趙昌佑,李 錐,邵登才,張文偉,楊雙娜

(1.云南轎子山國家級自然保護區(qū)管護局,云南 昆明 651515; 2.西南林業(yè)大學 地理與生態(tài)旅游學院,云南 昆明 650224)

1 轎子山自然保護區(qū)生態(tài)旅游由來與現(xiàn)狀

自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)的建設始于20世紀80年代初期，由國家、省政府層面提出實施，其主要職能是服務于生態(tài)旅游，隨著生態(tài)旅游的發(fā)展，依托自然保護區(qū)開展的生態(tài)旅游日益受到旅游者的喜愛，至20世紀90年代達到高峰期。在政策、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)文明建設等多種因素的影響下較大部分自然保護區(qū)開展了生態(tài)旅游。1995年云南西雙版納召開“中國首屆生態(tài)旅游研討會”是我國生態(tài)旅游的起點，同時標志著我國對生態(tài)旅游關注的開始[1]。轎子山自然保護區(qū)為響應國家的政策和順應時代的潮流于1995年發(fā)展為省級自然保護區(qū)，2011年晉升為國家級自然保護區(qū)，2013年成立轎子山國家級自然保護區(qū)管護局。

20世紀90年代初期，祿勸縣人民政府為打造轎子山景區(qū)并提高轎子山知名度，指派祿勸縣旅游局以政府名義開發(fā)建設轎子山，建設項目包括景區(qū)道路、石塊棧道及相關附屬設施，建設完成初步具備對游客開放條件。2002年10月，云南省旅游總公司與祿勸縣政府簽訂《合作開發(fā)轎子雪山旅游區(qū)合同書》；2003年12月成立昆明轎子山旅游開發(fā)有限公司；2011年倘甸轎子山兩區(qū)管委會成立，祿勸縣政府將轎子山自然保護區(qū)旅游開發(fā)及《合作開發(fā)轎子雪山旅游區(qū)合同書》一并移交給倘甸和轎子山兩區(qū)管委會管理。2012年，昆明—轎子山旅游專線正式通車，當時景區(qū)設施除索道外，其他旅游設施已基本建設完畢；2017年華僑城控股世博集團，轎子山旅游開發(fā)企業(yè)也最終成為華僑城旗下的一個旅游企業(yè)。

2 轎子山自然保護區(qū)生態(tài)旅游利益主體組成

自然保護區(qū)保護生物多樣性、保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生態(tài)文明的主要職能是由我國自然保護區(qū)的性質(zhì)和功能決定的。因此，在自然保護區(qū)的開發(fā)過程中需保護自然保護區(qū)的自然資源和環(huán)境，做到在不破壞自然保護區(qū)資源和環(huán)境的前提下進行自然保護區(qū)的開發(fā)。自然保護區(qū)的開發(fā)不僅僅是為了實現(xiàn)保護生物多樣性的職能，也是為了開展生態(tài)旅游帶動自然保護區(qū)以及周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，增加國家財政支持，這顯示了轎子山自然保護區(qū)明顯的非營利性特征。轎子山自然保護區(qū)地處東川祿勸等邊遠、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當?shù)卣途用駥ΡＷo區(qū)資源(礦產(chǎn)、藥材、放牧、林草、畜牧等)依賴性很大，自然保護區(qū)的建立在短時期內(nèi)限制了地方政府和居民對資源的開發(fā)利用，從而影響地方財政收入及社區(qū)居民的生產(chǎn)生活，使轎子山自然保護區(qū)的開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出。因此，保護區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)必須遵從以保護區(qū)和周邊社區(qū)共同受益為原則。緩解保護區(qū)和周邊社區(qū)矛盾讓兩者共同受益的有效途徑是自然保護區(qū)和周邊社區(qū)共同簽署合理利用方式、利益分配形式協(xié)議。根據(jù)羅爾斯差異原則將轎子山自然保護區(qū)生態(tài)旅游看作一個合作體系[2]，體系中的每個群體對自然資源都享有平等權利，根據(jù)轎子山生態(tài)旅游實際情況，將轎子山自然保護區(qū)生態(tài)利益主體分為以下幾部分。

2.1 國家利益

轎子山自然保護區(qū)生態(tài)旅游產(chǎn)生的經(jīng)濟效益用于保護區(qū)管理投資，對減輕國家對保護區(qū)的投入有重大作用和意義，除此之外，生態(tài)旅游經(jīng)營活動還按規(guī)定向國家上繳稅收。轎子山自然保護區(qū)2018年入園人數(shù)32.89萬人，收入2033萬元，上繳稅款110萬元。

2.2 保護區(qū)管理部門

轎子山保護區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)從某種程度上講是為了解決自然保護區(qū)經(jīng)費不足的困境，保護區(qū)管理部門負責保護區(qū)的各項事宜，保障保護區(qū)管理部門的經(jīng)濟利益是基礎。轎子山自然保護區(qū)的創(chuàng)收經(jīng)費用于保護區(qū)設備購置、機構運轉(zhuǎn)、科研教育及職工生活改善等，才能使保護區(qū)的工作得到加強。因此，無論生態(tài)旅游是保護區(qū)自己經(jīng)營還是委托其他單位承包經(jīng)營，自然保護區(qū)管理部門的經(jīng)濟利益都應該得到保證。

2.3 生態(tài)旅游組織者

轎子山自然保護區(qū)生態(tài)旅游開發(fā)的組織者是華僑城旗下的昆明轎子山旅游開發(fā)有限公司，負責對轎子山生態(tài)旅游開發(fā)區(qū)域的基礎設施進行維護和開發(fā)。企業(yè)的效益是生存的根本，因此，轎子山生態(tài)旅游的投資的組織者利益應該得到保證。

2.4 地方政府

地方政府在交通、電力、通信、公共設施等方面為轎子山自然保護區(qū)的資源開發(fā)活動提供較多資源，在轎子山生態(tài)旅游開發(fā)活動的利益分配中，應考慮地方政府的利益，通過地方稅收等形式讓地方政府享有轎子山開發(fā)生態(tài)旅游經(jīng)濟利益。

2.5 社區(qū)居民

轎子山自然保護區(qū)土地權屬由國有和集體兩部分組成，雖然景區(qū)開發(fā)大部分是國有土地，但景區(qū)進場道路、停車場及配套設施部分為集體土地，土地所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會為集體所有。加之建立轎子山自然保護區(qū)，當?shù)刭Y源開發(fā)受到限制，社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也受到一定程度的影響，所以保護區(qū)管理機構有義務幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，引導社區(qū)居民致富，在生態(tài)旅游開發(fā)收益中應適當考慮社區(qū)居民利益。發(fā)展生態(tài)旅游的同時保障轎子山自然保護區(qū)內(nèi)社區(qū)居民和保護區(qū)周邊的生活是自然保護區(qū)的工作重心，讓居民從生態(tài)旅游開發(fā)中獲益，是保證強弱雙方平衡的最佳抉擇。

3 轎子山生態(tài)旅游發(fā)展面臨的問題

3.1 自然資源權屬不清

轎子山國家級自然保護區(qū)屬于森林生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護區(qū)，總面積為16456.0 hm2，國有林地面積和集體林地面積分別是5390.3 hm2、11065.7 hm2[3]。轎子山自然保護區(qū)的所有權屬“產(chǎn)權不明晰”，主要是因為轎子山涉及東川區(qū)、祿勸縣兩個縣區(qū)，兩個縣區(qū)國有林權證在兩個縣區(qū)政府手中沒有真正委托或者移交到保護區(qū)管理機構管理，集體林地委托管理只是在申報自然保護區(qū)時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會簽署了委托管理協(xié)議。其次是自然保護區(qū)范圍劃定時技術手段的原因，部分邊界劃定模糊，部分農(nóng)田和村莊被劃在保護區(qū)范圍內(nèi)。在設立自然保護區(qū)之前，眾多利益主體尚未意識到自然保護區(qū)潛在的巨大收益，因而忽略了轎子山自然保護區(qū)自然資源權屬劃分的諸多問題。同時，因土地權屬不清晰、邊界模糊不定等狀況直接導致“責、權、利”不明確，糾紛與矛盾的不斷涌現(xiàn)。

近年來隨著生態(tài)旅游、野生藥材、養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)的興起，保護區(qū)帶來的效益矛盾日益凸顯。雖然劃入保護區(qū)的集體公益林每年都會得到國家、省市補償。但對于依靠自然保護區(qū)自然資源生活的山區(qū)村民而言，設立自然保護區(qū)給他們帶來的經(jīng)濟收益微乎其微，因設立自然保護區(qū)不能對土地資源和自然資源進行充分利用，降低了他們的經(jīng)濟收入，對他們的生活保障造成了一定的影響，給他們的生產(chǎn)生活帶來一定的限制。

3.2 利益沖突明顯

自然保護區(qū)監(jiān)管部門職能缺位、越位等造成轎子山自然保護區(qū)所有權、管理權、經(jīng)營權三權混雜。經(jīng)濟收益、國有資源價值漏損引發(fā)轎子山國家級自然保護區(qū)與地方政府和投資方在利益分配、職能劃分、角色扮演等方面產(chǎn)生利益沖突。轎子山生態(tài)旅游發(fā)展之初是開發(fā)企業(yè)直接從地方政府手中獲得經(jīng)營權，至今已經(jīng)營18年，經(jīng)營權的歷史遺留，是自然保護區(qū)管理機構對轎子山保護區(qū)生態(tài)旅游無直接管理權的根本原因。轎子山保護區(qū)管理部門2013年成立以來，對《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》[4]《昆明市轎子山國家級自然保護區(qū)條例》[5]等相關規(guī)定關于生態(tài)旅游主導的一直沒有明確理順，開發(fā)企業(yè)對保護區(qū)開發(fā)區(qū)域進行管理和經(jīng)營，地方政府在保護區(qū)開發(fā)管理中收獲利益難以放棄對轎子山國家級自然保護區(qū)的經(jīng)營管理權。政府、企業(yè)、自然保護區(qū)管理部門利益角度不同，經(jīng)營管理混亂造成了轎子山國家級自然保護區(qū)資源浪費、利益受損。

地方政府部門因為管理權與經(jīng)營權混雜成為轎子山自然保護區(qū)開發(fā)生態(tài)旅游經(jīng)濟利益主體。在地方政府部門對轎子山國家級自然保護區(qū)不僅行使行政管理權還從事贏利分配，對轎子山國家級自然保護區(qū)的資源既管理又監(jiān)護，在經(jīng)濟利益的沖突下，降低了對轎子山國家級自然保護區(qū)管理的主體責任。

經(jīng)營企業(yè)擁有轎子山國家級自然保護區(qū)的各項權利，重視市場運營忽略了自然保護區(qū)的“公共產(chǎn)品性質(zhì)”[6]，大部分的土地經(jīng)營權被租售，在短時間內(nèi)政府無法收回經(jīng)營權，使轎子山自然保護區(qū)產(chǎn)權逐漸虛置和弱化，國家集體利益被流散，影響轎子山自然保護區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。旅游企業(yè)對轎子山自然保護區(qū)既“管理”又“經(jīng)營”，旅游收入基本納入企業(yè)囊中，國有資源價值受到一定程度的損害。

3.3 專業(yè)技術人才缺乏

生態(tài)旅游專業(yè)技術人才短缺因素制約了轎子山自然保護區(qū)建設和生態(tài)旅游發(fā)展。受交通、地理條件的限制，轎子山保護區(qū)生態(tài)學、林學、生態(tài)旅游等相關專業(yè)管理人材嚴重短缺。轎子山自然保護區(qū)管理部門現(xiàn)有工作人員35人，本科以上學歷占74%，林業(yè)、生態(tài)旅游相關專業(yè)人員28%，專業(yè)技術人員17人。雖然現(xiàn)有的工作人員也接受自然保護區(qū)相關專業(yè)技術培訓，但對自然保護區(qū)的科研監(jiān)測、生態(tài)旅游等業(yè)務水平還有待提高，自然保護區(qū)專業(yè)技術人員出現(xiàn)短缺[7]。

轎子山自然保護區(qū)人力資源問題存在的主要原因為：①轎子山自然保護區(qū)成立時間晚，知名度欠缺，人力資源在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)學歷、專業(yè)最佳配置；②交通和地理條件欠缺、待遇相對較低，職業(yè)價值難以充分他體現(xiàn)；③保護區(qū)大量工作需要在野外進行，工作條件艱苦；④經(jīng)營單位人員的組成偏重開發(fā)型，保護型人員的構成缺乏重視，日常工作開展難度大，現(xiàn)有的人員難以適應自然保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展。

3.4 錯過生態(tài)旅游發(fā)展的黃金期

轎子山保護區(qū)生態(tài)旅游的發(fā)展始于20世紀90年代，但由于交通及地理條件的限制和頻繁更換投資建設主體的原因，轎子山生態(tài)旅游開發(fā)起步低。近年來，隨著中央、省市環(huán)保督察的實施，保護區(qū)很多生態(tài)旅游建設項目無法獲得審批，轎子山生態(tài)旅游基礎設施配套不足，無法滿足群眾戶外休閑娛樂的需要，除了冬春兩季賞雪、賞花外，夏秋兩季為轎子山旅游淡季。

4 轎子山生態(tài)旅游發(fā)展建議

4.1 建立保護區(qū)生態(tài)環(huán)境評價機制

科學建立轎子山保護區(qū)生態(tài)環(huán)境評價指標及內(nèi)容，以生態(tài)環(huán)境、生物多樣性保護為目標，經(jīng)濟發(fā)展為導向，將轎子山保護區(qū)景觀資源、生物多樣性資源消耗作為評價指標基礎體系；將項目建設損害、生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益等指標納入指標評價內(nèi)容，將經(jīng)濟指標、管理指標、生態(tài)指標互相融合建立完善的轎子山自然保護區(qū)評價體系[8]。

根據(jù)主體生態(tài)功能區(qū)戰(zhàn)略與定位，建立分類分級生態(tài)環(huán)境評價考核體系，合理確定指標權重，科學設定功能區(qū)定位，嚴守生態(tài)紅線，維護國家生態(tài)安全[9]。

4.2 轉(zhuǎn)變政府職能明確相關管理部門職能職責，完善生態(tài)補償機制及分配制度

明確三方責任，將政府參與保護區(qū)生態(tài)旅游收益分成轉(zhuǎn)換為監(jiān)督與指導，制定合理的分配制度，依托自然保護區(qū)自然景觀開發(fā)生態(tài)旅游，其收益要按比例劃歸自然保護區(qū)管理部門，專項用于保護區(qū)建設、管理和社區(qū)發(fā)展[10]。并針對保護區(qū)林地面積有國有林地、集體林地兩部分組成實際情況，積極探索集體林地政府分期贖買手段，逐步解決周邊社區(qū)集體林地劃歸保護區(qū)帶來的矛盾；參照云龍水庫建立生態(tài)補償機制，增加社區(qū)扶持力度，由市級研究出臺保護區(qū)生態(tài)補償辦法，減少保護區(qū)生態(tài)保護與周邊社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的矛盾。

4.3 引入執(zhí)行ISO9001國際質(zhì)量體系認證

樹立綠色品牌和綠色企業(yè)形象，爭取通過ISO14000國際標準認證。深入實施預防為主，理念，通過采取過程控制，無污染和只造成輕微污染的開發(fā)旅游資源的方式，杜絕生態(tài)旅游資源的開發(fā)利用對環(huán)境所造成的破壞，加強專業(yè)技術人員的培訓力度，引導開發(fā)形式多樣的旅游產(chǎn)品，增加生態(tài)旅游開發(fā)的附加值[11]。

4.4 增加資金收入，提高居民環(huán)保意識

提高自然保護區(qū)資金收入，提升自然保護區(qū)基礎運行和維護提供資金保障；解決自然生態(tài)保護與地方經(jīng)濟發(fā)展矛盾，為當?shù)睾椭苓吷鐓^(qū)居民提供就業(yè)機會，使他們成為自然保護事業(yè)的擁護者、支持者和參與者；提高人們自然生態(tài)保護意識，促進自然保護區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)發(fā)展。充分發(fā)揮自然保護區(qū)科學考察、環(huán)境教育、科普宣傳等功能；轉(zhuǎn)變公眾度假方式[12]。