方志陽(yáng)

（宜春市消防救援支隊(duì)，江西 宜春 336000）

一、相關(guān)概念明晰

（一）消防隊(duì)伍

新修《消防法》中對(duì)消防隊(duì)伍的闡述運(yùn)用了幾個(gè)主體概念，即“消防救援機(jī)構(gòu)”和“國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì)”。經(jīng)過(guò)深入學(xué)習(xí)，我發(fā)現(xiàn)在涉及到消防監(jiān)督檢查內(nèi)容時(shí)，《消防法》中均使用了“消防救援機(jī)構(gòu)”這個(gè)概念，而在涉及到滅火救援內(nèi)容時(shí)，除了《消防法》第四十五條規(guī)定火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)總指揮有權(quán)決定的六種事項(xiàng)中使用了“消防救援機(jī)構(gòu)”這個(gè)概念外，在其他規(guī)定均使用了“國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì)”這個(gè)概念。由此可見(jiàn)，《消防法》在起草之初便意識(shí)到了這兩個(gè)概念之間的差異，并做了區(qū)別對(duì)待。

1.消防救援機(jī)構(gòu)。行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政主體是指能以自己名義行使國(guó)家行政職權(quán)，做出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，能夠?qū)ν獬袚?dān)行政法律責(zé)任，在行政訴訟中能作為被告應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。

《消防法》在兩種情況下使用了“消防救援機(jī)構(gòu)”這個(gè)概念，一是在消防監(jiān)督檢查情況下，消防救援機(jī)構(gòu)作為一個(gè)法人組織，以自己的名義行使法律授予的行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)社會(huì)單位、個(gè)人開(kāi)展消防監(jiān)督執(zhí)法，并獨(dú)立對(duì)自己的行為承擔(dān)法律效果；二是在行使《消防法》第四十五條規(guī)定事項(xiàng)的情況中，消防救援機(jī)構(gòu)行使的六項(xiàng)權(quán)力屬于法律授予消防救援機(jī)構(gòu)的行政強(qiáng)制權(quán)，其中，第（一）、（四）、（六）項(xiàng)屬于強(qiáng)制征用,第（二）、（五）項(xiàng)屬于強(qiáng)制排險(xiǎn)，第（三）項(xiàng)屬于強(qiáng)制警戒。以上行為能夠?qū)π姓鄬?duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。故此，本人認(rèn)為消防救援機(jī)構(gòu)具有行政主體資格。

2.國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)。根據(jù)《消防法》第三十六條和第三十七條規(guī)定，國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)有別于消防救援機(jī)構(gòu)，承擔(dān)的滅火救援行動(dòng)是一種法定的對(duì)社會(huì)不特定主體的救助行為，并非履行行政管理職權(quán)而實(shí)施的行政行為，不具有國(guó)家強(qiáng)制力，不屬于法律意義上的行政權(quán)力。故此，本人認(rèn)為國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)不具有行政主體資格。

（二）滅火救援行動(dòng)

滅火救援行動(dòng)中的滅火和救援是兩個(gè)并列詞語(yǔ)，即指消防隊(duì)伍處置包括火災(zāi)在內(nèi)的各類重大災(zāi)害事故，以及搶救人員生命為主的特殊勤務(wù)工作。

（三）法律風(fēng)險(xiǎn)

個(gè)人認(rèn)為法律風(fēng)險(xiǎn)是指行為人在開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)中，由于違反了法定義務(wù)或契約義務(wù)，或不當(dāng)行使法律賦予的權(quán)利、權(quán)力所產(chǎn)生的，由行為人承擔(dān)的法律不利后果。具體來(lái)講，法律風(fēng)險(xiǎn)分為行政法律風(fēng)險(xiǎn)、民事法律風(fēng)險(xiǎn)和刑事法律風(fēng)險(xiǎn)。

二、滅火救援行動(dòng)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)

新修《消防法》中明確了消防隊(duì)伍有國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)、專職消防隊(duì)和志愿消防隊(duì)等。他們均是法律授權(quán)及承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的社會(huì)單位，根據(jù)上文所述，消防隊(duì)伍在參與滅火救援行動(dòng)必然存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）滅火救援行動(dòng)中的行政法律風(fēng)險(xiǎn)

1.滅火救援不作為引起的行政訴訟。滅火救援行動(dòng)是否屬于行政行為、是否可訴在理論學(xué)界和審判實(shí)務(wù)中存在兩種不同的觀點(diǎn)，一種是認(rèn)為滅火救援行為不是具體行政行為，不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍；另一種認(rèn)為滅火救援行動(dòng)是行政救助行為，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。本人比較認(rèn)同第一種觀點(diǎn)，因?yàn)闇缁鹁仍袆?dòng)雖然是消防隊(duì)的法定職責(zé)，但是滅火救援行動(dòng)是在災(zāi)害發(fā)生時(shí)救援人員需克服事故現(xiàn)場(chǎng)的諸多不利因素，完成各項(xiàng)救援任務(wù)，在這種不利的現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境中如果對(duì)救援人員苛以過(guò)重的義務(wù)是不利于救援工作的，也不符合立法的基本原則。然而在消防隊(duì)伍參與滅火救援行動(dòng)整個(gè)過(guò)程中，接警后不處警、遲延出警、接警出動(dòng)到場(chǎng)時(shí)間慢或者到場(chǎng)后救援不力都有可能導(dǎo)致受災(zāi)當(dāng)事人將消防隊(duì)告上法庭，請(qǐng)求行政賠償或補(bǔ)償，受災(zāi)當(dāng)事人往往會(huì)選擇消防救援機(jī)構(gòu)作為被告進(jìn)行起訴，法院亦會(huì)受理并作出相應(yīng)宣判。

2.消防救援機(jī)構(gòu)行使《消防法》第四十五條規(guī)定的六項(xiàng)權(quán)力不合法引起的行政訴訟或復(fù)議。消防救援機(jī)構(gòu)行使《消防法》第四十五條規(guī)定的六項(xiàng)權(quán)力的行為是行政強(qiáng)制行為，屬于具體行政行為。因此，當(dāng)消防救援機(jī)構(gòu)行使上述六項(xiàng)權(quán)力不合法，侵害到相對(duì)人或第三方權(quán)益時(shí)，根據(jù)《國(guó)家賠償法》第四條、第七條第一款、《行政復(fù)議法》第六條第七、十一款、第二十三條第一款、《行政訴訟法》第十二條第十二款、第三十四條第一款的規(guī)定，其具體行政行為受《國(guó)家賠償法》《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)制，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任、賠償責(zé)任。

（二）滅火救援行動(dòng)中的民事法律風(fēng)險(xiǎn)

從民法學(xué)理論的角度來(lái)看，滅火救援行動(dòng)屬于消防救援機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的行為，其可能構(gòu)成民事侵權(quán)行為，從而需要承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。重新出臺(tái)頒布的《民法典》第三條規(guī)定、現(xiàn)行《民法通則》第一百零六條第二款規(guī)定和第一百二十一條規(guī)定”可以看出，消防救援機(jī)構(gòu)和救援人員作為國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)（即開(kāi)展滅火救援行動(dòng)），若該行動(dòng)侵犯了相對(duì)人或第三人的合法權(quán)益，便產(chǎn)生了侵權(quán)之債。侵權(quán)之債表現(xiàn)為損害賠償請(qǐng)求權(quán)，受害人即為債權(quán)人，享有請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利；加害人即為債務(wù)人，負(fù)有賠償?shù)牧x務(wù)。如開(kāi)展滅火救援行動(dòng)的過(guò)程中，消防車輛在長(zhǎng)途奔襲或路況不佳的情況下，駕駛員因駕駛不慎發(fā)生交通事故對(duì)第三人造成人身?yè)p害；又如在滅火救援行動(dòng)中對(duì)相關(guān)構(gòu)（建）筑進(jìn)行破拆，由于操作不當(dāng)使第三人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成誤傷。均會(huì)產(chǎn)生侵權(quán)之債，消防救援機(jī)構(gòu)存在民事訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）滅火救援行動(dòng)中的刑事法律風(fēng)險(xiǎn)

新修訂的《消防法》第72 條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”上述規(guī)定既適用于滅火救援中的當(dāng)事人，也適用于消防救援機(jī)構(gòu)及其所屬的救援人員。消防救援機(jī)構(gòu)的救援人員在法律授權(quán)下，開(kāi)展滅火救援行動(dòng)中存在違法違規(guī)的行為且構(gòu)成犯罪的，便將面臨被依法追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。消防救援機(jī)構(gòu)的救援人員違法實(shí)施的滅火救援行為可能構(gòu)成的犯罪主要有幾類：一是交通肇事罪。盡管《道路交通安全法》第五十三條第一款有規(guī)定，消防車輛在執(zhí)行緊急任務(wù)時(shí)，可以不受限制，其他車輛和行人應(yīng)當(dāng)讓行，但是第五十三條第二款也對(duì)消防車輛的行駛予以了限制，在非緊急情況下，依舊要按照交通運(yùn)輸法規(guī)依規(guī)安全駕駛消防車輛?，F(xiàn)實(shí)情況是隊(duì)伍內(nèi)部個(gè)別消防車輛的駕駛員習(xí)慣性開(kāi)霸王車、賭氣車，這種不良習(xí)慣是堅(jiān)決不可取的，一旦在接處警完畢后的歸途違反交通運(yùn)輸法規(guī)發(fā)生了重大安全責(zé)任事故，駕駛員極易被定性為交通肇事行為，被追究刑事責(zé)任。二是濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。以上兩個(gè)罪名均為瀆職行為，只是前者的行為人主觀為故意的心態(tài)、后者的行為人主觀為過(guò)失的心態(tài)。誠(chéng)如上文所述，消防救援機(jī)構(gòu)的救援人員在滅火救援行動(dòng)中濫用《消防法》第四十五條規(guī)定的六項(xiàng)權(quán)力或者明知有能力完成滅火救援任務(wù)而不作為不履職，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，不單單是消防救援機(jī)構(gòu)的行為不合法不合理，更是消防救援機(jī)構(gòu)的救援人員存在瀆職行為，有面臨被追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

三、滅火救援行動(dòng)中法律風(fēng)險(xiǎn)防范

隨著我國(guó)社會(huì)法治進(jìn)程的推進(jìn)，加之普通民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，消防隊(duì)伍參與滅火救援行動(dòng)所存在的法律風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)不限于本文提到的。因此，消防隊(duì)伍在滅火救援行動(dòng)過(guò)后要規(guī)避被訴訟或面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，必須提高以下幾個(gè)方面的工作，針對(duì)涉法風(fēng)險(xiǎn)予以防范。

（一）加強(qiáng)指戰(zhàn)員法紀(jì)教育，提高紀(jì)律意識(shí)和證據(jù)意識(shí)

一方面將法紀(jì)教育融入日常性思想教育工作當(dāng)中，經(jīng)常性開(kāi)展法律法規(guī)教育，向指戰(zhàn)員明確參與滅火救援任務(wù)是消防救援人員的法定職責(zé)和義務(wù)，從而提升指戰(zhàn)員在滅火救援行動(dòng)中的紀(jì)律作風(fēng)養(yǎng)成；另一方面要樹(shù)立證據(jù)意識(shí)，注意證據(jù)收集和保全，指揮中心對(duì)接處警記錄、到場(chǎng)記錄及營(yíng)救記錄，帶隊(duì)指揮員或火場(chǎng)文書對(duì)滅火救援現(xiàn)場(chǎng)的錄音錄像，消防車輛的行車記錄儀的視頻影像應(yīng)當(dāng)妥善保存留底，以備不時(shí)之需。

（二）扎實(shí)隊(duì)伍滅火救援訓(xùn)練，提高指戰(zhàn)員能力素質(zhì)

在日常執(zhí)勤訓(xùn)練中，消防隊(duì)伍應(yīng)積極開(kāi)展滅火救援裝備操作訓(xùn)練，對(duì)消防器材進(jìn)行深入細(xì)致地研究分析，對(duì)于經(jīng)常使用的器材裝備做到規(guī)范準(zhǔn)確，以提高裝備器材使用效率；同時(shí)，應(yīng)對(duì)“全災(zāi)種、大應(yīng)急”救援方面，要在提升指戰(zhàn)員綜合能力素質(zhì)上下功夫，對(duì)指戰(zhàn)員各項(xiàng)專業(yè)救援能力進(jìn)行培訓(xùn)，確保在面對(duì)各類復(fù)雜滅火救援任務(wù)當(dāng)中能夠拿得出、打得贏。

（三）強(qiáng)化社會(huì)面正面宣傳，做好正面輿論引導(dǎo)

在當(dāng)前社會(huì)人人都是“自媒體”的時(shí)代背景下，消防救援人員要有憂患意識(shí)和危機(jī)意識(shí)，一旦在較大型的滅火救援現(xiàn)場(chǎng)，圍觀群眾勢(shì)必紛紛拿出手機(jī)進(jìn)行拍照錄像。這就要求我們參與任何滅火救援任務(wù)時(shí)，在滅火救援行動(dòng)中做到紀(jì)律作風(fēng)養(yǎng)成的同時(shí)，也要把握正面宣傳的最佳時(shí)機(jī)，將消防救援人員舍生忘死、救民水火的形象宣傳好，做好正面輿論引導(dǎo)。

（四）建立健全單位涉法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、管理體系

消防救援機(jī)構(gòu)要將單位涉法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作為一項(xiàng)日常工作對(duì)待，設(shè)立專門的人員、科室和主管負(fù)責(zé)，可依托法制部門、吸收法律顧問(wèn)、公職律師等專業(yè)人員在內(nèi)部設(shè)立涉法風(fēng)險(xiǎn)管控科室，將單位的各項(xiàng)工作環(huán)節(jié)中涉法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、管理體系化，實(shí)現(xiàn)涉法風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)預(yù)防，出現(xiàn)涉法涉訴情況，及時(shí)按照法律程序積極穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)處理。

四、結(jié)語(yǔ)

消防滅火救援工作本身存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)包括民事法律風(fēng)險(xiǎn)、行政法律風(fēng)險(xiǎn)以及刑事法律風(fēng)險(xiǎn)，每一種風(fēng)險(xiǎn)都有自身的來(lái)源與成因，為了防范這些風(fēng)險(xiǎn)必須加強(qiáng)指戰(zhàn)員法紀(jì)教育，提高紀(jì)律意識(shí)和證據(jù)意識(shí)，扎實(shí)隊(duì)伍滅火救援訓(xùn)練，提高指戰(zhàn)員能力素質(zhì)，同時(shí)，也要調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)的力量，強(qiáng)化社會(huì)面正面宣傳，做好正面輿論引導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上也要建立健全單位涉法風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、管理體系，提高整個(gè)單位的安全意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以此來(lái)有效地規(guī)避法律問(wèn)題。