楊曉芳

（鄭州財(cái)經(jīng)學(xué)院，河南 鄭州 450046）

一、制定黃河保護(hù)法的必要性

對黃河流域進(jìn)行生態(tài)的保護(hù)和高質(zhì)量的發(fā)展，是國家重大戰(zhàn)略之一。黃河流經(jīng)9個省區(qū)，養(yǎng)育了無數(shù)的中華兒女，不僅是我國的第二大河，更是我們的母親河。面對保護(hù)和治理黃河過程中，遇到的主要問題有生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞、上下游地區(qū)的法律機(jī)制不統(tǒng)一、執(zhí)行難、公眾參與度低等問題。因此，制定黃河保護(hù)法，完善相關(guān)法律體系迫在眉睫。

（一）積極發(fā)揮黃河的生態(tài)屏障作用

黃河流域跨度大，流經(jīng)省份數(shù)量大，流經(jīng)地區(qū)地理?xiàng)l件復(fù)雜多樣，人為地破壞環(huán)境等等，這些因素都對黃河流域的生態(tài)環(huán)境有所影響。但是，我們都知道綠水青山就是金山銀山，倘若不抓緊制定黃河保護(hù)法，對黃河流域的生態(tài)進(jìn)行治理，那么黃河流域整體的生態(tài)環(huán)境將面臨極其嚴(yán)峻的形勢。

流域內(nèi)最重要的特征就是水少沙多。黃河途經(jīng)黃土高原后，生態(tài)環(huán)境問題就凸顯出來了，比如：水土流失、用水無度、過度采砂、排放污水、地上懸河等等，都對自然環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)造成不同程度的影響。人類活動對黃河流域的影響，已經(jīng)超過了黃河的生態(tài)承載能力。人類與黃河爭奪水爭奪空間，導(dǎo)致黃河處于生態(tài)失衡的危險中。［1］

因此，通過制定黃河保護(hù)法，建立完善體系，因地制宜地展開對黃河流域的治理，積極發(fā)揮黃河的生態(tài)屏障作用，極有意義。黃河跨度大，不同河段面臨的生態(tài)問題也不一樣，我們絕對不能一刀切，用統(tǒng)一的方式對整個流域展開治理。譬如，源頭和上游地區(qū)，我們要修護(hù)生態(tài)，保障水質(zhì)，提高水源的涵養(yǎng)能力；中下游地區(qū)，抓好水土保持的關(guān)鍵，保護(hù)天然林，積極種植人工林，嚴(yán)厲打擊污染水資源的行為；“懸河”地區(qū)，比如開封積極疏通河道，降低河床。

（二）促進(jìn)黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

黃河西起青海，東至山東，一路流經(jīng)九個省區(qū)，而這九個省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不均衡，東西部差異巨大。造成這一現(xiàn)象不僅有歷史原因，而且也受地理位置的影響。西部地區(qū)有豐富的自然資源，但是地形復(fù)雜，交通不便，信息落后，農(nóng)村地區(qū)更加閉塞，無法充分發(fā)揮其優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后。

對此，制定一部黃河保護(hù)法，對沿線省區(qū)提供法律上的支持，逐步實(shí)現(xiàn)東西部自然資源和社會資源的優(yōu)勢互補(bǔ)，共同謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)實(shí)施，新農(nóng)村的建設(shè)越來越好，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距正在慢慢地縮小，城鄉(xiāng)一體化逐步實(shí)現(xiàn)。這樣不僅有利于西部貧困省區(qū)能夠積極打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，而且也有利于解決東部地區(qū)資源緊張的問題，促進(jìn)整個流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康的綠色的穩(wěn)定的發(fā)展。

二、黃河流域的立法現(xiàn)狀

隨著社會對水資源的保護(hù)意識增強(qiáng)，水資源法治化的進(jìn)程也逐步完善?，F(xiàn)有適用于黃河流域的“涉水法”有四部，分別為《水法》《水土保持法》《防洪法》以及《水污染防治法》。［2］這四部“涉水法”雖然在一定程度上，能夠?qū)S河流域的統(tǒng)一管理有適用性，但是對于綜合治理并沒有提供統(tǒng)一的法律規(guī)范。這四部法律的法律位階高，針對性不明顯，運(yùn)作性也比較弱，沒辦法從整體主義的角度下，對黃河流域的生態(tài)環(huán)境等問題展開綜合治理活動。

九省區(qū)也根據(jù)自身流段的特性，制定了不同的法律規(guī)范性文件，譬如，《渭河流域管理?xiàng)l例》《河南省黃河工程管理?xiàng)l例》以及《山東省黃河防汛條例》等等。這些規(guī)范性文件對各自的行政區(qū)域內(nèi)的流段提供了法律上的支持和制度上的保障，在一定程度上也突出了因地制宜的優(yōu)勢。但是，這樣系統(tǒng)性和綜合性比較低，就無法做到上下游的協(xié)調(diào)治理和合力治理，就會出現(xiàn)互相推諉，不顧其他流段的發(fā)展的惰政情形。因此，需要我們在九省區(qū)內(nèi)建立一個共建共享的綜合的系統(tǒng)的全覆蓋的法律體系，從而推動上下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、黃河流域現(xiàn)存的法律問題

（一）缺乏“社會共治”，公眾參與度低

黃河是我們的母親河，養(yǎng)育了大半的中華兒女，兩岸人民依靠黃河生活。人民的生活與黃河息息相關(guān)，密切關(guān)聯(lián)，不過現(xiàn)有的黃河法律制度中，缺乏公眾參與機(jī)制［3］，脫離了群眾，再加上法律意識普及的不全面，很多地區(qū)的老百姓缺乏法律意識，法律意識淡薄。從而，導(dǎo)致了生態(tài)破壞現(xiàn)象頻發(fā)，譬如，過度采砂、排放污水、過度捕撈等等。這都間接地導(dǎo)致了人們一味地向母親河索取，而忘記了要保護(hù)和回報(bào)母親河，在保護(hù)黃河生態(tài)的工作中，參與度低，這就需要我們在制定黃河保護(hù)法時，要把“社會共治”理念考慮進(jìn)去。

（二）公益訴訟鑒定難

在我國，目前環(huán)境公益訴訟之路任重而道遠(yuǎn)。公益訴訟需要全社會共同配合進(jìn)行，不僅需要公檢法司法部門介入，而且還需要相關(guān)組織參與，以及侵害者積極配合才可以。［4］目前，公益訴訟的聯(lián)動執(zhí)行機(jī)制還未完善建立。

生態(tài)環(huán)境受到損害時，最好的方式就是修復(fù)環(huán)境，還原生態(tài)模式，這就需要大量的資金作為經(jīng)濟(jì)后盾。在實(shí)踐中，需要的修復(fù)金額是非常巨大的，但是侵害人往往并沒有那么多的資金用來修復(fù)，這就導(dǎo)致了修復(fù)金額難以實(shí)際執(zhí)行，難以實(shí)際履行，那么遭到破壞的環(huán)境也很難恢復(fù)如初。即使侵害人可以繳納環(huán)境修復(fù)金，但是修復(fù)金具體如何使用，如何保管，如何進(jìn)行監(jiān)管，讓每一分錢都花到實(shí)處，正確合理地分配到每一個需要修復(fù)的地方，相關(guān)法律法規(guī)并沒有做出明確規(guī)定。

四、關(guān)于完善黃河保護(hù)法立法工作的建議

（一）建立跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)合治理機(jī)制

缺失對黃河流域綜合治理與協(xié)調(diào)發(fā)展的法律規(guī)范，是最大的難題，也是最需要解決的。要從整體主義的視野出發(fā)，明晰黃河上下游各個流段的各自責(zé)任，防止出現(xiàn)問題時，出現(xiàn)各省區(qū)互相推諉的情況。

當(dāng)然，責(zé)任劃分必須因地制宜，要把當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水文特征以及歷史因素全部都要考慮進(jìn)去，而不是一刀切，全流段責(zé)任統(tǒng)一化，我們要做到上下游、左右岸、農(nóng)村城鎮(zhèn)之間責(zé)任的差異化和合理化。在開發(fā)和適用水資源的同時，也要做到保護(hù)水資源。責(zé)任劃分要做到全面、協(xié)調(diào)、系統(tǒng)、合理。

建立聯(lián)合治理機(jī)制，也要防止官官相護(hù)行為的出現(xiàn)，可以在各個流段設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也可以提倡公眾參與到監(jiān)督治理黃河工作中。對于聯(lián)合治理工作中，出現(xiàn)的違法行為和違規(guī)行為，要嚴(yán)懲不貸。

（二）強(qiáng)化河長責(zé)任機(jī)制

隨著河長制的推廣和適用，對河流的管理起到了一定作用，但是河長的責(zé)任更多的是巡邏河道，對于河流治理方面，河長很少會主動履職。因此，要強(qiáng)化河長責(zé)任機(jī)制，完善河長的監(jiān)督和評估方式。由于公益訴訟的開展，檢察院會介入進(jìn)來，筆者建議建立“河長與檢察長聯(lián)合制”機(jī)制，因?yàn)閮烧叨伎梢云鸬奖Ｗo(hù)河流生態(tài)環(huán)境的作用，檢察長不僅要履行自身職責(zé)，積極發(fā)揮公益訴訟的功能，也要對河長進(jìn)行監(jiān)督，支持對污染者提起公益訴訟。

（三）加強(qiáng)公眾參與管理黃河意識，實(shí)現(xiàn)社會共治

每個公民都有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任與義務(wù)，我們不能一味地向大自然索取，而不去保護(hù)它。否則，大自然一旦反擊，人類將毫無招架之力。由于黃河的水量以及水質(zhì)，對整個流域的人民生活的工作都有著千絲萬縷的聯(lián)系，因此，要加強(qiáng)公眾參與管理黃河的意識。如果僅僅依靠行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)管理和保護(hù)黃河，很大可能會出現(xiàn)責(zé)任推諉，懶政現(xiàn)象，甚至還會出現(xiàn)對破壞黃河生態(tài)的行為睜一只眼閉一只眼，從中獲取非法利益的違法行為。

實(shí)行“社會共治”，將公民參與明確于黃河保護(hù)法的法律規(guī)范當(dāng)中，這樣不僅可以提高全民對黃河保護(hù)的意識，而且也可以對行政機(jī)關(guān)以及其行為進(jìn)行監(jiān)督，公民有權(quán)檢舉一切損害黃河生態(tài)的行為，這是十分有必要的。

綜上所述，黃河保護(hù)法的制定工作不容耽擱，迫在眉睫。制定黃河保護(hù)法意義重大，黃河的生態(tài)環(huán)境改善能夠得到有力的保障，青山綠水就是金山銀山，生態(tài)改善了，能夠造福社會，造福后人，同時也能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展。黃河保護(hù)法在制定過程中，要考慮整個流域在協(xié)同聯(lián)合治理的基礎(chǔ)之上，讓公眾參與進(jìn)來，完善監(jiān)督機(jī)制，共同保護(hù)我們的母親河。