何 麗

(云南省大姚縣林業(yè)和草原局，云南 大姚 675400)

1 大姚縣基本情況

1.1 自然概況

根據(jù)《大姚縣經(jīng)濟及社會發(fā)展統(tǒng)計提要》(2019)記載,大姚縣位于云南省楚雄州西北部，地處金沙江中游,位于東經(jīng)100°53′18″～101°40′30″，北緯25°32′43″～26°23′36″之間。土地總面積605.44萬畝，山區(qū)占81.7%，轄8鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，總?cè)丝?8.12萬人，居住著漢、彝等22種民族[1]。

1.2 森林資源概況

根據(jù)2017年《云南省大姚縣森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告》，大姚縣林業(yè)用地面積480.44萬畝、非林地面積125.0萬畝，分別占全縣土地總面積的79.35%、20.65%。森林面積411.05萬畝、覆蓋率67.89%，活立木總蓄積量1771萬m3[2]。

2 森林管護現(xiàn)狀及主要工作措施

2.1 管護現(xiàn)狀

2.1.1 管護面積

根據(jù)《天然林資源保護工程二期云南省大姚縣實施方案》，大姚縣森林管護面積480.44萬畝，其中：重點管護為227.88萬畝(國有林56.95萬畝、集體所有公益林170.93萬畝)；一般管護252.56萬畝[3]。

2.1.2 林業(yè)執(zhí)法隊伍

主要林業(yè)執(zhí)法隊伍有縣公安局森林警察大隊；縣林草局森林資源與國有林場管理股(政策法規(guī)股、縣林草局稽查大隊)、林政綜合執(zhí)法大隊、1個木材檢查站；12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林草服務(wù)中心；1個國有林場；1 個曇華山州級自然保護區(qū)管護局。

2.2 主要工作措施

2.2.1 宣傳全覆蓋，提高全民愛林護林意識

以會議、戶主通知書、標語、警示牌和“小蜜蜂”擴音設(shè)備入村流動巡回宣傳等方式在鄉(xiāng)村、林區(qū)進行森林草原法律法規(guī)宣傳，做到橫向到邊、縱向到底，不斷提高全民愛林護林意識。

2.2.2 夯實護林基礎(chǔ)設(shè)施，提高森林管護綜合能力

《大姚縣林草局關(guān)于2020年度天然林資源保護工程及森林生態(tài)效益補償績效評價自評報告》顯示，大姚縣10年來共建設(shè)護林(站)哨所7244.10 m2、標志碑1200多塊、防火公路646 km；購置森林管護及防火車30多輛、無人機3架；安裝林區(qū)野外視頻監(jiān)控62個。護林基礎(chǔ)設(shè)施不斷夯實，管護綜合能力不斷提高[4]。

2.2.3 加強制度建設(shè)，層層壓實管護責任

為變少數(shù)人盯住森林資源為成百上千人管森林資源，建立護林員督查長效機制、廣泛聘請縣局級護林員監(jiān)督員、充分發(fā)揮“護林員監(jiān)管員”的作用、試行森林資源管護監(jiān)督員、不斷完善考核制度。制定了《大姚縣護林員管理及考核制度》等多項制度，并分別與森林管護單位和護林員簽訂了天保工程二期森林管護目標責任狀、天保工程二期森林管護協(xié)議和森林管護崗位聘用書，管護責任層層得到了壓實[5]。

2.2.4 林業(yè)執(zhí)法隊伍切實履行主業(yè)，持續(xù)開展打擊破壞森林資源行動

縣、鄉(xiāng)國有林場等林業(yè)執(zhí)法隊伍切實履行打擊破壞森林資源違法犯罪主業(yè)，相繼開展了“平安守護”、打擊毀林種植破壞森林資源違法犯罪行為等一系列林業(yè)嚴打整治專項行動，依法重拳整治涉林違法犯罪行為。

2.2.5 做好森林病蟲害防治和搞好自然保護區(qū)建設(shè)

制定了林業(yè)和草原有害生物監(jiān)測方案、防治方案，以及松材線蟲病普查方案、林業(yè)檢疫執(zhí)法專項行動工作方案等有害生物防治、監(jiān)測方案。同時，切實組織實施，實現(xiàn)了多年來監(jiān)測覆蓋率均達100%；發(fā)生率控制在1%以內(nèi)；防治率98%以上、未成災(zāi)；不斷加強自然保護區(qū)建設(shè)，強化日常巡護和監(jiān)測，確保了保護區(qū)未發(fā)生破壞森林資源和野生動植物資源的案件。同時，完成了自然保護地的整合優(yōu)化。

2.2.6 多措并舉，預(yù)防和控制森林草原火災(zāi)

多年來主要采取加強組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳教育、火源管理和強化隊伍建設(shè)、夯實基礎(chǔ)設(shè)施等措施，預(yù)防和撲救森林草原火災(zāi)。實現(xiàn)當日撲滅率均在99%以上，火災(zāi)次數(shù)、過火面積和受害面積均控制在上級下達的考核指標范圍內(nèi)，且逐年大幅度下降，多年被考核為優(yōu)秀。

2.2.7 強化護林員管理及考核

一是加強對護林員的監(jiān)管。對護林員實行每月、季、半年、年終定時考核，同時，適時進行抽查，全面掌握護林員履職情況和效果。二是強化責任狀的獎懲考核。為落實政府、主管部門、管護單位、護林員等“四級”的責任，認真按照《大姚縣天然林資源保護工程績效考核辦法(試行)》進行森林管護成效平時、年終考核，并嚴格兌現(xiàn)獎懲。最終使責任得到落實，森林資源得到保護、人員安全得到保障[6]。

3 森林管護存在的問題

3.1 森林管護與盲目追求林地或林木最大經(jīng)濟利益之間的矛盾突出

由于公益林林權(quán)所有者獲得的森林生態(tài)效益補償相對較低，根據(jù)《大姚縣林業(yè)和草原局 大姚縣財政局關(guān)于下達2020年公益林生態(tài)效益補償資金的通知》，每畝補助10元[7]；天然商品林林權(quán)所有者因國家政策限制，其既不能對林木進行采伐，又未獲得生態(tài)效益補償，加之受種植核桃、花椒、烤煙等經(jīng)濟作物可獲較高經(jīng)濟價值的誘惑，導(dǎo)致部分林權(quán)所有者自我進行森林管護的積極性不高，更有甚者還毀林開墾、濫伐。且由于森林面積大、屬露天倉庫，而護林員、執(zhí)法人員有限難以做到對毀林行為及時發(fā)現(xiàn)、查處，導(dǎo)致一些不法分子為盲目追求最大經(jīng)濟利益，鋌而走險，違法毀林開墾、盜伐濫伐林木等毀林案件時有發(fā)生，森林管護與部分林權(quán)所有者或不法分子盲目追求林地或林木最大經(jīng)濟利益之間的矛盾突出。

3.2 傳統(tǒng)森林草原管護難以適應(yīng)日益變化的管護新形勢

火源管理難度較大撲火隊伍難組織。隨著國家勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)力度的加大，農(nóng)村文化程度較高、年青力壯等條件較好的人員均大量外出務(wù)工，空巢老人、留守兒童不斷增多，對這兩類人員的野外用火管理難度較大，且發(fā)生森林草原火災(zāi)，適宜參加森林草原火災(zāi)撲救的人員就近組織也較為困難。如金碧鎮(zhèn)等壩區(qū)一旦發(fā)生森林草原火災(zāi)，須組織人員鏟除隔離帶、保障后勤等工作時，人員難以到位。隨著森林草原防火通道、整村推進等路網(wǎng)建設(shè)力度的加大，林區(qū)道路四通八達，給做好森林管護方面提供了強有力的保障的同時，也給違法者及時互通信息，快速、多渠道偷運違法林木提供了前所未有的便利，給管護、執(zhí)法破案或圍追堵截帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

3.3 護林員素質(zhì)參差不齊和報酬不匹配一定程度影響了護林成效

3.3.1 護林員素質(zhì)參差不齊

大姚縣2020年根據(jù)《大姚縣2020年天保工程森林管護和公益林管護實施方案》《大姚縣2020年建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員選聘實施方案》，共聘用大姚縣森林管護人員1339人，從而713名建檔立卡貧困人口就地轉(zhuǎn)化為生態(tài)保護人員[8]。建檔立卡貧困人口就地轉(zhuǎn)化為生態(tài)護林員項目的實施，從一定程度上解決了貧困人員文化程度普遍偏低、年齡偏大、體質(zhì)相對弱和技術(shù)缺乏，從而不能出遠門打工和自我創(chuàng)業(yè)的困難，為山區(qū)精準扶貧另辟途徑[9]。以上情況也從另一個側(cè)面反映出了護林員素質(zhì)參差不齊，文化程度最低的僅為小學(xué)、年齡最大的達59歲、體質(zhì)最弱的為3級殘疾。同時，雖然大部分護林員都愛崗敬業(yè)、認真履職，但少數(shù)護林員特別是生態(tài)護林員還不同程度地存在思想不穩(wěn)定：無好的就業(yè)機會時，當護林員的積極性很高，一旦有好的就業(yè)機會就辭職，動態(tài)管理、中途重聘程序復(fù)雜、人員難尋。從而，一定程度影響了森林管護的成效。

3.3.2 管護人員的勞動付出與獲得的報酬不相匹配

根據(jù)《天然林資源保護工程二期云南省大姚縣實施方案》，大姚縣森林管護面積480.44萬畝，而近10年天保工程和森林生態(tài)效益補償項目每年下達管護面積227.88萬畝(國有林56.95萬畝、集體所有公益林170.93萬畝)、管護費或管護費補助每年不少于1357萬元(天保工程管護費626.75萬元、公益林管護費730.25萬元)；252.56萬畝的集體天然商品林、人工林，以及0.17萬畝的國有林中的有林地、灌木林地、未成林造林地以外的其它林地，上級均未下達管護資金[3]。從而，護林員工資、保險普遍偏低。繁重的工作量和較艱苦的工作環(huán)境與較低的工資不相匹配，一定程度上影響了護員的工作積極性。

4 森林管護對策

4.1 加大打擊并將“綠水青山就是金山銀山”的理念變?yōu)槿竦淖杂X行動

林草主管部門要加強林草法律法規(guī)和天保工程的重要意義宣傳，強化全民的法律、生態(tài)文明和道德意識，務(wù)必要“算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”“絕不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟的一時發(fā)展”，將講森林效益必優(yōu)先發(fā)揮生態(tài)效益、社會效益為主的意識在全民入腦入心。同時，加大對毀林行為的處罰、打擊力度，持續(xù)開展“平安五號”嚴打整治“綠盾二號”專項行動、“平安守護”專項行動、打擊毀林種植破壞森林資源違法犯罪行為專項行動等一系列林業(yè)嚴打整治專項行動，對違法者嚴打重罰，使違法者承擔應(yīng)有的違法成本。同時，林業(yè)是一項公益性事業(yè)，具有其特殊性，特別是在新時代，要多形式廣宣傳，將習(xí)近平生態(tài)優(yōu)先、堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山等生態(tài)文明思想厚植于全民；將“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸?！?；“小康全面不全面，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵”；能否解決生態(tài)破壞嚴重等問題，直接關(guān)系著人民群眾對全面建設(shè)小康社會的認可度和滿意度的理念和要求始終貫穿于各級黨委政府和林草部門的決策和行動中[10]。最終將“綠水青山就是金山銀山”的理念變?yōu)槿竦膼哿帧⑾Я趾妥o林的自覺行動，形成違法者不想毀林、不能毀林、不敢毀林的良好氛圍。

4.2 運用先進科技措施彌補傳統(tǒng)地面巡護短板

整合天保護工程、森林生態(tài)效益補償森林管護補助等項目資金，逐年對森林管護基礎(chǔ)設(shè)施實行“整鄉(xiāng)(場)推進”，對交通、通訊、監(jiān)測等重點領(lǐng)域進行建設(shè)，確保林業(yè)執(zhí)法的交通、通訊、監(jiān)測能滿足新形勢下的森林管護需要。在重點林區(qū)安裝林區(qū)野外視頻監(jiān)控探頭、購置無人機、消防車、巡邏摩托車；在國有林與集體林交界處較難管護的地方，設(shè)置一定的電子機械圍欄；不斷建立和完善森林防火監(jiān)測地理信息系統(tǒng)、護林員定位管理系統(tǒng)[11，13]；充分運用森林、草原資源監(jiān)測影像資料。不斷運用先進科技措施補齊傳統(tǒng)的森林管護主要靠人工地面巡護，造成的時間短、巡護范圍窄、夜晚無人監(jiān)控的短板。同時，先進科技措施的應(yīng)用可為偵破破壞森林資源案件、違規(guī)野外用火引發(fā)森林火災(zāi)案提供有價值的視頻證據(jù)，形成“地面有人巡、路上有車巡、空中有飛巡、山間有視頻、塔中有人盯”的立體式多方位的森林草原管護工作大格局。

4.3 建立健全“林長制”

根據(jù)《云南省林長制改革試點實施方案》，加快推進保護發(fā)展森林草原資源目標責任制要求，構(gòu)建以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責制為核心的“林長制”責任體系，并著力建立由縣、鄉(xiāng)、村三級負責同志擔任林長，全面負責相應(yīng)行政區(qū)域內(nèi)森林草原資源保護發(fā)展的管理機制，以及責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管有力、獎懲嚴明的林長制會議、督察、信息、考核等責任制度，完善以村級林長、組級林長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管員、專職護林員為主體的“兩長兩員”管理架構(gòu)，以“三增、三防”(三增:即增森林蓄積量、增森林面積、增林業(yè)效益；三防：即防控森林火災(zāi)、防治林業(yè)有害生物、防范破壞森林資源行為)為目標，突出重點，抓住關(guān)鍵，層層細化任務(wù)，推進網(wǎng)絡(luò)化森林草原資源管理，壓實鄉(xiāng)村組級林長源頭管理責任、織密、織牢森林資源源頭管理網(wǎng)絡(luò)，確保山有人護、事有人做、責有人擔。實現(xiàn)森林、草原、濕地永續(xù)利用，自然保護地和野生動植物得到有效保護。根據(jù)實際，分近、中、遠“三期”開展工作。為實現(xiàn)“三期”目標，著力實施以“建立林長制組織體系；建立完善林長制工作機制；強化護綠，切實保障林業(yè)生態(tài)安全；嚴格管綠，加強林業(yè)執(zhí)法監(jiān)管”為重點的林長制工程，積極踐行綠色生態(tài)發(fā)展理念，全面落實各級林長責任[11]。

4.3.1 建立林長制組織體系

設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村三級林長?？h級設(shè)立總林長，由縣主要負責同志擔任總林長?？h級總林長下設(shè)林長和總林長辦公室，林長由縣人民政府分管林業(yè)工作的負責同志擔任，也可根據(jù)需要增設(shè)其他負責同志為林長?？偭珠L辦公室設(shè)在縣林草局，辦公室主任由縣林草局負責同志擔任，辦公室成員從相關(guān)部門抽員組成。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林長由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要負責同志擔任，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員任副林長。村級林長由村委會主任擔任。

4.3.2 明確各級林長職責

各級林長的責任范圍包括各自責任區(qū)域內(nèi)的林地、濕地、草地和綠化覆蓋區(qū)。各級林長的責任區(qū)域劃分，按行政區(qū)劃或單位隸屬關(guān)系確定，以落實屬地管理責任為主。各單位將國土綠化、林地林木管理、自然保護地和野生動植物保護、破壞森林草原資源案件查處及涉林涉草問題整改等林業(yè)重點工作納入林長職責范圍，各級林長職責的劃分由各單位根據(jù)實際確定。

4.3.3 建立健全林長制制度體系

各單位要在工作協(xié)調(diào)、責任落實、督促指導(dǎo)、考核評價、責任追究等方面出臺制度，形成完善的森林草原資源網(wǎng)格化管理等制度體系。

4.3.4 建立完善林長制工作機制

探索建立運轉(zhuǎn)順暢、協(xié)調(diào)有效的林長制工作機制。分級建立林長會議制度，主要總結(jié)通報森林草原資源保護發(fā)展相關(guān)情況，部署下一步工作，協(xié)調(diào)解決重大涉林問題。

4.3.5 強化護綠，切實保障林業(yè)生態(tài)安全

嚴格落實森林防火林長負責制，完善森林防火綜合治理體系；加強自然保護地監(jiān)管；加強林業(yè)資源安全巡護。全面建立縣、鄉(xiāng)、村護林組織體系，普遍配備護林員，結(jié)合扶貧開發(fā)，設(shè)立公益性護林崗位，面向貧困戶選聘生態(tài)護林員。開展跨域聯(lián)防巡護，運用無人機、視頻監(jiān)控等現(xiàn)代化手段，推進森林、濕地和野生動植物資源源頭保護網(wǎng)格化和信息化，實現(xiàn)林業(yè)資源安全巡護全覆蓋；加強生物多樣性保護。

4.3.6 嚴格管綠，加強林業(yè)執(zhí)法監(jiān)管

完善林木采伐管理；提升林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力；加大林業(yè)執(zhí)法力度，加強隊伍建設(shè)，嚴格林業(yè)生態(tài)損害賠償和責任追究；強化濕地及野生動植物資源依法管理；穩(wěn)步推進集體林權(quán)制度配套改革和林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革；完善林業(yè)資源監(jiān)測和管理服務(wù)。

5 結(jié)語

天保工程是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，而森林管護又是天保工程的主要內(nèi)容?！稕Q勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的黨的“十九大”報告中第九章“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”中明確“完善天然林保護制度......”，黨的十九屆五次全體會議公報提出“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，守住自然生態(tài)安全邊界”。為此，森林管護既重要，且任重道遠[12]。鑒于此，采取加大打擊并將“綠水青山就是金山銀山”的理念變?yōu)槿竦淖杂X行動、運用先進科技措施彌補傳統(tǒng)地面巡護短板、強化森林消防專業(yè)隊伍建設(shè)、嚴管厚愛護林員、建立健全“林長制” 的森林管護對策，宣傳教育、嚴厲打擊、健全機制 、科技運用、強化隊伍等多措并舉，貫徹落實好“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的重要戰(zhàn)略思想，落實好習(xí)總書記推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展再次作出的重要戰(zhàn)略部署，森林管護一定會取得實效，大姚縣的天會更藍、山會更綠、水會更清。