李 劍

（株洲市煙草專賣局，湖南 株洲 412000）

面對日益艱巨而復雜的煙草市場治理任務，傳統(tǒng)常規(guī)的強制性命令性的治理手段顯得捉襟見肘。在大力開展社會信用體系建設的背景下，行業(yè)也開始開展對零售客戶的信用管理探索。鑒于煙草行業(yè)壟斷性、計劃性和政企合一的特殊性，運用行政法基本理論對零售客戶信用管理（信用監(jiān)管）行為的法律屬性、法律風險及其應對開展分析研究，有重要的理論和實踐意義。

一、卷煙零售客戶信用管理的法律屬性分析

有觀點認為，信用管理屬于行政處罰中的聲譽罰或資格罰。［1］從失信懲戒的運行機制來看，管理主體通過信用信息披露，并運用行政裁量或限制、剝奪相對人的利益預期，實現(xiàn)“信息懲罰”從而間接指引相對人的行為。［2］但是，單純地以現(xiàn)有的類型化行政行為理論來解釋信用管理仍有不妥。

第一，雖然信用管理中的使用公布失信人員信息的懲戒手段，是通過貶損相對人的聲譽來實現(xiàn)管理效果，但聲譽罰本身尚不在《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類之中，也無法從行政處罰種類的兜底條款——“其他法律、法規(guī)規(guī)定的處罰”中找到依據(jù)。

第二，現(xiàn)有法律中尚未對信用管理賦予設定行政處罰的立法權限。目前無論是國家層面的社會信用體系還是行業(yè)層面的零售客戶信用管理，所依據(jù)的均為中央文件、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，法律效力層級不高。在現(xiàn)行立法體制下，在沒有明確的法律授權的前提下，對信用管理定性為行政處罰某一類別既不合法，也容易導致社會公眾的合法性懷疑。

第三，信用管理的程序與行政處罰的程序并不相同。例如信用信息的采集、信用評價結果的告知、異議的處置，雖從性質上和行政處罰的證據(jù)收集、決定告知、權利救濟有相似性，但實際操作程序均與行政處罰大相徑庭。

可以看出，行政處罰雖然與信用管理關系密切，某種程度上可以說，行政處罰是信用管理的“武力”支撐，也是信用監(jiān)管的極端方式，但不能將信用管理單純等同于行政處罰。綜合分析零售客戶信用管理的法源、內容和實踐情況，零售客戶信用管理應理解為一種間接的、柔性化的管理方式。［3］

二、零售客戶信用管理的制度功能優(yōu)勢

一是有助于確保煙草專賣處罰結果的有效履行。一般來說，煙草專賣處罰結果需依靠法院強制執(zhí)行方能確保行政處罰結果履行，但因為涉煙案件的存在數(shù)量多、單個金額小的特點，法院有限的執(zhí)行資源難以覆蓋涉煙案件，而且，手段過于剛性，風險較大，一旦出現(xiàn)瑕疵，容易引起爭議和訴訟。而信用管理注重以干預預期關聯(lián)性經(jīng)濟利益，即以經(jīng)濟動因的方式確保義務履行，［4］使不履行處罰結果的零售客戶在卷煙經(jīng)營活動中“處處受限”，這樣往往大于強制執(zhí)行的效果。

二是有助于提高煙草專賣監(jiān)管的精準度。信用管理有助于緩解有限的專賣行政監(jiān)管資源和繁重的監(jiān)管任務之間的沖突，實現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。零售戶信用管理同時運用守信激勵和失信懲戒兩種手段，根據(jù)不同的信用狀況分配不同的監(jiān)管資源：例如，對長期守法守信經(jīng)營的零售客戶提供貨源分配的傾斜或終端服務支持等，進一步對零售客戶的“信用資本”予以“增值”，提高其守法守信經(jīng)營的主動性，同時，對此類零售客戶減少行政檢查頻次，將監(jiān)管資源向信用狀況較差、違法違規(guī)發(fā)生頻率更高的零售客戶傾斜，依法將惡意擾亂煙草市場的零售客戶予以取締，并實行準入禁止，實現(xiàn)專賣監(jiān)管的精準、優(yōu)化、高效，推動卷煙零售客戶和煙草公司形成更加緊密的利益共同體。

三是有助于推動煙草市場治理融入社會綜合治理。雖然煙草行業(yè)的信用管理大多數(shù)仍限于行業(yè)范圍之內，但與社會信用體系建設的精神和要求是高度契合的，在政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會協(xié)同、公眾參與之間建立有機聯(lián)系，統(tǒng)合多種利益需求，［5］部分地方的煙草行業(yè)，如湖南株洲、婁底，山東威海均在當?shù)厣鐣庞皿w系建設工作進行了富有成效地對接和融合，探索由單一行業(yè)主管部門的線性監(jiān)管到多元合作的網(wǎng)狀治理模式，推動煙草市場與社會共治的有機融合。

三、零售客戶信用管理的法律風險

（一）零售客戶信用管理缺乏上位法支撐

目前，行業(yè)的信用管理主要依托于國家煙草專賣局的相關文件或各地政府有關信用體系建設的規(guī)范性文件為主，立法位階較低，且大多為抽象的指導性文件，缺乏具體的核心的信用信息或數(shù)據(jù)以及信用管理工具的規(guī)定，信用管理缺乏直接的法律依據(jù)，這是基礎性、結構性的缺失。而新頒布的《行政處罰法》第二條規(guī)定“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為”，依此邏輯信用管理中的懲戒性手段很容易被認定為于法無據(jù)的行政處罰，由此產生的行政復議和訴訟風險極大。

（二）零售客戶信用管理缺乏必要的法律規(guī)制

從社會其他領域信用管理的實踐來看，信用管理存在泛化濫用的趨勢。從行政法視角下看主要體現(xiàn)為兩方面：

1.違反不當聯(lián)結禁止原則

禁止不當聯(lián)結的原則，又稱實質性關聯(lián)原則，指行政機關實施行政行為時，不得課以與本行政行為目的無關的行政處分。［6］即二者之間要有內在關聯(lián)，禁止無關的考慮。而見諸報端的主要在“老賴欠錢兒子上學受株連”“獻血加信用分”，均有違反不當聯(lián)結原則之虞。

2.違反比例原則

比例原則是行政法的主要原則之一，簡而言之就是“過罰相當”，信用管理的有些手段的確對某些失范行為的治理有效，但并不是所有的失范行為都應當納入信用管理的應用范圍。煙草行業(yè)的零售客戶信用管理也存在同樣的風險，由于行業(yè)的壟斷性、計劃性，還存在一些特殊的規(guī)范性要求，例如按時訂貨、不得用同一IP地址訂貨等等，此類行為在社會公眾中還未獲得廣泛認同，不宜納入信用管理的范疇。

四、風險應對方案

（一）以相應的法律規(guī)范支撐信用管理的合法性

除現(xiàn)有有關信用管理的規(guī)范性文件以外，應根據(jù)信用管理不同內容尋找相應的法律規(guī)范作為支撐，例如零售客戶信用結果的披露可納入政府信息公開的法律規(guī)范范疇。對零售客戶的信用評價則屬于行業(yè)管理主體對零售客戶信息的主觀價值判斷，可通過制定規(guī)范性文件作為制度支撐。對零售客戶施以貨源分配傾斜、服務優(yōu)化等預期經(jīng)濟利益調整的信用褒獎或懲戒措施，屬于行業(yè)管理主體，作為經(jīng)營主體（企業(yè)）的客戶管理行為，應制定公平的管理制度文件。對于涉及準入資格的懲戒措施，例如對失信零售客戶納入“信用黑名單”禁入煙草市場，則需以行政法規(guī)為最低位階的法律依據(jù)。

（二）信用管理措施需與監(jiān)管目的緊密相關

對零售客戶的失信行為懲戒應當與失信行為本身密切關聯(lián)，以實現(xiàn)監(jiān)管目的為限，例如對零售客戶的非嚴重違法行為，其信用懲戒應限于卷煙經(jīng)營范疇，例如調減貨源、增加檢查頻次，不宜施加社會聯(lián)合信用懲戒，影響其貸款、出行等等。

（三）信用管理措施應選擇“相對損害較小的手段”

這是比例原則的要求，即在多種方案中選擇對行政相對人權益損害最小、最具有合理性的方案。［7］這要求煙草行業(yè)管理部門在開展零售客戶信用管理時，應當在法定權限內進行區(qū)別化對待。例如對輕微失信行為或首次失信行為，應設置修復機制，為零售客戶在一定期限內自我糾正失信行為提供機會，以警示約談、限期整改、主動學習等柔性措施，督促失信零售客戶及時規(guī)避信用懲戒損失。

綜上，煙草行業(yè)零售客戶信用管理符合社會治理方式變革的趨勢和要求，但要實現(xiàn)預期目標，絕非易事，需要行業(yè)管理部門與廣大零售客戶逐步形成共識，在法治框架下，不斷完善各項內容和制度，才能真正做到合法高效地發(fā)揮信用管理的功效。