新疆大學(xué) 政管學(xué)院 王艷

在新時(shí)代的背景下，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，為了更好地迎合時(shí)代發(fā)展的要求，應(yīng)結(jié)合時(shí)代潮流充分認(rèn)識(shí)人力資源管理中的政績(jī)考核對(duì)于全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核成員的重要作用，這樣才能構(gòu)建高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，保障滿足人力資源管理的客觀性、科學(xué)性要求，在以政績(jī)管理為核心的基礎(chǔ)上，全面保障各項(xiàng)管理制度進(jìn)一步完善，全面提升領(lǐng)導(dǎo)干部的管理質(zhì)量水平。

一、政策上政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的變化

“政績(jī)考核，指對(duì)政府組織中的個(gè)體，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的工作過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)地考察、分析、評(píng)價(jià)及反饋的動(dòng)態(tài)過(guò)程。”①改革開(kāi)放以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的考核制度逐漸發(fā)展完善。

《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》提出將德能勤績(jī)，其中的考績(jī)指的是“主要看對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)直接或間接做出的貢獻(xiàn)”，并且提出干部考核應(yīng)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)和群眾相結(jié)合的考核方法。繼而，1995年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的通知》，1998年發(fā)布了《黨政干部考核工作暫行規(guī)定》。早期的干部人事任用中過(guò)分強(qiáng)調(diào)實(shí)績(jī)，導(dǎo)致了唯GDP的弊端。

2007年《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》將全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展作為評(píng)價(jià)官員實(shí)政績(jī)的有效方式，一定程度上扭轉(zhuǎn)了唯GPD評(píng)價(jià)的消極影響。2008年十八大報(bào)告在堅(jiān)持“以德為先”“注重視實(shí)績(jī)”“群眾公認(rèn)”的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)干部人事制度改革及反腐倡廉建設(shè)。2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的通知》對(duì)政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展、干部交流機(jī)制產(chǎn)生了重要的影響，特別是明確提出了糾正政績(jī)考核中的唯經(jīng)濟(jì)論。2017年十九大提出要“堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛(ài)結(jié)合，激勵(lì)和約束并重，完善干部考核制度”，也就是辯證地看待“嚴(yán)管與厚愛(ài)”。2019中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，第八條工作實(shí)績(jī)考核，主要考核的是領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)觀和工作成效。同時(shí)提出將加大黨建工作成效作為政績(jī)考核的重要內(nèi)容?！翱己它h委（黨組）書(shū)記的工作實(shí)績(jī)，首先要看抓黨建工作的成效，考核領(lǐng)導(dǎo)班子其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的工作實(shí)績(jī)應(yīng)當(dāng)加大抓黨建工作的權(quán)重?！雹?/p>

總體上看政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)，其經(jīng)歷了從1979年的唯經(jīng)濟(jì)論到2003年的堅(jiān)持與正確的政績(jī)觀相結(jié)合。政績(jī)考核也經(jīng)歷了相對(duì)科學(xué)化、精細(xì)化的過(guò)程。從1979年德能勤績(jī)的考察到2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的通知》，綜合、政府債務(wù)狀況、審計(jì)情況的指標(biāo)化考核，見(jiàn)表1。

表1 1979-2017年政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)變化

二、政績(jī)?cè)诠賳T晉升中的考核方法

（一）主要內(nèi)容

從政績(jī)考核的基本目標(biāo)來(lái)看，政績(jī)考核的目的是為準(zhǔn)確客觀地評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部做出比較和鑒別?！霸u(píng)價(jià)政績(jī)最根本的因素是看其履行工作職責(zé)的情況”③。大體上可以劃分為定性的標(biāo)準(zhǔn)和定量的標(biāo)準(zhǔn)。定量的層次應(yīng)當(dāng)包括工作舉例和標(biāo)準(zhǔn)以及具體工作規(guī)定中的具體的目標(biāo)要求。定性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含正確政績(jī)觀等的內(nèi)在要求。

從政績(jī)考核的基本要求來(lái)看，“政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)按全面政績(jī)觀的要求，體現(xiàn)發(fā)展的全面性、系統(tǒng)性、均衡性和可持續(xù)性”④。受其客觀環(huán)境的影響，政府政績(jī)考核也應(yīng)當(dāng)具有全面性、系統(tǒng)性、均衡性和可持續(xù)性。政績(jī)考核全面性主要是指要統(tǒng)籌政績(jī)考核目標(biāo)中的定性目標(biāo)、定量目標(biāo)，還要對(duì)定量的目標(biāo)比如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)效率公平等進(jìn)行統(tǒng)籌。

從政績(jī)考核的基本方法來(lái)看，有學(xué)者歸納我國(guó)政績(jī)考核的基本方法包含判定法、考察法、鑒定法、群眾評(píng)議法、評(píng)定法、積累考察法、審計(jì)法、綜合反饋評(píng)價(jià)法這八個(gè)基本的方法。從2019年印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》規(guī)定來(lái)看，政績(jī)考核可以分為平時(shí)考核、年度考核、專項(xiàng)考核、任期考核這四個(gè)部分。主要反映了歷時(shí)性考察、重點(diǎn)考察的特征，在平時(shí)考核中突出重點(diǎn)。而通常采取的方法是列席領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)觀摩、巡視巡察等，側(cè)重于對(duì)日常管理做出基本的了解。

（二）主要問(wèn)題

首先，主要是反映在2013年《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的通知》出臺(tái)之前，集中反映了政績(jī)考核目標(biāo)之間嚴(yán)重的失衡。在考核目標(biāo)中側(cè)重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，忽略其他目標(biāo)；在工作規(guī)劃上側(cè)重短期效益，忽略長(zhǎng)期效益；在評(píng)價(jià)主體上側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)考核為主，部分忽略了其他主體在政績(jī)考核中的作用，各級(jí)政府政績(jī)?cè)u(píng)估體系還未符合正確政績(jī)觀等的要求。⑤政績(jī)考核目標(biāo)的失衡在一定程度上背離了正確政績(jī)觀等的要求，這對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府極為不利。

其次，主要反映在各級(jí)地方政府職能定位上的不合理性。政府政績(jī)的考核指標(biāo)的問(wèn)題一定程度上反映了各級(jí)政府在職能界定中的不清晰。應(yīng)當(dāng)合理地定位政府的職能。過(guò)多的復(fù)雜的指標(biāo)，非常容易導(dǎo)致政府在基本職能上的錯(cuò)位、缺位、越位的現(xiàn)象。政府在特定的領(lǐng)域過(guò)多干預(yù)時(shí)，可能會(huì)不利于社會(huì)自身的長(zhǎng)足發(fā)展。

最后，部分的地方政府沒(méi)有處理好集體與個(gè)人之間的關(guān)系以及干部的不足和缺點(diǎn)。因而，需要在集體中考察個(gè)人的政績(jī)，同樣也要看到不同個(gè)人在不同環(huán)境中發(fā)揮的作用。在2013年經(jīng)歷改良《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的通知》指出，根據(jù)各有特色的指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容”，有利于緩解政府政績(jī)考核中爭(zhēng)搶政績(jī)、政績(jī)頂用的現(xiàn)象，體現(xiàn)更為科學(xué)合理的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，從而促進(jìn)政府治理能力和治理水平的提高。

三、政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)與方法的一致性

自2003年政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變以來(lái)，地方各級(jí)政府的多元政績(jī)?cè)u(píng)估指標(biāo)體系正在逐步確定起來(lái)，形成了較為積極的治理成效。有學(xué)者對(duì)1997-2010年中國(guó)30個(gè)省的區(qū)域生態(tài)效率進(jìn)行測(cè)算，證明了伴隨著2003年政府政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的變化。

但在各級(jí)地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變以來(lái)，其中還有一些亟待解決的問(wèn)題。首先是地方政府還存在設(shè)置不合理的現(xiàn)象，出現(xiàn)了部分省份仍然采納簡(jiǎn)單的定性指標(biāo)衡量當(dāng)?shù)氐恼?jī)和部分省份出現(xiàn)盲目采納具體化的量化指標(biāo)的現(xiàn)象。這反映出地方政府在政績(jī)考核目標(biāo)上的模糊不確定的狀態(tài)，地方政府還需探索適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。其次政府政績(jī)?cè)u(píng)估的方法、程序上還存在較大的不足。其中包含第三方評(píng)估的方式?jīng)]有很好地運(yùn)用于官員的實(shí)際政績(jī)?cè)u(píng)估當(dāng)中，一定程度上削弱了對(duì)政府行為的引導(dǎo)作用，不利于促進(jìn)服務(wù)型政府的發(fā)展。最后，政府政績(jī)管理體制的關(guān)系仍然需要理順，特別是中央對(duì)地方自主設(shè)立政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)和規(guī)范。

四、政績(jī)考核體系的完善與發(fā)展

為了全面保障政績(jī)考核工作的順利開(kāi)展，應(yīng)落實(shí)具體的政績(jī)考核體系，保障全面落實(shí)具體的考核依據(jù)。結(jié)合考核內(nèi)容來(lái)看，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注如下內(nèi)容。服務(wù)型政府由于存在著大量的部門(mén)，具體的不同職能單位在落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部崗位的政績(jī)考核指標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)明確相應(yīng)的部門(mén)劃分，結(jié)合工作職能、工作性質(zhì)的不同，從而在保障落實(shí)具有共性的政績(jī)考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上，還能保障實(shí)事求是，開(kāi)展基于崗位的個(gè)性化考核方案，根本前提則是落實(shí)廣大職工的根本利益，做好各項(xiàng)內(nèi)部工作。部分單位由于過(guò)于重視理論層面，而造成政績(jī)考核體系的可行性大打折扣，所以，應(yīng)全面從實(shí)際需求出發(fā)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系的有效性，積極開(kāi)展高質(zhì)量的人力資源管理系統(tǒng)建設(shè)工作。

總體上政績(jī)考核體系的發(fā)展完善應(yīng)當(dāng)符合全面政績(jī)觀的要求，體現(xiàn)政治系統(tǒng)的全面性、系統(tǒng)性、均衡性和可持續(xù)性的要求。具體來(lái)看政績(jī)考核體系包括指標(biāo)體系、評(píng)估主體以及評(píng)估程序和方法這三個(gè)部分，其都有發(fā)展完善的空間。

在不斷深化職能型政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)改革實(shí)踐中，應(yīng)保障政績(jī)考核的考核目標(biāo)得以明確。為此，應(yīng)結(jié)合實(shí)際需求進(jìn)行部門(mén)劃分，落實(shí)具體的考核目標(biāo)，旨在從整體上全面公正、客觀評(píng)價(jià)職工的情況。另外，應(yīng)借助于多樣化的方式，鼓勵(lì)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)參與到政績(jī)考核環(huán)節(jié)，全面積極提升自我綜合素質(zhì)能力，以便順利完成預(yù)期的政績(jī)考核目標(biāo)。

而目前從指標(biāo)體系來(lái)看，指標(biāo)的劃分缺少科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們可進(jìn)行自洽的指標(biāo)建構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核劃分為自身努力程度、群眾滿意度、目標(biāo)的可行程度、政績(jī)的可信程度。可以將指標(biāo)劃分為定量和定性的指標(biāo)，其中定量指標(biāo)包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境指標(biāo)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r指標(biāo)、可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)、政府施政成本指標(biāo)。定性指標(biāo)則包含對(duì)本地的思想輿論文化氛圍的評(píng)價(jià)指標(biāo)、對(duì)政府政策的認(rèn)同度指標(biāo)、政府管理能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)、對(duì)政府服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)、政府制度創(chuàng)新指標(biāo)。

從評(píng)估主體來(lái)看，學(xué)者認(rèn)為群眾、社會(huì)團(tuán)體、專家等社會(huì)主體都應(yīng)當(dāng)參與到政績(jī)考核的過(guò)程中。政府考核具有一定開(kāi)放性的同時(shí)還具有封閉性。民主測(cè)評(píng)是在一定范圍內(nèi)的，“在民主測(cè)評(píng)階段按照知情度、關(guān)聯(lián)度、代表性原則，結(jié)合實(shí)際，確定參加測(cè)評(píng)的人員范圍”。這種有限開(kāi)放互動(dòng)實(shí)際上有利于政治系統(tǒng)保持內(nèi)在的穩(wěn)定性與一致性。在維護(hù)政治系統(tǒng)內(nèi)在穩(wěn)定性的前提下，又需要克服黨委政府系統(tǒng)內(nèi)在的單一視角，忽略公眾感受的弊端。

從評(píng)估程序和評(píng)估方法來(lái)看，評(píng)估方法上普遍采取了多種評(píng)估方式相結(jié)合的方式。以年度考核為例，就是綜合反饋評(píng)價(jià)法。在年度考核中，群眾、本人、組織人事部門(mén)都要參與到考評(píng)之中。專項(xiàng)考核主要采納的是考察法，考前依據(jù)聽(tīng)到一定數(shù)量的意見(jiàn)或收到一定的素材，對(duì)政績(jī)突出的個(gè)人進(jìn)行政績(jī)考核。政績(jī)考核程序的規(guī)范化和科學(xué)化，離不開(kāi)中央對(duì)政績(jī)?cè)u(píng)估的指導(dǎo)?！爱?dāng)前，迫切需要在國(guó)務(wù)院之下設(shè)立政府政績(jī)管理委員會(huì)，以便統(tǒng)一組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部委和各省、市、區(qū)的政府政績(jī)管理工作”；需要盡快出臺(tái)政府政績(jī)管理的規(guī)范性文件，積極完善全國(guó)的政府政績(jī)反饋機(jī)制。

注釋

①齊睿,別丹,李想,等.“政績(jī)考核”與”政府績(jī)效評(píng)估”概念辨析[J].西華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2019, 38(4):91-99.

②中共中央辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》.http://www.xinhuanet.com/politics/2019-04/21/c_1124395835.htm 新華網(wǎng).

③傅建中.領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核方法述評(píng)[J].探索,1988(1):12-15.

④徐紹剛.建立健全政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)想[J].政治學(xué)研究,2004(3):76-83.

⑤趙暉.我國(guó)地方政府績(jī)效考核指標(biāo)要素分析[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010(6):17-23.