朱 瑞

（安徽大學(xué)管理學(xué)院，安徽 合肥 230039）

一、問題的提出

隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提高，人口大量流動促進了城市的擴張以及經(jīng)濟的快速發(fā)展，同時也產(chǎn)生了一系列附帶問題，如交通擁堵、利益沖突、環(huán)境惡化等。近年我國政府不斷推進自身職能轉(zhuǎn)變以及簡政放權(quán)進程，行政執(zhí)法權(quán)力不斷下移到基層，但由于城市管理的復(fù)雜性等各種因素，基層城市管理行政執(zhí)法存在著個別執(zhí)法不公、程序違規(guī)、自由裁量權(quán)過大等現(xiàn)象。這些問題不斷警示我們，我國當前的城市管理行政執(zhí)法與我們建成法治國家、法治政府的目標存在一定差異，只有將法治精神注入城市管理行政執(zhí)法各個環(huán)節(jié)中，才能夠緩解城鎮(zhèn)化給城市帶來的壓力，實現(xiàn)城市與社會、公民的共同發(fā)展。

二、相關(guān)概念界定

（一）城市管理行政執(zhí)法

城市管理行政執(zhí)法權(quán)是由城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)實施，是指在城市管理領(lǐng)域，依法將兩個或兩個以上行政機關(guān)的行政處罰集中起來，交由城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)行使，原行政機關(guān)不得再行使已集中的行政處罰權(quán)的一種行政執(zhí)法制度[1]。最初根據(jù)1996年的《行政處罰法》規(guī)定，城市管理行政處罰權(quán)由特定行政機關(guān)來行使，為開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)工作提供了法律依據(jù)。在黨的十八屆三中、四中全會上對城市管理行政執(zhí)法體制提出了明確的要求，推出一系列重要文件對城市管理與執(zhí)法進行規(guī)定，體現(xiàn)了城市管理行政執(zhí)法體制的改革被納入了服務(wù)型政府建設(shè)，以及社會多元共治的領(lǐng)域之中，城市管理行政執(zhí)法將成為推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，以及建設(shè)法治國家的重要組成部分，并在2017年5月，正式實施了《城市管理執(zhí)法辦法》，標志著我國城市管理行政執(zhí)法真正邁向了有法可依。依據(jù)《辦法》第二章第八條規(guī)定，我國城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)擁有包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，以及環(huán)境保護管理、工商管理、交通管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管方面與城市管理相關(guān)部分的行政處罰權(quán)，即“7+X”職權(quán)，但是在各省市實際的執(zhí)法范圍由人民政府具體進行規(guī)定。

（二）行政法治

“法治”這一概念起源于古希臘，亞里士多德認為法治包含兩種含義，即已成立的法律獲得普遍遵守適用，而人們所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的[2]。我國法治要求依法治國、依法管理，法治首先是依法治權(quán)、治官，依法規(guī)范政府機關(guān)及其公職人員的行為；而不是僅僅依法治民、治事，只用法律規(guī)范和約束行政相對人的行為[3]。行政法治的核心就是要用法律來控制政府行政權(quán)力的行使，限制不斷擴張的行政權(quán)，避免行政權(quán)成為政府唯我獨尊的仰仗，我國行政法治進程的不斷推進是政府踐行“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的集中表現(xiàn)，行政法治強調(diào)依法行政、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致以及嚴格控制自由裁量權(quán)。行政權(quán)力的行使必須具有合法、合理性，在社會公民意識不斷提高、服務(wù)型政府建設(shè)過程中，行政還強調(diào)主動與公開，并且要充分尊重和保障人權(quán)。行政權(quán)力來自人民，來自法律的授予，行政權(quán)力的行使不僅是政治責(zé)任也是法律責(zé)任，其行使目標最終是要實現(xiàn)社會公共利益。

三、城市管理行政執(zhí)法法治化的必要性

（一）促進法治國家、法治政府建設(shè)

全面依法治國是我國當前發(fā)展階段的一項重要戰(zhàn)略，法治社會的建設(shè)要落實到城市管理中，促進基層城市管理的法治化是法治城市建設(shè)的重要方面。城市管理行政執(zhí)法的法治化究其根本就是促進執(zhí)法的“人治”轉(zhuǎn)向“法治”，最大限度地維護社會公平正義，社會經(jīng)濟發(fā)展與進步、公民生活質(zhì)量與滿意度的提升需要有效的城市管理，城市管理行政執(zhí)法法治化是法治國家、法治政府建設(shè)的重要領(lǐng)域，基層行政執(zhí)法的法治化是中國特色社會主義法治道路的必然要求。

（二）優(yōu)化行政執(zhí)法體制改革

城市管理行政執(zhí)法具有綜合性、復(fù)雜性等特點，是根據(jù)我國特殊國情所創(chuàng)新的執(zhí)法制度。但重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法不規(guī)范、不專業(yè)、人治現(xiàn)象等問題較為突出，促進城市管理行政執(zhí)法的法治不僅僅能夠規(guī)范公權(quán)力、保護私權(quán)利，也能夠推進基層城管執(zhí)法體制的改革。

（三）維護政府形象，提高政府公信力

城市管理屬于基層管理，直接面向社會公眾，城市管理的優(yōu)劣是社會公眾最直觀感受政府能力的渠道，服務(wù)是法治的必然要求，法治是服務(wù)的保障[4]，城市管理行政執(zhí)法法治化能夠維持城市和諧穩(wěn)定發(fā)展，提升社會公眾對政府的信賴，進而提高政府公信力。

（四）維護社會公眾利益，促進城市健康發(fā)展

執(zhí)法法治化是對執(zhí)法目的、執(zhí)法過程、執(zhí)法要求進行全面的規(guī)定與約束，既能促進到社會整體發(fā)展，也能夠維護協(xié)調(diào)個人與集體的利益關(guān)系，在良治、法治的城市管理環(huán)境下，社會與個人利益得到有序協(xié)調(diào)，促進城市和諧發(fā)展。

四、城市管理行政執(zhí)法體制構(gòu)建路徑

（一）立法明確城管主體職責(zé)范圍、執(zhí)法程序

針對目前相關(guān)法律未能涉及的問題領(lǐng)域，加快立法進度，建立一部能夠統(tǒng)攝城管行政執(zhí)法的專門法律，改變我國法制建設(shè)與改革的顛倒關(guān)系[5]，減少“借法執(zhí)法”的現(xiàn)象，通過法律條文明確各個城管主體的職責(zé)范圍、法律地位，對于專業(yè)性、綜合性執(zhí)法進行分類，各部門之間要充分運用數(shù)字化平臺加強信息資源共享，加強對執(zhí)法程序的規(guī)定與限制，規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為、執(zhí)法范圍，規(guī)范調(diào)查取證制度、聽證制度、信息公開制度等。中央立法與地方立法要齊頭并進，充分尊重各地不同的社情，以中央立法精神為龍頭，在地方實踐中不斷更新完善，立法中減少過于原則化、抽象化的法律制度，建立完善的實施細則與標準。同時各個法律之間要協(xié)同配套，減少差序執(zhí)法以及自由裁量權(quán)的濫用，建立統(tǒng)一的裁量范圍與執(zhí)法尺度，通過對相同案例進行規(guī)范性篩選，將示范性案例轉(zhuǎn)成相應(yīng)的執(zhí)法標準教育下級部門[6]，建立立體高效、協(xié)調(diào)有序、配套實施的法律制度，保證城管基層行政執(zhí)法的科學(xué)整體與高效。

（二）健全執(zhí)法人員隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法素質(zhì)

規(guī)范化城管執(zhí)法人員隊伍，進行統(tǒng)一編制管理，人員招錄嚴格遵從國家法律規(guī)定，明確各個崗位的工作職責(zé)與任職資格，針對性的擇優(yōu)錄用，進行二次考核以及績效考核。嚴格把關(guān)外聘協(xié)管人員的數(shù)量與質(zhì)量，采用合同制管理方式，明確責(zé)任義務(wù)，加強對執(zhí)法人員的素質(zhì)教育培訓(xùn)，通過組織講座、實地考察等方式加強素質(zhì)教育，提高執(zhí)法水準與效率。對執(zhí)法人員進行定期考核，執(zhí)法中樹立服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，謹記“以人為本，為民服務(wù)”，愛心執(zhí)法、溫和執(zhí)法。重視程序的必要性，執(zhí)法過程中既要重視實體結(jié)果，也要遵循必要程序，保證程序的完整性。

（三）強化執(zhí)法監(jiān)督，完善責(zé)任追究

科學(xué)多樣的監(jiān)管體系是優(yōu)化城管行政執(zhí)法體制的客觀要求，健全內(nèi)部監(jiān)督機制，明確執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部以及各個執(zhí)法機關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限關(guān)系。建立集體決策制度，杜絕一言堂現(xiàn)象，監(jiān)督責(zé)任落實到個人，加強權(quán)力機關(guān)與司法機關(guān)的監(jiān)督。數(shù)字化時代背景下，充分注意社會公眾反映的意見建議，通過設(shè)置舉報、投訴電話、意見信箱，包括網(wǎng)上平臺等形成執(zhí)法執(zhí)行人與執(zhí)法相對人的二元互動監(jiān)督。執(zhí)法出現(xiàn)偏差，將責(zé)任落實到具體人員以及機關(guān)單位，同時保障相對人行政復(fù)議、訴訟、救濟的合法權(quán)利，建立完善的救濟途徑，保護相對人的權(quán)益的同時維護執(zhí)法權(quán)威性。

（四）聽取公民意見，強化公民參與

城市管理行政執(zhí)法是一種與公眾互動的行為[7]，城管執(zhí)法對象是公民，執(zhí)法目的也在于公民，在城管行政執(zhí)法中要重視公民參與，立法過程中廣泛了解社會意見、聽取公民意見。通過宣傳教育，樹立公民城市管理的主人翁意識，鼓勵更多的公民自覺主動維護城市秩序，形成共建共治共享的社會治理格局。