郭超越

（國家廣播電視總局北京廣播電視維護(hù)中心，北京 100035）

近年來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，對(duì)行政事業(yè)單位而言，既迎來了挑戰(zhàn)，同時(shí)也為其如何發(fā)展尋找到了新的突破口。新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，繼續(xù)使用財(cái)政支出等于財(cái)政收入的方法已經(jīng)不能體現(xiàn)資金的使用效率和效果，績效評(píng)價(jià)的價(jià)值和作用不能得到有效發(fā)揮。就以上情況，特別有必要來構(gòu)建相對(duì)科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)體系，并且完美的執(zhí)行這套評(píng)價(jià)體系，將對(duì)我國行政事業(yè)單位各個(gè)方面的運(yùn)行管理及風(fēng)險(xiǎn)防控起到積極的事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督的作用。

一、目前行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）業(yè)績效評(píng)價(jià)體系不健全且不完善

當(dāng)前，我國行政事業(yè)單位使用的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)制度還不夠完善，地方財(cái)政部門可能不完全了解行政事業(yè)單位的運(yùn)營狀況和行業(yè)特點(diǎn)，以至于各單位在績效管理的效率和效果上無法達(dá)到預(yù)期。績效管理評(píng)價(jià)體系的健全和完善是為了幫助行政事業(yè)單位投入的資金可以產(chǎn)生預(yù)期效果并能產(chǎn)生持續(xù)影響，此外還需要收支平衡，這就需要有明確的、健全的、科學(xué)的制度體系作為保障，而事實(shí)上當(dāng)前大部分的單位在制度中形成文字的績效體系較為空泛，目標(biāo)不清晰，可操作性差，較難落實(shí)。

（二）績效評(píng)價(jià)方面的重視程度普遍偏低

傳統(tǒng)的投入型預(yù)算管理方式是讓行政事業(yè)單位中的利益相關(guān)者更加關(guān)注單位內(nèi)部的資金存有量以及資金的流出量，相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)也是資金是否使用完畢，但卻對(duì)資金的用途、產(chǎn)生的影響，以及帶來的效益并不關(guān)注。單位的績效管理制度僅部分落實(shí)在紙面上，導(dǎo)致單位各層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金的使用方向、使用質(zhì)量、重點(diǎn)投入沒有有效發(fā)揮監(jiān)督作用。各層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效管理不重視，不愿投入更多的人力物力，也將影響財(cái)務(wù)人員和其他具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人對(duì)資金的節(jié)約意識(shí)、盈虧平衡意識(shí)、安全意識(shí)等，進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)務(wù)人員喪失風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，喪失對(duì)資金把控的針對(duì)性和有效性，喪失讓國有資產(chǎn)保值增值意識(shí)，工作怠慢，得過且過，影響單位向前發(fā)展的步伐。

（三）績效評(píng)價(jià)管理不科學(xué)

行政事業(yè)單位會(huì)對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目形成可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案、資金需求預(yù)測以及資金使用明細(xì)等，并且制定對(duì)應(yīng)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。但往往對(duì)項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)性及整體協(xié)調(diào)性方面的績效評(píng)價(jià)缺乏相應(yīng)的管理，而對(duì)單位整體的績效評(píng)價(jià)就是各項(xiàng)目指標(biāo)的簡單相加，缺乏綜合性、管理性，評(píng)價(jià)內(nèi)容片面，無法為單位的運(yùn)營狀況提供及時(shí)反饋，無法形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，更無法為單位領(lǐng)導(dǎo)層做出資金投入提供預(yù)算數(shù)據(jù)和內(nèi)控?cái)?shù)據(jù)方面的準(zhǔn)確支持。

1．績效評(píng)價(jià)方法不專業(yè)

行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)就是對(duì)單位在某一時(shí)點(diǎn)資金使用情況是否達(dá)到時(shí)間的序時(shí)進(jìn)度，以及各項(xiàng)其他評(píng)價(jià)指標(biāo)是否也達(dá)到序時(shí)進(jìn)度進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、評(píng)估、考核，并通過現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和測算，依據(jù)單位在項(xiàng)目開始前，項(xiàng)目負(fù)責(zé)的部門制定的整體績效目標(biāo)和相關(guān)績效指標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目從各個(gè)角度進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)。單位的各種經(jīng)營角度都需要進(jìn)行充分的考慮、詳細(xì)的統(tǒng)計(jì)，區(qū)分各種不同的情況，因此時(shí)間緊，工作任務(wù)重，且需要的不止財(cái)務(wù)人員，還有業(yè)務(wù)人員及領(lǐng)導(dǎo)層的配合和支持。這就需要一套極其嚴(yán)謹(jǐn)且精密的評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)策略，否則不僅僅會(huì)加重財(cái)務(wù)人員的工作量，數(shù)據(jù)還可能產(chǎn)生重復(fù)統(tǒng)計(jì)、數(shù)據(jù)不縝密的情況。此外，績效評(píng)價(jià)方法的單一也會(huì)讓不同的項(xiàng)目之間產(chǎn)生評(píng)價(jià)的偏差，對(duì)于部分項(xiàng)目適用，對(duì)于部分項(xiàng)目可能就不適用，單位領(lǐng)導(dǎo)層也可能會(huì)由于方法的單一性做出不專業(yè)的判斷，或是投資達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致投資失敗。

2．評(píng)價(jià)指標(biāo)制定人不合理

現(xiàn)在大部分行政事業(yè)單位的績效指標(biāo)制定都是由項(xiàng)目執(zhí)行人進(jìn)行設(shè)置，也就是說，項(xiàng)目執(zhí)行人既是教練，也是裁判。對(duì)項(xiàng)目績效指標(biāo)數(shù)量上會(huì)偏少，質(zhì)量上偏低，滿意度方面更是偏空泛，這樣執(zhí)行過程會(huì)比較容易完成，或者比較容易超標(biāo)準(zhǔn)完成，貌似超額完成任務(wù)，實(shí)際上并未達(dá)到績效評(píng)價(jià)的真正效果。

3．評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

績效評(píng)價(jià)是國家對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行改革的一個(gè)重要舉措，行政事業(yè)單位都積極響應(yīng)并支持國家的改革，并通過各種渠道、各種報(bào)告等多種形式進(jìn)行匯總上報(bào)，從而滿足國家管理的需要。雖然行政事業(yè)單位重視每一個(gè)項(xiàng)目的每一筆資金支出明細(xì)，但也確實(shí)沒有從產(chǎn)能角度對(duì)支出明細(xì)進(jìn)行分析，也就是沒有從合理性、合規(guī)性、效益性、效率性等方面通過績效評(píng)價(jià)做出判斷與評(píng)價(jià)，更沒有多角度考慮內(nèi)外因素對(duì)執(zhí)行產(chǎn)生的影響，故而指標(biāo)的設(shè)置簡約、粗獷、單一、隨意。比如滿意度指標(biāo)，部分行政事業(yè)單位會(huì)設(shè)置為基本達(dá)到滿意，而這個(gè)指標(biāo)的衡量就比較寬泛，導(dǎo)致在評(píng)價(jià)過程中可伸縮性較強(qiáng)。此外，行政事業(yè)單位與市場上的其他主體在性質(zhì)和功能方面還是有一定的區(qū)別的，既是管理者，也是具有公益性質(zhì)服務(wù)大眾的服務(wù)性單位。行政事業(yè)單位的財(cái)政支出主要目的是為了管理組織、服務(wù)社會(huì)，提升社會(huì)效益，因此行政事業(yè)單位在進(jìn)行績效指標(biāo)制定時(shí)不能忽略了其單位性質(zhì)。

4．績效評(píng)價(jià)結(jié)果未能得到有效上報(bào)和反饋

績效評(píng)價(jià)的初衷是為了打擊違法亂紀(jì)，防止貪污腐敗，預(yù)防國有資產(chǎn)流失等事件的發(fā)生。在落實(shí)過程中將每一筆資金、每一個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行人的各項(xiàng)行為都進(jìn)行公開化和透明化，使?fàn)I私舞弊和占國家便宜的事情不再發(fā)生，此外還可以保證各項(xiàng)行為的合法性和合理性。但是，往往由于評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)太容易實(shí)現(xiàn)，和評(píng)價(jià)方法運(yùn)用得不那么專業(yè)，導(dǎo)致績效最終的結(jié)果不嚴(yán)謹(jǐn)，不能全面反映項(xiàng)目的真實(shí)情況。反饋和上報(bào)的信息也往往是類似完成了既定任務(wù)，達(dá)成比率為100%等類似字眼，而事實(shí)上并非如此，也并不能為國家創(chuàng)造財(cái)富，不能實(shí)現(xiàn)保值增值。如果不能有效上報(bào)和真實(shí)反饋，精準(zhǔn)找出問題所在，那么長此以往，問題將會(huì)越來越嚴(yán)重，形成嚴(yán)重的惡性循環(huán)，對(duì)單位正常運(yùn)營將產(chǎn)生巨大風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)也將上浮，無法為社會(huì)提供應(yīng)各項(xiàng)公益性服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)的對(duì)策

（一）建立健全和完善行政事業(yè)單位各行業(yè)績效評(píng)價(jià)體系

目前，雖然績效評(píng)價(jià)方面存在具有指導(dǎo)性的規(guī)章制度，但是完全針對(duì)行政事業(yè)單位的卻還比較缺乏，不夠健全或是針對(duì)性較差。各單位都是參考地方財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，故而在有制度可依方面略顯單薄。行政事業(yè)單位可以組織本系統(tǒng)內(nèi)不同單位的優(yōu)秀骨干，通過調(diào)研，頭腦風(fēng)暴等方式，制定出適應(yīng)本系統(tǒng)的、具有明確目標(biāo)的、清晰的績效管理評(píng)價(jià)方案以及上報(bào)系統(tǒng)。各單位根據(jù)自己的實(shí)際情況在行業(yè)規(guī)章的范圍內(nèi)制定適合本單位的績效評(píng)價(jià)管理辦法，從多角度、多維度、立體化，從負(fù)責(zé)人責(zé)任制、指標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目考核等方面形成框架體系，落實(shí)在紙面，約束項(xiàng)目執(zhí)行人的各項(xiàng)行為，降低項(xiàng)目執(zhí)行人在項(xiàng)目執(zhí)行過程中的隨意性。如果項(xiàng)目需要由幾個(gè)同級(jí)單位合作完成的情況下，那么應(yīng)該由共同的上級(jí)主管部門制定相應(yīng)的目標(biāo)，并根據(jù)各方的實(shí)際情況進(jìn)行不同的考核，保證最終指標(biāo)反映項(xiàng)目的全貌及效果。另外，在績效指標(biāo)體系的框架搭建過程中也要做好信息互通有無，信息溝通無障礙，保證最終的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，為國家的各項(xiàng)資金項(xiàng)目投入實(shí)現(xiàn)目標(biāo)保駕護(hù)航。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)層及全員對(duì)績效評(píng)價(jià)工作重要性的認(rèn)識(shí)

首先，在單位領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)議上要多次特別強(qiáng)調(diào)績效評(píng)價(jià)的重要性，既可以幫助資金在使用過程中得到最大程度的有效利用，也能保護(hù)資金安全，還可以找出關(guān)鍵投資點(diǎn)，操作過程中減少問題出現(xiàn)的可能性，績效評(píng)估可以為國家以最小的投入換取最大的產(chǎn)出，同時(shí)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。重中之重是強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人是每個(gè)項(xiàng)目的第一負(fù)責(zé)人，取得領(lǐng)導(dǎo)層的全面支持，為績效評(píng)價(jià)體系的落地樹立其嚴(yán)肅性、權(quán)威性、必要性。其次，通過召開全體職工大會(huì)、座談會(huì)、印發(fā)宣傳手冊(cè)等方式，向每一位職工宣傳績效評(píng)價(jià)的管理理念，幫助職工了解自己在這個(gè)過程中處于什么樣的角色，讓職工有參與感，責(zé)任心，樹立主人翁意識(shí)，而并非監(jiān)視每個(gè)人的工作內(nèi)容，幫助績效評(píng)價(jià)體系的順利推進(jìn)。再次，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員在專業(yè)方面的培訓(xùn)，通過網(wǎng)絡(luò)課堂、定期請(qǐng)專業(yè)講師進(jìn)行授課，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)知度和接受度。財(cái)務(wù)人員面對(duì)這部分知識(shí)儲(chǔ)備的缺乏也需要虛心地面對(duì)自己的不足，不要抵觸對(duì)于新知識(shí)的接觸，加強(qiáng)學(xué)習(xí)，在組織和牽頭績效評(píng)估工作的過程中才會(huì)游刃有余，少走彎路。最后，建立績效懲獎(jiǎng)措施，以部門為單位進(jìn)行考核，并進(jìn)行相應(yīng)的排名，對(duì)于完成情況較好的單位可以適當(dāng)給予其更大的資金權(quán)限，并列為年終考核的一項(xiàng)指標(biāo)參考，對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行情況較差的部門可以適當(dāng)壓縮其資金權(quán)限，不得參與年終評(píng)優(yōu)。全員會(huì)在多角度的宣傳并執(zhí)行中意識(shí)到績效執(zhí)行的重要性以及感受到其先進(jìn)的管理理念。

（三）對(duì)績效評(píng)價(jià)從多角度多層次進(jìn)行科學(xué)管理

第一，績效評(píng)價(jià)方法在理論層面有不少，包括積分卡法、維度評(píng)估法等。選擇評(píng)估方法應(yīng)針對(duì)本單位的主要經(jīng)營模式和業(yè)務(wù)特點(diǎn)進(jìn)行選取，通過列表法列式不同方法的優(yōu)缺點(diǎn)及利弊，選取最適用本單位的，不能籠統(tǒng)的用時(shí)間進(jìn)度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外，針對(duì)各項(xiàng)目的特點(diǎn)，也可以采用差異化評(píng)價(jià)方法，以結(jié)果為導(dǎo)向去評(píng)估項(xiàng)目，避免對(duì)結(jié)果做出錯(cuò)誤的評(píng)估。

第二，對(duì)于指標(biāo)制定人的選擇應(yīng)盡量由多方參與。比如項(xiàng)目投資人（如財(cái)政部指定專人）、項(xiàng)目執(zhí)行人、財(cái)務(wù)人員、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)共同參與制定，既可以了解具體項(xiàng)目的實(shí)施方案、資金使用方向等，又可以對(duì)項(xiàng)目達(dá)成的結(jié)果做出合理的預(yù)估。避免出現(xiàn)項(xiàng)目投資人預(yù)期過高，項(xiàng)目執(zhí)行人無法達(dá)到要求的情況，也可以避免出現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)制定過低，項(xiàng)目投資人對(duì)結(jié)果不滿意的情況。第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行專業(yè)的評(píng)估，在合理的范圍內(nèi)由幾方共同對(duì)項(xiàng)目達(dá)到的預(yù)期進(jìn)行敲定，最大限度地保證投入是有價(jià)值的。

第三，對(duì)于評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇要注重四個(gè)原則。一是分清關(guān)鍵績效指標(biāo)，判斷主要矛盾和次要矛盾；二是要可操作性強(qiáng)，既能反應(yīng)績效評(píng)價(jià)內(nèi)容，又能方便相關(guān)人員搜集數(shù)據(jù)信息；三是定性與定量相結(jié)合；四是還要綜合考慮指標(biāo)設(shè)置是否具有系統(tǒng)性和互補(bǔ)性。在這些原則的指導(dǎo)下，指標(biāo)設(shè)置盡量避免“長期發(fā)揮作用”“長期有效”“運(yùn)行良好”類似的字眼，盡量用量化指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，或者用概率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。此外，在指標(biāo)設(shè)置方面，還需要短期指標(biāo)和長期指標(biāo)相結(jié)合的方式，很多項(xiàng)目的影響時(shí)間會(huì)很長，前期效果暫時(shí)并不明顯，但不能因此否定或者弱化該項(xiàng)目的運(yùn)行效果。避免為了短期利益放棄長期利益的行為。

第四，針對(duì)績效結(jié)果上報(bào)和反饋方面。首先，在目標(biāo)設(shè)置時(shí)就需要對(duì)其可行性和可操作性進(jìn)行評(píng)估，刪減掉高投入、低產(chǎn)出的項(xiàng)目，本著節(jié)約的原則，參考零基預(yù)算的方法，去掉多余的浪費(fèi)資金的項(xiàng)目，減輕財(cái)政壓力。其次，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，績效評(píng)價(jià)應(yīng)實(shí)時(shí)發(fā)揮作用，在某一個(gè)階段或者某過程中發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)向上匯報(bào)，進(jìn)行錯(cuò)誤糾偏，調(diào)整資金使用方向，與績效目標(biāo)保持一致性。再次，在項(xiàng)目結(jié)束后統(tǒng)一對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)，對(duì)單位整體績效的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性進(jìn)行自評(píng)，找出不合理支出部分，未達(dá)到預(yù)期效果部分及時(shí)總結(jié)，為下一年提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。最后，在上報(bào)途徑上也要及時(shí)有效，需要第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，從整體角度對(duì)單位自評(píng)進(jìn)行審核，確保其真實(shí)性和可靠性。

三、結(jié)束語

績效評(píng)價(jià)作為單位運(yùn)行有效性的重要考核指標(biāo)，無論是為國家創(chuàng)造財(cái)富方面、管理其他市場主體方面以及服務(wù)社會(huì)職能方面都具有突破性的意義，改變了傳統(tǒng)的旱澇保收，過穩(wěn)日子的局面，而是在原有職能基礎(chǔ)上還與其他市場主體同時(shí)參與市場競爭，進(jìn)行全面評(píng)價(jià)有利于發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，提升行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面的帶頭羊作用。同時(shí)也保證財(cái)務(wù)管理方面更加規(guī)范，資金使用更加安全，最終保證經(jīng)濟(jì)全面安全向前發(fā)展。