羅崇菲

（海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 海南 ?？?570228）

公共權(quán)力屬于群體性協(xié)調(diào)范疇，且該“協(xié)調(diào)”也可以理解為公共管理，其中有權(quán)力施行模式、在社會(huì)環(huán)境中的影響范圍、相關(guān)政策擬定等諸多內(nèi)容。中國(guó)公共權(quán)力的施行時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，在多年發(fā)展與實(shí)踐中逐漸完善，公共權(quán)力歸納與政策實(shí)施，加強(qiáng)了中央與地方公共權(quán)力矛盾處理的協(xié)調(diào)性。搭建公共管理體系的過程中，公民參與是不可或缺的政治基礎(chǔ)，并且決定著現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展方向。

一、公共管理理論概述

所謂公共管理理論，是管理科學(xué)領(lǐng)域中的組織管理，可以將其視為公共組織范疇的管理行為與活動(dòng)。[1]總結(jié)公共管理理論的特征，表現(xiàn)在六個(gè)方面：一是公共管理屬于公共組織范疇；二是公共管理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益；三是公共管理是以公共權(quán)力為前提，有利于加強(qiáng)社會(huì)資源協(xié)調(diào)性；四是公共管理使公民有充足的公共產(chǎn)品、服務(wù)保障；五是公共管理關(guān)注公共部門在工作中的行為績(jī)效；六是公共組織活動(dòng)重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)性。

二、公共管理理論施行要點(diǎn)

傳統(tǒng)形式的行政管理并沒有著重體現(xiàn)出公民參與的必要性，導(dǎo)致該問題的原因和當(dāng)時(shí)行政管理特征有關(guān)?？梢苑謩e從兩個(gè)方面理解：

第一，立足于政治和行政二分法這一角度，可以從《行政學(xué)之研究》中明確政治、行政分別屬于兩個(gè)不同的范疇，其中政治為法律與公共政策制定流程，涉及諸多民主程序，與政治有關(guān)的憲政活動(dòng)也是政府行政在行為方面的限制條件，而行政為行政在法律與公共政策落實(shí)期間更為細(xì)致，并且具有系統(tǒng)性，涵蓋政府部門與流程。[2]政府行政嚴(yán)格按照內(nèi)部運(yùn)行規(guī)律，始終維持獨(dú)立性。因此，行政學(xué)研究必須先了解政府部門承擔(dān)的工作職責(zé)與內(nèi)容，隨后再逐漸開始探索行之有效的任務(wù)完成方法。這就需要了解政治與行政二分法，使行政在政治引導(dǎo)下實(shí)施各項(xiàng)任務(wù)，政治控制需要處在國(guó)家意志執(zhí)行限度的范疇內(nèi)，以免增加國(guó)家意志自由表達(dá)的難度，也會(huì)降低執(zhí)行各項(xiàng)政策的效率和有效性。[3]

基于傳統(tǒng)行政管理模式，政治與行政二分法的執(zhí)行通常會(huì)搭建二元結(jié)構(gòu)，其中公民參與便是政治范疇的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。將公共行政組織外部環(huán)境當(dāng)作外部世界，由于行政組織主要負(fù)責(zé)審議與管理等工作，探索最佳工作方法，外部工作人員以及所在組織會(huì)損害該理性流程。基于此，在行政管理方面，公民參與到行政管理的各項(xiàng)活動(dòng)中難免會(huì)存在一些問題，例如政府部門在實(shí)施日常工作方面，針對(duì)細(xì)節(jié)部分的監(jiān)督，抑或采用的管理舉措，如果直接由公眾進(jìn)行批評(píng)，會(huì)阻礙各項(xiàng)工作的實(shí)施。因此，政治行政二元結(jié)構(gòu)內(nèi)并沒有肯定公民參與的重要價(jià)值。[4]

第二，立足于傳統(tǒng)行政管理中的官僚制這一角度，以往采用的行政管理模式更為注重組織效率。而官僚制便成為當(dāng)時(shí)最為常見的工具形式。[5]將官僚制與政治行政二元結(jié)構(gòu)融合，不僅可以優(yōu)化行政管理的效果，也能夠提高政府部門組織工作效率，朝著層級(jí)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，這在傳統(tǒng)公共行政中得到極大的關(guān)注。官僚制和公民參與呈現(xiàn)出對(duì)立的關(guān)系，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，官僚制對(duì)于民主存在影響，有行業(yè)學(xué)者與專家認(rèn)為官僚制更為傾向統(tǒng)治，不利于實(shí)現(xiàn)公民參與。[6]因此，處于傳統(tǒng)行政管理階段，公共管理理論和實(shí)踐并沒有明確公民參與的重要地位。

鑒于此，社會(huì)管理與發(fā)展進(jìn)程中運(yùn)用公共管理理論，需要注意如下問題：

一是施行流程。公共管理理論采用系統(tǒng)性的處理方法，結(jié)合一般管理、公共管理特征，建議將公共管理職能劃分為職能過程與綜合職能，其中職能過程包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，綜合職能則包含決策、創(chuàng)新。二是施行方案。公共管理理論的施行要明確公共組織目標(biāo)、宗旨，科學(xué)選擇適合社會(huì)環(huán)境與公民需求的組織目標(biāo)戰(zhàn)略、戰(zhàn)略管理方案，擬定公共政策。三是組織活動(dòng)。公民參與到公共管理的各項(xiàng)活動(dòng)中，主要體現(xiàn)在公共人力資源、公共資產(chǎn)合理配置等方面。四是領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。公民參與更加注重公共領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際效能，執(zhí)行體制和社會(huì)環(huán)境之間的適應(yīng)性，挑選合理的公共激勵(lì)方法，創(chuàng)建公共溝通機(jī)制，用以協(xié)調(diào)沖突。五是控制與管理。公共監(jiān)督、公共責(zé)任機(jī)制是施行公共管理理論的保障，可以通過績(jī)效評(píng)估、管理了解公共部門工作進(jìn)度，應(yīng)用信息技術(shù)創(chuàng)建公共信息管理系統(tǒng)，全面實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)，提高公共預(yù)算管理的質(zhì)量。六是制定決策。公共管理制定的決策具有綜合性，與公共管理職能緊密融合。七是實(shí)踐創(chuàng)新。公共管理各項(xiàng)環(huán)節(jié)創(chuàng)新是常規(guī)行為，例如戰(zhàn)略管理、公共政策、公共組織改革等。[7]公共管理不具備獨(dú)立性，各流程之間關(guān)系密切，彼此之間相互作用，是不斷創(chuàng)新的過程。公共管理期間必然會(huì)執(zhí)行相對(duì)應(yīng)的公共政策，這種公共政策屬于公共管理理論范疇，也是組成公共管理的關(guān)鍵性抽象元素。處在動(dòng)態(tài)環(huán)境下，施行公共管理政策需要在實(shí)踐過程中加以完善?？紤]到公共政策的倫理性特征，按照現(xiàn)行準(zhǔn)則作為公共政策施行的基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于制定公共政策的主體而言，最終所獲得的公共政策均呈現(xiàn)出倫理特征，其中涉及發(fā)展目標(biāo)與行動(dòng)等對(duì)公共政策起引導(dǎo)作用。[8]

三、公共管理理論中的公民參與

公共管理理論中包括的公民參與，主要從新公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)三個(gè)方面加以理解，其中新公共行政范疇公民參與具有廣泛性，新公共管理范疇的公民參與則具有回應(yīng)性，新公共服務(wù)范疇的公民參與具有核心性。

1.新公共行政的廣泛參與

新公共行政最早是在20世紀(jì)中期左右的美國(guó)出現(xiàn)，作為新概念出現(xiàn)的同時(shí)，也在社會(huì)上帶來很大程度的影響，直接關(guān)系到公共管理理念。在此之前施行的行政管理理論，更多是關(guān)注行政效率，公正性、公平性等，公共管理理論并沒得到重視。進(jìn)入到20世紀(jì)60年代之后，美國(guó)開始爆發(fā)民權(quán)運(yùn)動(dòng)，其中政府部門的公共管理得到人們的重視，并且直接提出了行政改革的意見，使得公共行政符合法律法規(guī)要求。通過民權(quán)運(yùn)動(dòng)改變了公共行政的傳統(tǒng)想法與模式，憑借全新的公共行政思維方式，立足的本質(zhì)除了相關(guān)技術(shù)以外，更加關(guān)注人本主義。

新公共行政理論在實(shí)踐的過程中，公共行政組織將可能獲得的利益擴(kuò)張視為其長(zhǎng)期發(fā)展的根本方向，卻將服務(wù)對(duì)象實(shí)際需求忽略，在工作效率方面集中了大量的人力、物力，導(dǎo)致政府部門在運(yùn)行過程中與民主行政本質(zhì)相脫離。鑒于此，基于新公共行政理論，在現(xiàn)代化民主社會(huì)環(huán)境下創(chuàng)建民主行政模型，有利于推動(dòng)公共管理深入發(fā)展。

新公共行政理論中的公民參與，可以幫助政府更為直接且全方位地了解民眾需求，掌握其關(guān)注的問題，協(xié)調(diào)政府部門和群眾之間的沖突和矛盾，確保制定的公共決策符合法律規(guī)定，切實(shí)提升政府部門行政水平。[9]除此之外，新公共行政強(qiáng)調(diào)政府部門參與公共管理當(dāng)中的公民參與和公務(wù)員參與，鼓勵(lì)公民參與公共行政的各個(gè)環(huán)節(jié)，其中包括公共行政管理和評(píng)估等，有利于加強(qiáng)社會(huì)公平性。

2.新公共管理的回應(yīng)參與

公共管理在當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下需要不斷改革，以滿足發(fā)展過程中面臨的多元化要求。新公共管理改革最早可以追溯到20世紀(jì)末期，當(dāng)時(shí)在英國(guó)開始興起新公共管理改革，并且在實(shí)踐過程中制定了行政改革的舉措，其中以公民憲章運(yùn)動(dòng)最具代表性，最終也獲得了相對(duì)可觀的改革效果。后期新公共管理改革對(duì)西方國(guó)家也帶來了直接的影響，甚至在國(guó)際環(huán)境下擴(kuò)大了新公共管理運(yùn)動(dòng)的覆蓋范圍。由此可以總結(jié)新公共管理內(nèi)容，包括：職業(yè)化管理；績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估；預(yù)算和戰(zhàn)略管理；政府部門的回應(yīng)性服務(wù)；轉(zhuǎn)變大型、集中型公共服務(wù)機(jī)構(gòu)模式；競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；私人部門管理；協(xié)調(diào)管理、公眾等主體的關(guān)系。根據(jù)以上內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，不僅是現(xiàn)階段西方政府實(shí)施改革的基本方向，也是施行新公共管理模式呈現(xiàn)的核心特點(diǎn)。[10]

立足于傳統(tǒng)行政管理角度，新公共管理可以直接理解為管理主義復(fù)興，而決定新公共管理思維模式和新公共行政內(nèi)容相反，即強(qiáng)調(diào)技術(shù)的基礎(chǔ)上弱化了人本主義?；谛鹿补芾砝碚摚泄补芾砣藛T可以認(rèn)為公民即顧客，為顧客提供公共服務(wù)及擬定公共政策務(wù)必要滿足其實(shí)際需求。[11]因此，開展公共管理的各項(xiàng)工作，公民參與也是直接回應(yīng)政府部門擬定公共政策的途徑之一，由此可以確定新公共管理中的公民參與具有回應(yīng)性特點(diǎn)。受到新公共主義引導(dǎo)作用，政府部門與公共機(jī)構(gòu)系統(tǒng)有時(shí)并不會(huì)積極回應(yīng)公民，從而導(dǎo)致雙方存在矛盾，該矛盾和新公共管理方法在實(shí)踐中存在的理論問題也大致相同。例如在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)新公共管理涉及的工具改革公共部門，實(shí)際上在工作中限制了公民參與。[12]如合同出租在市場(chǎng)環(huán)境中，是市場(chǎng)導(dǎo)向必須遵循的原則之一，有利于工作效率、效益的提升，然而結(jié)合實(shí)際卻發(fā)現(xiàn)公共責(zé)任范圍縮小，甚至對(duì)公共官員、群眾的溝通帶來直接的阻礙。另外，在私有化這一方面，其作用本身是簡(jiǎn)化政府部門的冗余機(jī)構(gòu)，為公共部門的各項(xiàng)工作注入活力，然而卻會(huì)對(duì)公民參與造成影響，甚至?xí)l(fā)公共責(zé)任的矛盾?？紤]到顧客提出的多元化需求，在回應(yīng)性與多元性服務(wù)的提供上，反而將公民視為普通消費(fèi)者，并未體現(xiàn)出公民參與的重要性。由此可見，在新公共管理領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)公民的回應(yīng)參與非常關(guān)鍵，政府部門與公共管理者應(yīng)該對(duì)廣大公民給予積極的回應(yīng)。

3.新公共服務(wù)的核心參與

從20世紀(jì)末至今，新公共管理理論在實(shí)踐應(yīng)用中受到各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域的關(guān)注，并且存在一些疑問，主要集中在新公共管理理論中公民參與這一方面。例如公民參與的實(shí)際作用并不是非常明顯，認(rèn)為參與的行為并不會(huì)對(duì)政府部門帶來實(shí)質(zhì)上的影響，所提出的意見也并未得到采納。要想切實(shí)解決這一問題，需要緊密聯(lián)系廣大公民和政治系統(tǒng)，立足于新公共服務(wù)中公民參與的核心性提出優(yōu)化措施。

新公共服務(wù)理論在公共管理改革中得到應(yīng)用，并且改善公民參與效果不明顯等相關(guān)問題。然而，現(xiàn)行封閉性系統(tǒng)并沒有突出公民參與對(duì)擬定公共決策的作用。想要通過這一理論明確公民的重要位置，還需要重點(diǎn)關(guān)注公民的需求及公共利益，深入了解新公共服務(wù)理論，并且重新梳理政府部門和公民的聯(lián)系，在完善公共管理架構(gòu)期間，可以融入公民參與，并且將其視為公共管理領(lǐng)域的核心內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)處在動(dòng)態(tài)發(fā)展的環(huán)境下，政府部門負(fù)責(zé)公共參與的各項(xiàng)工作，必須對(duì)公民參與加強(qiáng)重視。一是要明確公民在公共管理中的重要性，積極采納公民提出的建議。二是結(jié)合公共管理理論，針對(duì)現(xiàn)有管理模式、思維方式等加以優(yōu)化，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)公民參與，協(xié)調(diào)公民和政府部門及公共管理者之間的關(guān)系，提升公共管理能力。