分來實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。

要在保障承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)戶合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，制定行之有效的土地流轉(zhuǎn)政策，構(gòu)建更加完善的政策扶持體系，首先要加大資金保障和資金投入的力度，解決經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶在資金方面的后顧之憂。政府和有關(guān)部門可以適當(dāng)放寬融資渠道，加大政策性銀行和非政策性銀行融資力度，擴(kuò)大融資渠道，為農(nóng)民融資提供更加便利的條件。其次，還要加大專業(yè)技術(shù)的人才的投入和引進(jìn)，指導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行更加科學(xué)的、合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植；其次在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和產(chǎn)量基礎(chǔ)上，打造人無我有、人有我優(yōu)、人優(yōu)我特競(jìng)爭(zhēng)力，加大創(chuàng)特、創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)力度，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益提供保障。第三，為適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境和需求，保證生產(chǎn)種植的農(nóng)作物能夠順利地售賣，減少積壓，政府和有關(guān)部門還應(yīng)當(dāng)建立市場(chǎng)運(yùn)作與政府調(diào)控相結(jié)合的資源優(yōu)化配置機(jī)制，保證政策扶持體系能夠順利有效地進(jìn)行。

（二）因地制宜，順應(yīng)市場(chǎng)需求，發(fā)展形式多樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)

農(nóng)產(chǎn)品的更新迭代、需求的多樣性和多層次性，決定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式既要傳承和發(fā)揚(yáng)，又不能盲目跟風(fēng)，既要有較高的經(jīng)濟(jì)效益，又要可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得的收入來源，不僅僅包括農(nóng)作物產(chǎn)品本身的生產(chǎn)的出售過程，還主要包括農(nóng)產(chǎn)品的加工、農(nóng)業(yè)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。南通市如皋地雖然地處高沙土地區(qū)，但能統(tǒng)籌各地區(qū)域特征、土壤性質(zhì)，資源類別，通過適度規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化了資源配置，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、農(nóng)民增收渠道的拓寬使土地流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)不斷凸顯，發(fā)展了以觀賞和藝術(shù)為主題的國際盆景藝術(shù)園和華夏花卉，以生態(tài)休閑和旅游為主的顧莊生態(tài)園，以參與和體驗(yàn)農(nóng)業(yè)事為主題的新官紫桃園，還有如皋的香堂芋、黑塌菜等，在保護(hù)綠水青山同時(shí)，又有了金山銀山。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，有序流轉(zhuǎn)土地，在節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)的同時(shí)，一是要注重提升農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高效的綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植的環(huán)境，打造健康、綠色的農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。二是要注重特色農(nóng)產(chǎn)品品牌的創(chuàng)建，積極尋找當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)種植資源的市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)?；奶厣霓r(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)域，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是要充分挖掘當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土特征、歷史文化、農(nóng)事文化，充分利用當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源，發(fā)展田園風(fēng)光、休閑旅游、農(nóng)事體驗(yàn)等當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，同時(shí)加大當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的推廣和銷售力度，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

（三）積極培育和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，打造農(nóng)產(chǎn)品品牌，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，加大土地流轉(zhuǎn)力度，進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須大力培育壯大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。首先要轉(zhuǎn)變農(nóng)戶傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植觀念，政府和有關(guān)部門要加大對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和培訓(xùn)力度同時(shí)還要加大對(duì)技術(shù)推廣和應(yīng)用的資金投入力度，要與大中院校聯(lián)合，為新型經(jīng)營(yíng)主體提供有針對(duì)性的、更加科學(xué)合理的科技培訓(xùn)，通過現(xiàn)代科技發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)揮農(nóng)民的主導(dǎo)地位，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶積極主動(dòng)參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益。其次，還要充分發(fā)揮引領(lǐng)和示范的作用，在當(dāng)?shù)亟⑾冗M(jìn)技術(shù)和農(nóng)業(yè)品種種植的示范基地，引領(lǐng)農(nóng)戶積極主動(dòng)參與現(xiàn)貨農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，不斷提優(yōu)產(chǎn)品質(zhì)量、提升品牌意識(shí)，擴(kuò)大產(chǎn)品市場(chǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。另外，積極培育和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，還要加大對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的用地保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、農(nóng)產(chǎn)品加工和深加工稅收優(yōu)惠、發(fā)展以政府主導(dǎo)的農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售模式等多形式、多渠道的扶持，大力發(fā)展規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

（四）遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”

耕地的主要作用和價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為了保證耕地資源的合理利用，在推行土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，要嚴(yán)格控制耕地的“非農(nóng)化”、杜絕耕地的“非糧化”。要想促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在推行土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，首先要加大對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用地的監(jiān)督和管理力度，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制和區(qū)域負(fù)責(zé)制，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的實(shí)際應(yīng)用情況進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，并制定嚴(yán)格的考核機(jī)制，嚴(yán)控非農(nóng)用地的審批。其次，要想遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”，還要充分發(fā)揮農(nóng)民的作用，積極鼓勵(lì)和動(dòng)員當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行監(jiān)管，保證農(nóng)業(yè)用地的合理化應(yīng)用。第三，建立更加細(xì)致、嚴(yán)格的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)退工還農(nóng)、退林還耕等行為給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)非法占用、破壞耕地的行為采取嚴(yán)厲的措施。而為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)用地的管理，政府和相關(guān)部門要對(duì)農(nóng)業(yè)用地區(qū)域的責(zé)任人進(jìn)行了解和掌握，當(dāng)耕地被破壞時(shí)，能夠第一時(shí)間對(duì)責(zé)任者追究相關(guān)責(zé)任，用以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)用地和耕地的保護(hù)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)政策更好的實(shí)施，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

結(jié)論：綜上所述，土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一項(xiàng)具體保護(hù)政策。對(duì)土流轉(zhuǎn)中存在的問題及解決對(duì)策進(jìn)行分析，能夠?yàn)槲覈渌貐^(qū)土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施提供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策時(shí)，要想更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅要加大對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度，還要對(duì)農(nóng)業(yè)用地和耕地資源進(jìn)行合理的保護(hù)，并加大對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入，才能夠更好地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的目的。