溫文靜

（國家法官學(xué)院 財(cái)務(wù)部，北京 100070）

一、引言

事業(yè)單位以社會公益為目的，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步、滿足社會公眾的物質(zhì)需要和文化需求提供各類公共服務(wù)。加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，嚴(yán)格事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度，規(guī)范管理流程，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高事業(yè)單位的工作效率和經(jīng)費(fèi)使用效能，對構(gòu)建中國特色公益服務(wù)體系有著非常重要的作用和意義。

二、事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)的意義

（一）有利于保證事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

事業(yè)單位內(nèi)部控制是對本單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，進(jìn)行單位層面和業(yè)務(wù)層面的全面控制。加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，用制度管權(quán)管事管人，在單位內(nèi)部組織建設(shè)、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程、執(zhí)行監(jiān)督等各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)制衡，有利于保證內(nèi)控制度的有效執(zhí)行，有利于保證事業(yè)單位依法依規(guī)開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（二）有利于防止資產(chǎn)流失，提高資產(chǎn)使用效能

事業(yè)單位加強(qiáng)對資產(chǎn)的內(nèi)控管理，規(guī)范資產(chǎn)管理流程，明確資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)，定期盤點(diǎn)清查資產(chǎn)，按照規(guī)定處置資產(chǎn)等，有利于加強(qiáng)資產(chǎn)保護(hù)控制和統(tǒng)一調(diào)配使用，有利于提高資產(chǎn)的安全性和使用效能。

（三）有利于保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整

事業(yè)單位建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的審批流程，按照政府會計(jì)制度等有關(guān)規(guī)定進(jìn)行賬務(wù)處理、編制報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)告，提高會計(jì)信息質(zhì)量，加強(qiáng)財(cái)務(wù)檔案管理，有利于真實(shí)記錄和完整反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相關(guān)信息。

（四）有效防范舞弊和遏制權(quán)力濫用

事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制一方面是對本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的全面控制，另一方面重點(diǎn)防范控制“三重一大”重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)及其重大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格重大事項(xiàng)集體決策和聯(lián)簽制度，明確審批程序和崗位權(quán)責(zé)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督等機(jī)制，各崗位責(zé)任人嚴(yán)格在授權(quán)范圍內(nèi)使用權(quán)力、履行職責(zé)，可以有效防范舞弊和遏制權(quán)力濫用。

（五）有利于提高公共服務(wù)的效率和效果

事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家相關(guān)政策的出臺、外部發(fā)展環(huán)境的變化，結(jié)合本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，充分利用先進(jìn)管理理念和技術(shù)手段，及時(shí)設(shè)計(jì)完善本單位內(nèi)部控制，優(yōu)化單位內(nèi)部控制環(huán)境，提升事業(yè)單位的工作效率、經(jīng)費(fèi)使用效益和公共服務(wù)水平。

三、事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制現(xiàn)存的主要問題

（一）人員內(nèi)控管理認(rèn)知不足，財(cái)務(wù)內(nèi)控意識淡薄

事業(yè)單位內(nèi)控意識淡薄的現(xiàn)象普遍存在。一是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子決策往往重發(fā)展、輕控制，對內(nèi)控的重要性認(rèn)識不到位；二是其他業(yè)務(wù)部門常常認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的事，對內(nèi)控缺乏基本認(rèn)知；三是財(cái)務(wù)人員往往重業(yè)務(wù)、輕管理，僅關(guān)注對財(cái)務(wù)核算環(huán)節(jié)的把控，內(nèi)控意識缺乏全面性。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度不完善，制度執(zhí)行缺乏剛性

當(dāng)前事業(yè)單位普遍存在缺乏完善且行之有效的財(cái)務(wù)內(nèi)控管理制度的問題。一是部分事業(yè)單位在制度建設(shè)和內(nèi)部控制工作方面比較滯后，對國家新出臺的財(cái)經(jīng)法紀(jì)學(xué)習(xí)不及時(shí)，不深入，制度“打補(bǔ)丁”，執(zhí)行“打折扣”；二是部分事業(yè)單位制度建設(shè)忽視問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，僅以合法合規(guī)為導(dǎo)向，制度規(guī)定流于形式或照搬照抄，與本單位實(shí)際情況脫節(jié)，制度與執(zhí)行脫節(jié)，內(nèi)部控制制度名存實(shí)亡；三是有的事業(yè)單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，因資源限制而無法實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離，且缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，存在以人治代替法治，有章不循、違章不究的現(xiàn)象，內(nèi)控制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)控管理信息化水平有待提高

大部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理方式陳舊，現(xiàn)代管理理念缺失，信息溝通機(jī)制不順暢，現(xiàn)代信息技術(shù)手段利用水平低下。財(cái)務(wù)管理操作系統(tǒng)仍停留在應(yīng)用單一模塊解決單一需求的“信息孤島”階段，各業(yè)務(wù)模塊之間數(shù)據(jù)共享水平低下，缺少對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)管，導(dǎo)致內(nèi)控管理效率低下，人為干預(yù)過多，缺乏對信息系統(tǒng)的有效控制，加大了財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。

（四）專業(yè)崗位人員綜合素質(zhì)有待提升

一是事業(yè)單位財(cái)務(wù)崗位在選拔人員環(huán)節(jié)常常以“行政資歷”論，缺乏對專業(yè)資格的強(qiáng)制性要求，存在非專業(yè)人員擔(dān)任重要財(cái)務(wù)崗位又不能勝任財(cái)務(wù)內(nèi)控工作需要的現(xiàn)象；二是事業(yè)單位專業(yè)人員晉升和評價(jià)機(jī)制不完善，存在人才流失或人員勝任能力不足的現(xiàn)象。特別是外部環(huán)境發(fā)生重大變化，原有業(yè)務(wù)流程的再造、新業(yè)務(wù)的開展、新技術(shù)的應(yīng)用，關(guān)鍵崗位往往缺少合適的人力儲備；三是財(cái)務(wù)崗位缺少流動(dòng)性，往往是一人從事同一個(gè)崗位十幾年甚至二十幾年，缺乏競爭意識和創(chuàng)新精神，缺少提升財(cái)務(wù)管理綜合能力的平臺，最終導(dǎo)致其業(yè)務(wù)素質(zhì)不能滿足內(nèi)控工作要求，也極大增加了職務(wù)犯罪等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）內(nèi)部外部監(jiān)督機(jī)制有待完善

一是事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)崗位往往由紀(jì)檢監(jiān)察部門從事黨務(wù)工作的人員兼任，缺少專業(yè)性，或由財(cái)務(wù)崗位人員兼任，缺少獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)往往不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是作為事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部門，大多偏重于監(jiān)督、審計(jì)事業(yè)單位財(cái)政資金運(yùn)用的合法合規(guī)性，較少對事業(yè)單位內(nèi)控制度設(shè)計(jì)及有效執(zhí)行進(jìn)行實(shí)質(zhì)性檢查；三是面向社會公眾的信息披露制度等外部監(jiān)督機(jī)制的不完善，使事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)缺少外部推動(dòng)力。

四、事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)的對策

（一）加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理知識的宣教力度，強(qiáng)化內(nèi)控意識，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

1.普及內(nèi)控管理知識，提高事業(yè)單位全員內(nèi)控意識。一是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子要加強(qiáng)內(nèi)控管理知識的學(xué)習(xí)，提高對財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)重要性的認(rèn)識；二是提高各部門和各崗位的全員參與意識。內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)長期的需要全員參與的系統(tǒng)工程，不單是財(cái)務(wù)部門的責(zé)任，要壓實(shí)各個(gè)崗位責(zé)任，切實(shí)保證橫管到邊、縱管到底，事前調(diào)查、事后評價(jià)，內(nèi)控覆蓋到事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程。

2.優(yōu)化事業(yè)單位內(nèi)控環(huán)境。一是進(jìn)一步完善事業(yè)單位現(xiàn)行管理模式，探索構(gòu)建符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的事業(yè)單位組織管理結(jié)構(gòu)；二是根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況建立健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制，特別是集體研究決策要充分聽取專家意見，必要時(shí)引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持，提高決策質(zhì)量和資源使用效能；三是全面加強(qiáng)事業(yè)單位黨的建設(shè)，選好配強(qiáng)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)黨員干部的思想政治教育，提高黨性素養(yǎng)和廉政意識；四是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識和法制觀念，用制度約束人的行為，用文化激發(fā)人的熱情，培育為人民服務(wù)的社會責(zé)任感，團(tuán)結(jié)協(xié)作踐行社會主義核心價(jià)值觀，激發(fā)事業(yè)單位發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

（二）根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本單位實(shí)際，不斷健全內(nèi)控管理制度

要堅(jiān)持合規(guī)合法導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向有機(jī)統(tǒng)一，精心制定適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)控管理制度、內(nèi)控實(shí)施措施和內(nèi)控執(zhí)行程序。

1.健全事業(yè)單位內(nèi)控管理制度。事業(yè)單位要依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定和外部經(jīng)濟(jì)形勢的變化，及時(shí)梳理本單位相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)流程，確定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，完善本單位內(nèi)部授權(quán)審批控制制度、預(yù)算管理、收入管理、票據(jù)管理、支出管理、政府采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、檔案管理、基建管理等各項(xiàng)內(nèi)控管理制度，認(rèn)真組織實(shí)施，加強(qiáng)績效評價(jià)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

2.保障內(nèi)控制度有效執(zhí)行。內(nèi)控的靈魂是嵌入流程中的制衡制度，內(nèi)控崗位設(shè)置要實(shí)現(xiàn)不相容崗位的有效分離、相互制約和相互監(jiān)督。一是設(shè)置專門的內(nèi)控職能部門，也可以根據(jù)需要確定牽頭部門，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的組織協(xié)調(diào)工作；二是建立單位各職能部門在內(nèi)控工作中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保財(cái)務(wù)、內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)部門或崗位各司其職，協(xié)同防范和有效化解財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是建立健全責(zé)任追究制度。嚴(yán)格審批流程，壓實(shí)工作責(zé)任，對重大決策失誤、未經(jīng)集體決策程序、未按規(guī)定履職的部門及相關(guān)人員，依法追究相應(yīng)的責(zé)任；四是實(shí)施內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員定期輪崗制度，明確輪崗周期和輪崗范圍，或根據(jù)需要開展專項(xiàng)審計(jì)等，預(yù)防職務(wù)犯罪和貪污腐敗的發(fā)生。

3.科學(xué)合理編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行剛性。一是事業(yè)單位要牢固樹立“過緊日子”，以零基預(yù)算為基礎(chǔ)，精打細(xì)算提高每一分資金的使用效能；二是建立健全全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位發(fā)展戰(zhàn)略和計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算，層層分解預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行要求，規(guī)范業(yè)務(wù)審批流程，落實(shí)各個(gè)預(yù)算部門、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和具體崗位執(zhí)行責(zé)任，確保預(yù)算執(zhí)行剛性；三是財(cái)務(wù)部門監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)向單位領(lǐng)導(dǎo)班子和各預(yù)算執(zhí)行部門通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，加強(qiáng)與各預(yù)算執(zhí)行部門的溝通，及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中的問題，促進(jìn)單位全面預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；四是加強(qiáng)預(yù)算考核管理和績效評價(jià)。對預(yù)算執(zhí)行情況的考核結(jié)果要納入事業(yè)單位績效評價(jià)體系，真正做到有獎(jiǎng)有懲、獎(jiǎng)懲分明。

（三）充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高信息化水平

要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、移動(dòng)通信、人工智能等信息技術(shù)，將控制措施嵌入信息系統(tǒng)中，建立與事業(yè)單位管理需求相適應(yīng)的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，確保不相容職務(wù)有效分離：比如授權(quán)審批和業(yè)務(wù)辦理、業(yè)務(wù)辦理和會計(jì)核算、會計(jì)核算和資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)辦理和稽查審核等授權(quán)不同的用戶；不相容職務(wù)用戶之間要嚴(yán)格賬號使用規(guī)范，不得進(jìn)行交叉操作；未按規(guī)定取得授權(quán)的人員，禁止接觸關(guān)鍵信息設(shè)備；加強(qiáng)安全運(yùn)行和升級維護(hù)管理等。通過信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對單位業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，有效減少人工控制、人工參與，消除人工干預(yù)、人工操縱因素，提高內(nèi)控制度執(zhí)行的剛性，提升內(nèi)部控制效率和效果。

（四）強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)入機(jī)制，提高職業(yè)道德素養(yǎng)和專業(yè)勝任能力

1.深化人事制度改革，提高準(zhǔn)入門檻。選聘專業(yè)崗位人員，應(yīng)結(jié)合任職時(shí)間，重點(diǎn)考核其與工作崗位相適應(yīng)的專業(yè)資格和執(zhí)業(yè)能力。特別是內(nèi)控關(guān)鍵崗位工作人員的選聘，應(yīng)優(yōu)先選拔專業(yè)技術(shù)較高、有專業(yè)技術(shù)證書、專業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員。

2.加強(qiáng)對事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員道德素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)技能培訓(xùn)。定期組織有關(guān)科學(xué)理論知識、心理健康、新政策法規(guī)、社會主義核心價(jià)值觀、先進(jìn)管理理念、財(cái)務(wù)專業(yè)知識、信息技術(shù)知識等專題培訓(xùn)，培育健康的價(jià)值觀和道德觀，增強(qiáng)社會責(zé)任感和時(shí)代使命感，提高創(chuàng)新工作能力，提升職業(yè)自律能力，增強(qiáng)防腐拒變能力，打造一支政治素質(zhì)過硬、專業(yè)功底扎實(shí)、團(tuán)結(jié)自律的財(cái)務(wù)內(nèi)控管理團(tuán)隊(duì)。

3.加強(qiáng)內(nèi)控關(guān)鍵崗位人力資源的管理。定期對從業(yè)人員進(jìn)行綜合素質(zhì)的考評，一方面要通過制度留人、待遇留人、事業(yè)留人，對優(yōu)秀人才要引得來、留得住、用得好，另一方面可推行末尾淘汰制，對考評不合格經(jīng)專門培訓(xùn)后仍不能勝任的人員進(jìn)行調(diào)崗。

4.建立健全關(guān)鍵崗位員工的定期崗位輪換制度。明確崗位輪換的范圍、條件、周期、方式等，通過相關(guān)崗位員工的有序持續(xù)流動(dòng)，提高員工的競爭意識和創(chuàng)新工作能力，提升員工綜合素質(zhì)。

（五）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，自覺接受外部監(jiān)督

1.完善事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)職能部門或崗位要保持相對獨(dú)立性，對單位內(nèi)控關(guān)鍵崗位的設(shè)置及相關(guān)人員的履職等情況進(jìn)行日常監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施中出現(xiàn)的問題，并向單位領(lǐng)導(dǎo)班子提出行之有效的改進(jìn)建議；根據(jù)需要對單位“三重一大”等事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督；完善反舞弊和舉報(bào)機(jī)制，確保財(cái)務(wù)內(nèi)控制度在事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.加強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照國家相關(guān)規(guī)定對事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的建立和運(yùn)行有效性進(jìn)行檢查、審計(jì)，針對檢查、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改意見及建議，并監(jiān)督其整改措施落實(shí)情況。

3.自覺接受輿論監(jiān)督。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全信息披露制度，符合披露條件的重要事項(xiàng)和年度報(bào)告要及時(shí)向社會公開。特別是影響社會公眾切身利益的重要公共服務(wù)事項(xiàng)，要按規(guī)定進(jìn)行社會公示和聽證。

五、結(jié)語

事業(yè)單位是建設(shè)中國特色公益服務(wù)體系的重要組成部分，是提供基本公共服務(wù)的主力軍。充分利用現(xiàn)代信息化、智能化手段，學(xué)習(xí)先進(jìn)管理理念，密切結(jié)合本單位發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，持續(xù)加強(qiáng)自身財(cái)務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，推動(dòng)流程再造，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效能，完善人才培養(yǎng)和使用機(jī)制，才能真正激發(fā)事業(yè)單位的生機(jī)與活力，切實(shí)為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，確保公益事業(yè)健康發(fā)展。