殷凡諾

（江西財經大學 江西，南昌330013）

1 行政審批制度下存在的弊端

《物權法》雖然通過專章形式對農村宅基地進行了規(guī)定，有關其具體權利的行使，規(guī)定由公法屬性的《土地管理法》予以調整。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，可以得知，一般情況下宅基地審批和收回都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的。但是這一行政審批程序是否合理？答案是否定的。

理由如下：法律規(guī)定農村集體所有的土地由村集體經濟組織來經營管理，這是不是就是意味著該村宅基地的使用權以及收回應當由該村集體經濟組織享有，這是不是就不能構成對村集體的自治權以及財產權的保障了；作為擁有特殊身份的村民對于宅基地的使用權經過層層報批，使得它的流轉不夠自由，這是不是對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展造成一定的困擾。

2 行政登記制度下存在的爭議

由于宅基地的特殊屬性，不能夠被繼承，那對于在宅基地基于“房地一體”的原則繼承房屋后能否繼續(xù)享有對該宅基地的使用權，以及當繼承人并不具備“村民”這一特殊身份時能否繼承該房屋是存在一定爭議的。并且，不具備“村民”這一特殊身份的非村民，通過交付租金的方式取得20 年內的不需要登記的土地使用權，有別于已經獲得登記的房屋所有權，是不是突破了“房地一體”原則。

即使新修改的《土地管理法》允許農村中的經營性土地可以入市，期望看到賦閑的農村宅基地重新煥發(fā)“活力”，卻又規(guī)定了各種限制條件將農村宅基地排除在外。這樣既限制了農村宅基地使用權的流轉，又達不到讓賦閑的農村宅基地有了新的利用價值的目的。

3 制度完善

我國憲法就規(guī)定了公民合法的私有財產不受侵犯，這就需要政府的積極作為來保護村民的宅基地使用權。其次，通過行政登記，明確權屬，能夠有效避免村民合法享有的宅基地使用受到非法侵害。至于為什么要通過《土地管理法》規(guī)定土地的總體規(guī)劃以及各種審批制度，這是為了避免大量農田被侵占以及大量的宅基地被荒廢，從而達到保障我國的糧食安全；只要你屬于“村民”就可以無償?shù)南碛幸欢娣e的宅基地的使用權。不僅能夠有效保障村民的居住權，而且也保障人權的一種表現(xiàn)。

我國農村宅基地的公法規(guī)制手段包括規(guī)劃管理、審批管理、登記管理、用途管制（不能用于開發(fā)建設）。上文提到的申請農村宅基地的使用權要經過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政審批，本質就是行政許可。但是“村民”享有的宅基地的使用權是憲法賦予其的一項基本權利，并不需要行政機關的許可來授予。再加上《土地管理法》已經規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊進行總體規(guī)劃，再交由縣級政府統(tǒng)一審批，在對村莊土地已經進行了總體規(guī)劃這一背景下，還要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政審批，這就忽視了村民自治的能力了。在熟人社會這一背景下，農村宅基地的市場交易較少，但是根據(jù)目前逐漸放開的農村宅基地市場趨勢，通過登記管理來保護交易雙方的權利就顯得尤為重要。

沒有無權利的義務，即使村民對于宅基地享有的使用權是受到憲法保護的，但是也需要國家機關通過行使權力對其流轉進行一定的限制，保護我國的土地資源。憲法規(guī)定只有在于公共利益需要的考量下才會對公民的基本權利進行限制。但是公共利益這一概念過于抽象化，并且隨著時代的變化發(fā)展它的內涵也是不斷變化發(fā)展著的。所以，當前的立法以及實踐操作中對于農村宅基地流轉的限制符合公共利益這一原則還存在爭議。設計村民無償使用宅基地的初衷是為了保護村民的居住權，但是制度的保障卻有所欠缺。這一問題的解決有賴于比例原則的運用。上文說到的雖然法律允許集體組織的經營性土地可以入市，但是設置了許多限制條件來達到禁止農村宅基地流轉的目的的做法是不是沒有遵循比例原則的限度損害了村民和村集體的利益？

首先，應當明確農村集體經濟組織享有的農村宅基地所有權應該是包括處分、收益在內的完整的所有權。處分權就是在不受到過多的行政審批的前提下，能夠對自主而又獨立的處理農村宅基地的相關事務。既維護了村民與村集體的利益，又可以避免由于國家公權力的行使對由集體經濟組織享有的所有權受到損害。收益權就是當宅基地被征收以及被轉讓時農村集體經濟組織所享有的所有財產性收益。

其次，應當對行政審批和限制宅基地流轉的相關制度進行變革。因為，在民法中農村集體經濟組織是擁有法人地位的，可以承擔后果。這也就表明對宅基地的使用進行行政審批是不合時宜的。

最后，關于農村宅基地的登記問題，應當明確“一戶一宅”這一規(guī)定，解決當前可能因為農村宅基地的合法流轉中出現(xiàn)的“一戶多宅”的登記問題。關于農村宅基地使用權的變動宜采用登記生效主義。在農村熟人社會這一背景下，也許不用采用登記生效主義也能保障交易安全。但是隨著農村人口向城市涌動以及非本村村民出于生產經營的需要，采用登記生效主義既能夠保護交易雙方，又符合房地一體的要求。