吳 偉 劉 政

（1.江蘇科技大學(xué)張家港校區(qū)商學(xué)院，江蘇 張家港 215600；2.江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

由于地理位置、歷史及經(jīng)濟發(fā)展等諸多因素，我國形成了長三角、珠三角及環(huán)渤海等不同的經(jīng)濟區(qū)。他們在經(jīng)濟上高度空間相關(guān)，在文化及自然資源上也有諸多近似甚至相同之處，同時也面臨著相同的發(fā)展障礙或問題［1］。此類問題由于區(qū)域之間的緊密關(guān)聯(lián)，通常無法由各地方主體單獨解決，需各方協(xié)同才能真正完全解決。在短時間內(nèi)，法制協(xié)調(diào)以外的方式盡管可以解決某些問題，但絕不是長三角一體化協(xié)調(diào)的最佳選擇［2］。與之對比，區(qū)域立法協(xié)作則可高效率地為此類區(qū)域共性問題的解決提供指導(dǎo)，尤其是對長三角區(qū)域各方主體協(xié)作行為的規(guī)范、協(xié)作內(nèi)容的明確及協(xié)作程序的完善方面提供有效解決方案。

長三角是國家“一帶一路”倡議的重要區(qū)域，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。長三角地區(qū)經(jīng)濟增長勢頭良好、區(qū)域中心外溢效應(yīng)發(fā)揮明顯，能帶動更大范圍的周邊地區(qū)增長和轉(zhuǎn)型，但也存在經(jīng)濟發(fā)展和立法實際不協(xié)調(diào)的問題，從而客觀制約了經(jīng)濟發(fā)展。從長期的實踐探索來看，長三角區(qū)域地方立法協(xié)作采用的是松散型協(xié)作模式［3］。長三角各省市管轄的區(qū)域互異，且互不隸屬，導(dǎo)致在立法中產(chǎn)生許多亟待解決的問題，因此，通過區(qū)域立法工作協(xié)作，長三角省市間可以整合立法資源，加強立法協(xié)同，從而實現(xiàn)長三角更高質(zhì)量一體化的制度保障，這對于建立和鞏固區(qū)域共同行為規(guī)范及共同價值導(dǎo)向，協(xié)調(diào)法律依據(jù)與法規(guī)規(guī)章沖突與不一致等問題，具有重要作用。另一方面，立法協(xié)作對于長三角區(qū)域各省市在發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同、區(qū)域市場一體化的完善、信息共享、制度完善、區(qū)域整體法治環(huán)境等方面都具有十分重要的現(xiàn)實意義與價值。

一、區(qū)域行政立法的理論基礎(chǔ)

區(qū)域行政立法的理論基礎(chǔ)涉及了法制統(tǒng)一理論、依法行政理論及分權(quán)與制衡理論。《憲法》第五條規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！眳^(qū)域經(jīng)濟的一體化，還需要有更優(yōu)越的小環(huán)境或法制平臺，這個更為優(yōu)越的法制環(huán)境，需要由地方立法和地方法制來營造和安排［4］。從這個角度而言，區(qū)域行政立法協(xié)作是長三角地區(qū)一體化市場形成并且有效運作的基本保障。

依法行政是依法治國基本方略的重要內(nèi)容，是法治建設(shè)本身的必然要求，市場經(jīng)濟體制政府行為也必須適應(yīng)這一要求。依法行政也是經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，區(qū)域經(jīng)濟一體化客觀上也要求區(qū)域政府統(tǒng)一行政裁量尺度、統(tǒng)一標(biāo)準。立法過程本質(zhì)上是一個利益衡量的過程，立法者客觀需要不偏不倚地考慮到多元利益主體的利益主張［5］。長三角三省一市有各自的利益訴求，而行政立法權(quán)屬于行政權(quán)，需要防止濫用，而區(qū)域行政立法的一個重要前提是多方協(xié)商，因此是多元利益主體的綜合體現(xiàn)。

二、長三角區(qū)域行政立法的困境

長三角區(qū)域行政立法的困境主要體現(xiàn)在長三角各方利益潛在沖突及法律供給不足兩個方面。

長三角三省一市是各自獨立的利益主體，潛在的利益沖突不可避免。主要表現(xiàn)在：地方政府會和它的同級地方政府之間展開攀比性的政績博弈競爭，并有可能演化為過度競爭［6］，主要表現(xiàn)為地方保護主義及產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。地方保護主義，即地方政府出于本轄區(qū)經(jīng)濟增長業(yè)績、勞動力就業(yè)、稅收等地方利益的考慮而在生產(chǎn)要素的流動和商品交易方面偏向與庇護本地區(qū)的生產(chǎn)者和消費者［7-8］；產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，即長三角各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，存在重復(fù)建設(shè)、惡性競爭的態(tài)勢［9］。

我國國家立法職能由中央和地方承擔(dān)，社會發(fā)展所需要的正式法律規(guī)則都是通過這兩種基本立法模式來提供或輸出的［10］，對于區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展的中央立法而言，沒有任何一部基本法律可以滿足區(qū)域協(xié)同發(fā)展復(fù)雜多樣的需要，中央立法也不可能承擔(dān)滿足所需全部法律之重任［11］。所以，全國人大應(yīng)盡快修改《立法法》，及時肯定區(qū)域協(xié)同立法活動，通過法律解釋的形式賦予區(qū)域協(xié)同立法以合法性地位［10］。

三、長三角區(qū)域行政立法制度設(shè)想

在行政立法實踐中，我國已經(jīng)構(gòu)建了完整、系統(tǒng)的行政立法體系。級次與效力最高的是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，級次與效力較低的是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，其中地方政府規(guī)章又可分為省級政府出臺的規(guī)章和設(shè)區(qū)的市制定的規(guī)章。歷史上，新中國剛成立時在中央與省級政府之間曾設(shè)立過“大區(qū)”一級的機構(gòu)，后來被取消。由于沒有了這一級機構(gòu)，也就沒有區(qū)域級的行政立法。本文所研究的“區(qū)域”已經(jīng)不再是一個行政區(qū)劃上而是一個經(jīng)濟上的概念，該區(qū)域不是由于國家的行政區(qū)劃的規(guī)定形成的，而是由于經(jīng)濟上的密切聯(lián)系形成的。在這個經(jīng)濟區(qū)域中，國務(wù)院的行政法規(guī)可能在針對性上有所欠缺，而省市級別的行政立法又可能因為地方保護主義而欠缺協(xié)調(diào)，往往并不能代表區(qū)域整體的利益。如果能夠構(gòu)建一種跨越省際的、區(qū)域整體的新型地方行政立法模式，將能夠避免以上兩種缺點，更有利于區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展［12］。

（一）長三角區(qū)域行政立法的立法主體

區(qū)域協(xié)同立法的組織機構(gòu)是組織開展立法工作的主體，也是區(qū)域協(xié)同立法運行的邏輯起點［12］。目前長三角行政立法處于相對松散階段，尚有較大的提升空間。早在2014年開始，江蘇、浙江、安徽和上海三省一市相繼通過了《大氣污染防治條例》，分別就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置了專門章節(jié)，從而間接實現(xiàn)了協(xié)同立法的目的。同時，三省一市共同確定一個基礎(chǔ)的示范性條款文本，該在關(guān)鍵條款和內(nèi)容上保持一致，并由各地分別審議通過。在市場經(jīng)濟主導(dǎo)的背景下，長三角區(qū)域一體化行政立法的中心任務(wù)，是服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略，提升法治經(jīng)濟在長三角的形成、發(fā)展及成熟。但此一體化立法并沒有超出協(xié)同立法的范疇，因為它沒有打破立法主體的隸屬關(guān)系，也沒有突破所屬的行政區(qū)域或本有的法域［13］。

要想讓法制真正有效地服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，長三角區(qū)域行政立法需要一個立法主體，但我國現(xiàn)有的法律體系在此方面還沒有明確規(guī)定。因此，可以考慮以立法學(xué)的理論與實際情況為依據(jù)，在長三角區(qū)域設(shè)立區(qū)域行政立法委員會，該委員會由長三角區(qū)域內(nèi)的各省、直轄市政府委派的人員組成，且各方輪流指定該委員會的主任。由于這個立法委員會的組成人員來自各行政區(qū)劃，因此在該立法委員會能夠代表各個地方政府的利益。同時公平起見，區(qū)域內(nèi)每個?。ㄊ校┘壌韴F的代表名額相等，權(quán)力也相同。長三角立法委員會作為立法主體，它的主要權(quán)力應(yīng)包括立法權(quán)、法律解釋權(quán)、對其經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)地方立法的備案審查權(quán)和地方立法相沖突時的裁決權(quán)。

（二）長三角區(qū)域行政立法的程序

統(tǒng)一完整的程序規(guī)定對長三角區(qū)域行政立法質(zhì)量極為重要，程序的不規(guī)范會嚴重影響立法質(zhì)量。長三角區(qū)域行政立法程序涉及立法活動之前、立法活動之中及之后的各類機制［14］。長三角經(jīng)濟區(qū)域行政立法的立法程序應(yīng)遵循《立法法》，在區(qū)域行政立法模式中，各行政區(qū)劃的負責(zé)人依據(jù)法定程序向區(qū)域行政立法審查委員會提出提案。這些提案的內(nèi)容可以涉及一些共性問題，如城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等方面，而不僅僅是本地區(qū)的獨有問題。具體立法程序分提案、審議、表決、公布。首先，區(qū)域內(nèi)設(shè)區(qū)的市人民政府均應(yīng)享有提案權(quán)。其次，審議應(yīng)有專門設(shè)立的區(qū)域行政立法審查委員會行使職權(quán)，并決定該提案是否應(yīng)該列入立法計劃，除行政立法審查委員外，審議階段也可以邀請法律學(xué)者和行業(yè)專家參加，且應(yīng)該征求有利害關(guān)系的群體的意見。再次，對草案進行表決，該環(huán)節(jié)同樣由行政立法審查委員會完成。最后，公布該區(qū)域立法。行政立法的后續(xù)程序中，各省市也應(yīng)對立法成果實施備案與評估制度，以便后續(xù)進一步改進。

（三）長三角區(qū)域行政立法的內(nèi)容

長三角三省一市在公共治理過程中都有各自的利益訴求、路徑選擇和關(guān)注熱點，因此，長三角區(qū)域內(nèi)所有行政立法主體均應(yīng)賦予立項地提起權(quán)；另一方面，各行政主體提出的立項申請應(yīng)當(dāng)在區(qū)域行政立法委員會會議上進行審議，以探討申請適合區(qū)域共同立法，并對立法形式予以討論決定，從而使得長三角行政立法能更好地代表整體利益訴求，也有利于各方能對立法協(xié)調(diào)的事項高效地達成共識，決策也更加科學(xué)合理。

1.在實踐中應(yīng)以“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”為重點，具體內(nèi)容則由區(qū)域內(nèi)各地方的提案來引導(dǎo)。需要強調(diào)的是，最終的立法必須要包含有強制執(zhí)行性的條款，否則只有軟性約束的規(guī)定很難具有法律實效，立法的意義就會打折扣。而且該強制執(zhí)行性條款的針對對象應(yīng)是區(qū)域內(nèi)的有權(quán)立法主體，以便防止不符合區(qū)域整體利益的地方立法。

2.建立一個長三角區(qū)域內(nèi)地方立法主體的協(xié)調(diào)機制，防止各地方因為特定因素產(chǎn)生立法上的沖突和惡意競爭。在實踐中，可由各地方簽訂一個共同遵守的“立法協(xié)議”。地方政府之間是存在競爭關(guān)系的，例如招商引資、人才引進等方面，因此地方政府有動機出臺更優(yōu)惠的土地、稅收政策吸引資本和人口，這就容易造成地方政府間的惡性競爭，最終損害國家的整體利益。為了防止出現(xiàn)這種情況，長三角區(qū)域內(nèi)的各地方政府有必要簽訂立法主體協(xié)議，避免地方立法的惡性競爭和沖突。必要時也可以由長三角相關(guān)的立法主體，聘請經(jīng)驗豐富且能代表各方利益的專家清理現(xiàn)有互相沖突的地方性法規(guī)和規(guī)章，將互相沖突且不利于長三角區(qū)域整體發(fā)展的地方立法廢止或修訂，使整體利益最大化。

3.建立一個配套機制，即地區(qū)間的利益補償機制。眾所周知，長三角內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展也是不平衡的，蘇浙滬的發(fā)展程度要明顯高于安徽。而經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，法律作為上層建筑的一部分，自然也由經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定。因此，經(jīng)濟發(fā)展水平不一致的地方，其需要或適應(yīng)的法律也應(yīng)該有所差別。例如，上海土地資源稀缺，單位面積人口多，就不適合發(fā)展土地密集型的產(chǎn)業(yè)，對環(huán)保的要求也應(yīng)該更高一些，所以上海出臺某些限制土地密集型產(chǎn)業(yè)和標(biāo)準更為嚴格的環(huán)保法規(guī)是比較合適的。但是相對而言安徽的土地資源就要豐富得多，人口密度也要小，而且其發(fā)展經(jīng)濟的需求更加迫切。如果整個長三角區(qū)域按照較高的標(biāo)準統(tǒng)一出臺了法規(guī)，對安徽的地方經(jīng)濟的增長則可能產(chǎn)生一些負面影響。此時，作為受益者的相對發(fā)達地區(qū)，就有義務(wù)為利益受損的欠發(fā)達地區(qū)做出一定的經(jīng)濟補償。因此，在建立長三角區(qū)域行政立法機制后，應(yīng)建立一種配套機制，補償為了區(qū)域整體利益而遭受損失的地方政府。

在長三角一體化及市場機制的發(fā)展中，需要通過區(qū)域行政立法來調(diào)整不同主體之間的市場關(guān)系。相對于非正式協(xié)商，通過正式的法律治理和區(qū)域行政立法協(xié)作具有明顯的特征與優(yōu)勢，能夠使得長三角區(qū)域經(jīng)濟的秩序更加穩(wěn)固，有利于區(qū)域經(jīng)濟的一體化的良性發(fā)展。