劉雪明，陳釗銘

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助政策全面反映政府的公共責(zé)任，也是當(dāng)今世界各國(guó)政府介入程度最深、并直接以公共財(cái)政為經(jīng)濟(jì)來(lái)源的一項(xiàng)社會(huì)政策，被稱為社會(huì)保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”[1]。目前我國(guó)已經(jīng)建立了包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和社會(huì)力量參與在內(nèi)的“8+1”社會(huì)救助體系，但是在社會(huì)救助政策執(zhí)行中，諸如基層救助力量薄弱、執(zhí)行人員對(duì)政策理解不足而出現(xiàn)的執(zhí)行偏差、“應(yīng)保未保”等情況，已經(jīng)成為社會(huì)救助工作順利開(kāi)展的“絆腳石”。其中，行政官員在社會(huì)救助政策實(shí)施過(guò)程中利用政策及其執(zhí)行漏洞，“鉆空子”濫用公共權(quán)力謀取個(gè)人私利的腐敗現(xiàn)象也嚴(yán)重阻礙了社會(huì)救助工作的開(kāi)展。目前關(guān)于社會(huì)救助領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題研究主要集中在社會(huì)救助腐敗的現(xiàn)象、特點(diǎn)、影響等外在表現(xiàn)的剖析上。我們?cè)诖嘶A(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò) “成本—收益”原理分析社會(huì)救助政策執(zhí)行中行政官員腐敗行為發(fā)生的緣由，以期更有針對(duì)性地扼制社會(huì)救助政策執(zhí)行中腐敗行為的發(fā)生，從而促進(jìn)社會(huì)救助政策的有效執(zhí)行，推動(dòng)社會(huì)救助工作取得更大成效。

一、社會(huì)救助政策執(zhí)行中腐敗的“成本—收益”分析框架

(一)文獻(xiàn)回顧

目前，我國(guó)學(xué)者鄭成功(2011)[2]、鄒海貴(2012)[3]、王顯輝(2017)[4]、朱勛克(2010)[5]、魯明(2006)[6]等已就社會(huì)救助工作的存在問(wèn)題及制度建構(gòu)展開(kāi)了較為深入的探討和研究。而在廉政治理研究方面，用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析腐敗問(wèn)題不僅能有效對(duì)腐敗行為發(fā)生的根源作出討論，而且還可以在解決腐敗問(wèn)題的措施上提供方法論的指導(dǎo)。我國(guó)學(xué)界對(duì)腐敗問(wèn)題的研究從新中國(guó)成立初至今從未間斷過(guò)。胡鞍鋼等(2002)[7]、倪星(2003)[8]、鄒薇(2006)[9]、睢黨臣等(2015)[10]諸多學(xué)者均使用過(guò)“成本—收益”理論模型對(duì)“腐敗”行為或現(xiàn)象進(jìn)行分析。他們基于受利益驅(qū)動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，認(rèn)為腐敗官員在進(jìn)行決策時(shí)會(huì)通過(guò)成本收益的計(jì)算來(lái)決定是否從事腐敗活動(dòng)。倪星等還從“機(jī)會(huì)—意愿”[11]和“制度變遷”[12]的視角，結(jié)合我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐，梳理出廉政建設(shè)的演變軌跡，主要包括思想教育、社會(huì)運(yùn)動(dòng)和制度約束。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，規(guī)則和財(cái)政管理制度的完善，使個(gè)體在腐敗決策中意識(shí)到成本上升、收益下降，腐敗的意愿也在下降。

誠(chéng)然，不少學(xué)者已經(jīng)從多個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行理論分析或建模解釋，取得了一定的研究成果。但是就目前情況看，很少有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)專門分析社會(huì)救助政策執(zhí)行時(shí)發(fā)生的腐敗行為，或者說(shuō)專門對(duì)社會(huì)救助領(lǐng)域尤其是其政策執(zhí)行中的腐敗行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。本文將吸取學(xué)界在腐敗問(wèn)題研究上的有益經(jīng)驗(yàn)及已有成果，以基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為分析基礎(chǔ)，嘗試通過(guò)腐敗發(fā)生的直接成本、機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本和收益之關(guān)系搭建“成本—收益”分析框架，從“成本”與“收益”兩方面對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行人員發(fā)生腐敗行為的動(dòng)機(jī)作出解釋，積極尋求解決社會(huì)救助領(lǐng)域腐敗問(wèn)題的辦法和措施，從而推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)腐敗的“成本—收益”分析框架

根據(jù)資源的稀缺性原理可知，雖然人的需求是無(wú)限的，但是可以獲得的資源是有限的，因此對(duì)一種物品擁有得多一些，意味著對(duì)另一種物品擁有就得少些。事實(shí)上，能夠占有、分配、處置一定稀缺性資源的主體都有可能存在腐敗的傾向，而腐敗的產(chǎn)生將造成資源配置不合理和無(wú)效，從而導(dǎo)致效率損失、分配不公、影響社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題的出現(xiàn)。回歸到社會(huì)民生領(lǐng)域，實(shí)際控制著社會(huì)救助資源的人員通過(guò)成本—收益的權(quán)衡，在社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中將會(huì)通過(guò)扭曲政策意圖等手段產(chǎn)生腐敗。

1.“成本—收益”分析原理?！俺杀尽找妗笔羌永铩へ惪藸柼岢龅姆缸锝?jīng)濟(jì)學(xué)模型。他指出：“人類的一切活動(dòng)都可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法加以研究和說(shuō)明。”[13]由此看來(lái)，腐敗作為一種人類活動(dòng)的犯罪行為，也能夠通過(guò)犯罪經(jīng)濟(jì)學(xué)模型對(duì)其行為的發(fā)生展開(kāi)分析。貝克爾對(duì)犯罪問(wèn)題的分析立足經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理。他認(rèn)為，罪犯在犯罪時(shí)是理性的，會(huì)計(jì)算犯罪的成本和收益。罪犯無(wú)非是在極其不確定的環(huán)境中，理性考慮被抓的可能性以及被懲罰的成本有多大，同時(shí)預(yù)期犯罪的收益。如果預(yù)期收益足夠大，罪犯就可能鋌而走險(xiǎn)；但如果收益抵不過(guò)成本，就不會(huì)發(fā)生犯罪行為。

因此，腐敗的“成本—收益”分析模型也是基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的。腐敗的行政人員出于一己私利和利益最大化的考慮，濫用手中的公共權(quán)力，占據(jù)公共資源來(lái)滿足自己的欲望?！俺杀尽找妗狈治鼍哂薪?jīng)濟(jì)性、利己性、計(jì)算性，對(duì)于行政人員來(lái)說(shuō)，他們當(dāng)然會(huì)考慮政治、經(jīng)濟(jì)及兩者在交換中帶來(lái)的利益是否符合自身利益需求。從“成本—收益”的視角來(lái)解釋腐敗行為，其基本思路大概是：行政人員在面臨腐敗的抉擇時(shí)，作為“理性人”的他們會(huì)衡量腐敗要支付的成本或代價(jià)及其帶來(lái)的收益。在權(quán)衡之后，如果他們認(rèn)為收益大于成本時(shí)，在忽視道德標(biāo)準(zhǔn)和約束的條件下，他們將選擇腐敗。反之，他們就會(huì)選擇拒絕腐敗。

2.社會(huì)救助政策執(zhí)行中腐敗行為的成本分析。人們之所以對(duì)某一件事投入一定的物質(zhì)財(cái)富和時(shí)間精力，是希望通過(guò)這樣的投入，能夠得到更多的物質(zhì)和財(cái)富，當(dāng)然也包括精神上的收益。事實(shí)上，收益大于成本，是人們行為的基本出發(fā)點(diǎn)，也是人類社會(huì)的首要理性原則。所以，行政官員產(chǎn)生腐敗的動(dòng)機(jī)首要認(rèn)定的是自己的行為是利大于弊的，他們能夠通過(guò)計(jì)算或者長(zhǎng)期行政實(shí)踐形成的認(rèn)識(shí)，對(duì)個(gè)人的付出和收入進(jìn)行精準(zhǔn)分析，而這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，腐敗官員理性的選擇。

事實(shí)上，在社會(huì)救助領(lǐng)域發(fā)生的腐敗與其他領(lǐng)域的腐敗行為并沒(méi)有很大差異，是否腐敗同樣是一種決策的博弈，政策執(zhí)行人員的抉擇包括選擇腐敗和拒絕腐敗，他們?nèi)绻x擇腐敗，就有被抓獲的可能性，而不同之處可能在于各種成本付出的多少。根據(jù)學(xué)者胡鞍鋼等人對(duì)腐敗微觀機(jī)制的解釋，當(dāng)出現(xiàn)腐敗機(jī)會(huì)或誘因時(shí)，公務(wù)員通常有兩種選擇：腐敗或者是廉潔。如果他選擇廉潔，將得到相應(yīng)的報(bào)酬(包括即期收入、未來(lái)預(yù)期收入和道德滿足感等)；如果他選擇腐敗，他將獲得直接賄賂收入，但要為此付出各種成本[7]。那么，產(chǎn)生腐敗的成本就分為兩種情況：一是被查出的情況下將受到法律處置、經(jīng)濟(jì)處罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分以及精神或名譽(yù)損失等；二是不被查處的情況下職權(quán)便利的利用及其過(guò)程中消耗的體力、智力、時(shí)間等因素(見(jiàn)圖1)。

圖1 公務(wù)員腐敗—廉潔選擇的決策樹(shù)[7]

除此之外，在腐敗當(dāng)中還存在著機(jī)會(huì)成本和社會(huì)成本等。腐敗的機(jī)會(huì)成本我們可以理解為行政官員選擇了腐敗所得的非法收益，而放棄了其他的合法行為所帶來(lái)的合法收益。試舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，某國(guó)家機(jī)關(guān)官員本來(lái)受到領(lǐng)導(dǎo)重視、下屬擁護(hù)，薪酬水平和晉升空間可觀，但由于貪污行賄最終被抓獲判刑，失去了提高薪酬待遇和職務(wù)升遷的機(jī)會(huì)，這也就是他腐敗的機(jī)會(huì)成本。另外，發(fā)生腐敗的行政官員一般掌握著豐富的社會(huì)資源，當(dāng)他們決定是否腐敗時(shí)通常會(huì)考慮社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在社會(huì)權(quán)力、人力、物力等方面實(shí)現(xiàn)資源利用和轉(zhuǎn)換的最大化，也就是腐敗所耗費(fèi)的社會(huì)成本。

3.社會(huì)救助政策執(zhí)行中腐敗行為的收益分析。亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中將收益定義為“那部分不可侵蝕資本的可予消費(fèi)的數(shù)額”[14]。我們所理解的收益即狹義上的收入的增加，收益是發(fā)生于交易一方或交易雙方的，可以是有形的也可以是無(wú)形的，可以是直接的也可以是間接的[15]。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家爾文·費(fèi)雪在其《資本與收益的性質(zhì)》一書(shū)中提出了三種不同形態(tài)的收益：精神收益，即精神上獲得的滿足；實(shí)際收益，即物質(zhì)財(cái)富的增加；貨幣收益，即增加資產(chǎn)的貨幣價(jià)值[16]。然而精神收益由于其主觀性強(qiáng)而難以測(cè)量，貨幣收益則因不考慮幣值變化的靜態(tài)概念而容易計(jì)算，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家在分析問(wèn)題時(shí)更多地側(cè)重于研究實(shí)際收益。但在政治情景中，我們應(yīng)該將精神收益和貨幣收益與實(shí)際收益同等看待，才能更好地理解行政人員在實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)時(shí)作出的行動(dòng)。按照這樣的觀點(diǎn)，腐敗的收益是有形收入和無(wú)形收入的結(jié)合，是精神收益、實(shí)際收益和貨幣收益的總和。

從社會(huì)救助政策執(zhí)行中腐敗發(fā)生的預(yù)期成本和收益，我們可以給出成本總和的公式C總=C1+C2+C3，其中C1為腐敗的直接成本，主要是執(zhí)行政策時(shí)濫用的權(quán)力、付出的時(shí)間和精力等；C2為腐敗的機(jī)會(huì)成本，主要包括腐敗行為被曝光而受到的經(jīng)濟(jì)處罰、法律懲罰、政策執(zhí)行被認(rèn)定為出現(xiàn)偏差的行政性責(zé)罰以及名譽(yù)損失等代價(jià)；C3則為腐敗的社會(huì)成本，主要表現(xiàn)為道德貶值、社會(huì)普遍的負(fù)面輿論和不正當(dāng)追求等。而腐敗的總收益(R)由物質(zhì)收益f1和非物質(zhì)收益f2(如晉升、權(quán)力等)組成，函數(shù)表示為R=f1+f2，擬合出社會(huì)救助政策執(zhí)行中發(fā)生腐敗的“成本—收益”函數(shù)曲線(見(jiàn)圖2)，由此預(yù)測(cè)該領(lǐng)域的腐敗傾向，對(duì)防止腐敗行為的發(fā)生提供解決思路。

圖2 社會(huì)救助領(lǐng)域腐敗的“成本—收益”函數(shù)

二、社會(huì)救助政策執(zhí)行中“成本—收益”不均衡導(dǎo)致的腐敗

一般地，當(dāng)收益>成本時(shí)，政策執(zhí)行人員才會(huì)產(chǎn)生腐敗動(dòng)機(jī)，也才有腐敗的可能性。在社會(huì)救助政策執(zhí)行中產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題上，雖然官員需要付出腐敗發(fā)生的各種成本，付出的成本在具體的語(yǔ)境中卻跟一般公職人員既有相似之處，也有一定區(qū)別，主要表現(xiàn)為他們所付出的直接成本比較低、機(jī)會(huì)成本所換取的腐敗收益可觀、社會(huì)成本介于兩者之間，對(duì)社會(huì)的損害嚴(yán)重。

(一)直接成本低廉且不易查處導(dǎo)致的腐敗

從腐敗的直接成本方面(C1曲線)看，在我國(guó)社會(huì)救助或者社會(huì)保障領(lǐng)域，政策執(zhí)行人員甚少會(huì)通過(guò)“創(chuàng)租”、直接的金錢交易等活動(dòng)從而發(fā)生腐敗，在社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中的腐敗行為及其直接成本異于其他方面的腐敗。試舉個(gè)顯著的案例，湖南省安鄉(xiāng)縣原勞動(dòng)和社會(huì)保障局副局長(zhǎng)兼機(jī)關(guān)社保處主任郭少云濫用職權(quán)，授意社保處業(yè)務(wù)員石錦將36萬(wàn)元款項(xiàng)存入其個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶，并以“機(jī)關(guān)社保處”的名義出具臨時(shí)收據(jù)，其后挪用于個(gè)人消費(fèi)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)支，隱蔽時(shí)間超過(guò)3年。

目前，我國(guó)社會(huì)救助基金的規(guī)模很大，但是社會(huì)救助領(lǐng)域的監(jiān)管法規(guī)存在漏洞，再加上懲罰成本也比較小，導(dǎo)致社會(huì)救助領(lǐng)域的腐敗行為表現(xiàn)出個(gè)人收入較高而腐敗的成本很小的特性。這就大大刺激了一些社會(huì)救助政策執(zhí)行人員寧愿冒著風(fēng)險(xiǎn)也要從事腐敗活動(dòng)[10]。

1.情況一。在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)私自挪用救助資金、違規(guī)更改救助規(guī)則、救助偏私等行為，盡管在時(shí)間、精力等成本上需要付出代價(jià)，但在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)、權(quán)力擁有等方面基本不受損失，社會(huì)救助政策執(zhí)行的交易成本也不會(huì)因此而提高，腐敗付出的成本相對(duì)低廉。其一，腐敗主體在政策執(zhí)行時(shí)違規(guī)修改救助規(guī)則。實(shí)際上，政策執(zhí)行主體在具體操作上正是利用“利益沖突”，實(shí)現(xiàn)了公共權(quán)力的資源轉(zhuǎn)化，通過(guò)行政決策和行政執(zhí)行摻入自己的私人利益，從而扭曲行政決策和行政執(zhí)行的公共性和公正性[17]，擅自修改規(guī)則從而出現(xiàn)執(zhí)行偏差，將社會(huì)救助政策規(guī)定的公共利益劃歸到自身。其二，腐敗主體在政策執(zhí)行中利用職務(wù)便利教唆下屬，伙同其他主體構(gòu)成合謀腐敗。

2.情況二。由于政策執(zhí)行過(guò)程中腐敗手段較為隱蔽，再加上目前對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃分暫時(shí)又沒(méi)有非常明確的界定，而社會(huì)救助政策更是沒(méi)有對(duì)社會(huì)救助物資分配作出特別具體的規(guī)定，因此行政官員在執(zhí)行社會(huì)救助政策時(shí)對(duì)救助物資等公共資源的分配就存在自由的話語(yǔ)權(quán)、裁量權(quán)，而且政策執(zhí)行人員被揭發(fā)和曝光的概率也比較小，即使腐敗行為被揭發(fā)，能夠獲得的有效證據(jù)也相當(dāng)有限，其取證和調(diào)查時(shí)間也較長(zhǎng)，因此所受到的懲罰代價(jià)也相對(duì)較小。這樣，就使得社會(huì)救助政策的執(zhí)行人員發(fā)生腐敗的直接交易成本降低，從而出現(xiàn)低成本、高收益的情況。

(二)機(jī)會(huì)成本置換收益可觀導(dǎo)致的腐敗

關(guān)于如何預(yù)防腐敗，學(xué)界的說(shuō)法眾多，其一為“高薪養(yǎng)廉論”。所謂高薪養(yǎng)廉，指的是用支付給政府公務(wù)人員高于一般水平薪酬的方法，來(lái)防止或減少腐敗的發(fā)生。其內(nèi)在邏輯是高薪酬使得公務(wù)員減少后顧之憂，通過(guò)提升薪酬水平激勵(lì)公務(wù)員積極工作，承認(rèn)他們的個(gè)人價(jià)值，并且增加他們腐敗的機(jī)會(huì)成本，從而使他們不愿意腐敗。而事實(shí)上，薪水總是有限的，人的欲望卻是無(wú)限的，高薪養(yǎng)廉的執(zhí)行需要大量資金，不能超出國(guó)家和納稅人的承受限度[8]，因此“高薪養(yǎng)廉”的設(shè)想也只能止步不前。在實(shí)際情況中，“高薪”難以實(shí)現(xiàn)，基層官員的薪酬待遇、晉升機(jī)會(huì)也難以保證，在此情況下官員的貪污心理也就隨之出現(xiàn)，制度性的收益不足就尋求制度外的獲利，將機(jī)會(huì)成本置換成可觀的收益，從而產(chǎn)生“小官大貪”現(xiàn)象。

事實(shí)上，在社會(huì)救助政策執(zhí)行中，相比起直接成本和社會(huì)成本，由于官員將要面臨腐敗帶來(lái)的各種經(jīng)濟(jì)、法律懲罰；而且機(jī)會(huì)成本涉及的范圍更廣，一切有機(jī)會(huì)能夠置換收益的成本都能夠歸入此類，腐敗的機(jī)會(huì)成本(C2曲線)就會(huì)更高。腐敗的機(jī)會(huì)成本涉及的范圍甚廣，機(jī)會(huì)成本越高，政策執(zhí)行人員的抉擇就越困難。尤其對(duì)于作為社會(huì)救助政策主要執(zhí)行者的基層公職人員來(lái)說(shuō)，由于工作人員少，他們往往身兼數(shù)職、工作量大，工作經(jīng)費(fèi)缺乏財(cái)政保障[5]，薪酬水平和期望值通常難以達(dá)到預(yù)期的設(shè)想；身處基層職位，即使被查處他們獲得的收益也能抵消發(fā)生腐敗付出的成本，因此他們發(fā)生腐敗的概率就更大了。

社會(huì)救助政策執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時(shí)將會(huì)考量這項(xiàng)工作對(duì)其帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益、職務(wù)升遷、威望提升上可能性的大小，如果正常執(zhí)行該項(xiàng)政策后、卻未如腐敗帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益理想，他們將可能選擇腐敗。在社會(huì)救助政策的執(zhí)行中，由于政策執(zhí)行人員正常工作取得的收入薪酬固定而且工資提升空間狹窄，而直接的救助物資或其他公共資源獲利豐厚，這就給了社會(huì)救助政策執(zhí)行人員一個(gè)可能選擇腐敗的欲望及余地，再加上因監(jiān)督缺陷而導(dǎo)致被發(fā)現(xiàn)、被抓被逮的概率較小，所要付出的機(jī)會(huì)成本較低，因此他們選擇腐敗的概率也就更高。這樣的例子也并不少見(jiàn)，如浙江麗水市青田縣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理處原處長(zhǎng)程耀東利用職務(wù)便利，挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金629萬(wàn)元，潛逃長(zhǎng)達(dá)9年。

(三)社會(huì)成本難以衡量導(dǎo)致的腐敗

當(dāng)私人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)導(dǎo)致社會(huì)成本增加時(shí)，社會(huì)成本大于私人成本。腐敗作為一種官員個(gè)人的非法活動(dòng)，往往發(fā)生在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)之中。社會(huì)作為一個(gè)整體，是為全體人民所共有的，而公職人員通過(guò)自身在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等資源上的優(yōu)勢(shì)占有公共資源，從而獲得自身利益，卻需要其他社會(huì)成員為其支付成本，進(jìn)而損害其他社會(huì)成員的利益。縱觀社會(huì)救助領(lǐng)域，這樣的案例屢見(jiàn)不鮮。例如，遼寧鞍山市四家民政企業(yè)用金錢鋪路，買通社保部門工作人員，利用更改退休年齡、給好處費(fèi)等非法手段，違規(guī)為300多人辦理退休手續(xù)，騙取退休金，直接導(dǎo)致國(guó)家社?；饟p失高達(dá)5300萬(wàn)元。與此相關(guān)聯(lián)而造成的對(duì)國(guó)家社保政策的懷疑、對(duì)社保政策執(zhí)行人員的不信任等間接影響更是難以估量。

目前，由于現(xiàn)行法律和社會(huì)壓力對(duì)個(gè)體腐敗形成的強(qiáng)大約束，單個(gè)腐敗個(gè)體已經(jīng)難以憑借公共權(quán)力明目張膽地?fù)Q取經(jīng)濟(jì)財(cái)富。而在專門針對(duì)集體腐敗的法律法規(guī)相對(duì)缺乏的情況下，政策執(zhí)行相關(guān)人員往往通過(guò)利益博弈，達(dá)成“意見(jiàn)完全一致”，最終結(jié)成“分利集團(tuán)”，形成行業(yè)性或部門性的集體腐敗，也稱之為集團(tuán)腐敗。集團(tuán)腐敗在人際關(guān)系結(jié)構(gòu)中維持著交換關(guān)系，社會(huì)交換中內(nèi)化的互惠規(guī)范促使成員之間自愿履行義務(wù)，通過(guò)各自所掌握的權(quán)力將公共財(cái)產(chǎn)變?yōu)樗接形锲穂18]。

在社會(huì)救助領(lǐng)域，一方面，由于社會(huì)救助面向的主要是生活基本需求未能滿足的群眾。他們屬于弱勢(shì)群體，其能力有限、人際關(guān)系單一，所占有和支配的社會(huì)資源匱乏，難以發(fā)現(xiàn)腐敗行為并對(duì)其進(jìn)行制止。如果社會(huì)救助政策執(zhí)行人員濫用權(quán)力將這一部分群體的利益占為己有，或者輸送給與自己關(guān)系更為親密的非困難群體，將導(dǎo)致困難群體的基本利益難以保障，嚴(yán)重的還將使社會(huì)穩(wěn)定受到影響，社會(huì)成本也隨之加大。

另一方面，社會(huì)救助政策涉及大量的資金和救助資源，由于公共資源浪費(fèi)以及對(duì)社會(huì)公眾的利益損失常常難以做出及時(shí)而準(zhǔn)確的衡量，于是有著腐敗傾向的執(zhí)行人員往往存在著這樣的僥幸心理：既然社會(huì)成本是由全體社會(huì)成員共同付出，那么具體到個(gè)人的付出就只會(huì)占其中很少的部分，因此自身發(fā)生腐敗所需要付出的社會(huì)成本也不會(huì)高，但是自身所獲得的非法利益卻非常大。于是我們看到，在社會(huì)救助政策執(zhí)行中救助資源的配置較容易發(fā)生扭曲，由此造成的非法利益由個(gè)人或小團(tuán)體獲取，而腐敗成本卻由全體社會(huì)成員共同承擔(dān)。

三、“成本—收益”分析對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行中腐敗治理的啟示

通過(guò)“成本—收益”分析我國(guó)社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的腐敗行為，我們清晰地發(fā)現(xiàn)，成本低、收益高是導(dǎo)致腐敗行為產(chǎn)生的重要原因。因此，在政策目標(biāo)確定的情況下，我們必須加大腐敗發(fā)生的成本，提高拒絕腐敗的收益，從而提高社會(huì)救助政策的執(zhí)行效力。

(一)提高腐敗發(fā)生的成本

1.加大腐敗的經(jīng)濟(jì)成本。當(dāng)下中國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的一個(gè)重要方面，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，就是要大幅度提高腐敗的成本，并通過(guò)將腐敗成本顯露于社會(huì)之中，把“隱性成本”變?yōu)椤帮@性成本”，使它成為腐敗分子必須承擔(dān)的個(gè)人成本時(shí)，腐敗就很難在社會(huì)上流行開(kāi)來(lái)[7]。社會(huì)救助政策的執(zhí)行幾乎都與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)，我國(guó)的“8+1”社會(huì)救助體系，沒(méi)有哪一項(xiàng)離得開(kāi)經(jīng)濟(jì)或物資的支持。正因?yàn)檫@樣，所以很容易導(dǎo)致腐敗，尤其是在缺乏有效監(jiān)督的情況下，腐敗更容易發(fā)生。對(duì)于社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，我們要進(jìn)一步加大經(jīng)濟(jì)處罰的力度，通過(guò)經(jīng)濟(jì)懲罰與腐敗直接成本的投入分析，既造成腐敗直接成本的損失，又使得官員不得不多付出直接成本損失以外的經(jīng)濟(jì)處罰成本，從而形成一種“得不償失”的結(jié)果，由此使得社會(huì)救助政策的執(zhí)行人員，因腐敗的預(yù)期經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高而放棄腐敗。

2.加重腐敗的懲罰成本。對(duì)腐敗分子的懲罰是多種多樣的。在社會(huì)救助領(lǐng)域，由于救助涉及的范圍很廣，資金規(guī)模相當(dāng)龐大，加之向社會(huì)各界募集的救助物資，社會(huì)救助資源非常豐富。面對(duì)這樣的誘惑，政策執(zhí)行人員發(fā)生腐敗行為則不足為奇。面對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中腐敗行為的發(fā)生，我們要通過(guò)司法手段對(duì)由腐敗帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明、貪污受賄、損害弱勢(shì)群體基本權(quán)益等情況給予應(yīng)有的處罰。我們要通過(guò)紀(jì)律手段對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中的違紀(jì)違法行為進(jìn)行紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法機(jī)關(guān)處理。我們還要從社會(huì)救助政策執(zhí)行活動(dòng)的內(nèi)在規(guī)律入手，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，檢視政策執(zhí)行的績(jī)效，監(jiān)督政策執(zhí)行到位與否，對(duì)執(zhí)行不當(dāng)?shù)男袨橛枰蕴幜P。總之，對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中的腐敗及違規(guī)行為，我們要統(tǒng)統(tǒng)納入追責(zé)范圍，加重懲罰成本，進(jìn)而對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行人員形成不敢腐的震懾力。

3.擴(kuò)大腐敗的道德成本。思想政治教育是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是執(zhí)行政策的有效手段，在預(yù)防腐敗中具有舉足輕重的作用，加強(qiáng)廉政教育是預(yù)防腐敗的一種重要方法。特別是在社會(huì)救助政策執(zhí)行的過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行人員的廉政教育尤為重要，因?yàn)樯鐣?huì)救助政策的對(duì)象一般都是來(lái)自社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，他們知識(shí)結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單，文化素質(zhì)比較缺乏，利益訴求表達(dá)不充足，正是由于這些弱點(diǎn)造成政策執(zhí)行人員容易侵犯其合法權(quán)益。基于此，我們一方面要加大對(duì)此類腐敗案件及其涉案過(guò)程向社會(huì)公眾曝光的程度，由社會(huì)公眾形成普遍的輿論譴責(zé)，進(jìn)而對(duì)腐敗官員造成強(qiáng)大的道德壓力。另一方面通過(guò)加強(qiáng)廉政教育、有效的思想政治工作，使得具有腐敗傾向的政策執(zhí)行人員深深地感受到貪污弱勢(shì)群體的救助物資，損害弱勢(shì)群體的權(quán)益是一種異常不道德的行為，從而擴(kuò)大腐敗的精神和道德成本，使他們及時(shí)懸崖勒馬，拒絕腐敗行為的發(fā)生。

(二)保證執(zhí)行人員的反腐收益

1.提升拒腐的經(jīng)濟(jì)收益。在推動(dòng)社會(huì)救助政策執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)廉潔目標(biāo)的過(guò)程中，單純依靠懲罰的反腐敗機(jī)制是難以對(duì)行政官員造成全面約束的，通常西方國(guó)家會(huì)通過(guò)提高薪酬待遇的方式來(lái)達(dá)到反腐的目的。但是，公務(wù)員長(zhǎng)期以來(lái)的低薪，公務(wù)員的邊際貢獻(xiàn)與邊際報(bào)酬的工資水平不對(duì)等，使公務(wù)員產(chǎn)生了消極挫敗感[19]，因此，我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的反腐敗實(shí)踐需要靠進(jìn)一步推動(dòng)政策執(zhí)行人員的激勵(lì)機(jī)制發(fā)生作用，在制度上維護(hù)執(zhí)行人員的合法權(quán)益，制定合理的執(zhí)行人員薪酬制度，并與激勵(lì)制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使執(zhí)行人員的培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、升遷、退出等機(jī)制得到規(guī)范，將提高政策執(zhí)行人員的預(yù)期收入、防止執(zhí)行人員之間工資差距過(guò)大、完善執(zhí)行人員社會(huì)保障等措施作為新時(shí)代社會(huì)救助系統(tǒng)工作人員薪酬體系改革的重點(diǎn)，形成明確的腐敗嚴(yán)懲、拒腐獎(jiǎng)勵(lì)的政策導(dǎo)向，促進(jìn)政策執(zhí)行隊(duì)伍的良性發(fā)展。

2.增加防腐的精神激勵(lì)。人的精神世界對(duì)人的行動(dòng)具有導(dǎo)向作用。當(dāng)前我國(guó)腐敗頻發(fā)在一定程度上是與思想教育的弱化有關(guān)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的過(guò)程，社會(huì)上一定程度出現(xiàn)了“信仰危機(jī)”[8]。因此，除了物質(zhì)褒獎(jiǎng)之外，社會(huì)救助政策執(zhí)行人員還要加強(qiáng)修養(yǎng)，只有培育人道主義精神，把公共精神延伸到政策執(zhí)行的日常工作當(dāng)中，才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助工作公平、公正與和諧。一方面，必須從理想信念、道德情操著手，引導(dǎo)社會(huì)救助政策執(zhí)行人員培養(yǎng)大愛(ài)情懷，以正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀形成良好的精神世界，從而影響其行動(dòng)。另一方面，要對(duì)社會(huì)救助政策執(zhí)行中表現(xiàn)出色的工作人員予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，加大模范事跡宣傳，引導(dǎo)社會(huì)輿論，激勵(lì)公職人員自覺(jué)形成良好的形象，營(yíng)造良好的社會(huì)認(rèn)同環(huán)境，推動(dòng)廉潔的行政文化覆蓋社會(huì)救助全過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)形成了較為完備的社會(huì)救助政策體系，在社會(huì)救助的最低生活保障、臨時(shí)救助、大病救助以及受災(zāi)救助等方面取得了明顯的成績(jī)。我國(guó)目前反腐工作的整體進(jìn)展和態(tài)勢(shì)也向著良性的方向發(fā)展，絕大部分國(guó)家公職人員能夠在職責(zé)范圍內(nèi)行使公共權(quán)力，營(yíng)造了和諧、廉潔的行政文化氛圍。然而在社會(huì)救助領(lǐng)域，行政人員尤其是基層行政人員在執(zhí)行社會(huì)救助政策時(shí)，由于趨利性和自利性驅(qū)使其執(zhí)行政策時(shí)對(duì)腐敗行為作出“成本—收益”分析，權(quán)衡自身獲得利益與否，由此誘發(fā)的腐敗行為依然屢見(jiàn)不鮮，從而造成了社會(huì)救助政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差、政策執(zhí)行過(guò)程不通暢、救助對(duì)象權(quán)益受到侵犯等問(wèn)題。如何規(guī)范政策執(zhí)行人員行為，推進(jìn)社會(huì)福利損失最小化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的帕累托最優(yōu)，維護(hù)社會(huì)繁榮穩(wěn)定，將是加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)、提升社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)迫切話題和重要任務(wù)。