熊 宇

（四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610066）

《中央全面依法治國委員會關(guān)于印發(fā)<行政復(fù)議體制改革方案>的通知》（中法委發(fā)〔2020〕5號）提出，“探索建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會，為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見”。建立健全行政復(fù)議咨詢委員會工作機制，將其作為行政復(fù)議體制改革的一項重要配套措施，能夠在辦理重大、疑難、復(fù)雜行政復(fù)議案件以及研究重要行政復(fù)議問題中發(fā)揮“智囊”功能，確保辦理行政復(fù)議案件的專業(yè)性、中立性和準確度。相對于司法監(jiān)督而言，行政復(fù)議的高效性和專業(yè)性更具有優(yōu)勢。行政復(fù)議咨詢委員會就是為了推進行政復(fù)議固有優(yōu)勢的全面、深入、規(guī)范而創(chuàng)設(shè)機構(gòu)，必然應(yīng)當(dāng)建立在公正性、專業(yè)性、權(quán)利性的法律價值基礎(chǔ)上，方能支撐行政復(fù)議機制的順利運行。

一、公正性是行政復(fù)議咨詢委員會的基礎(chǔ)法律價值

張文顯先生認為：“法的價值具有雙重性質(zhì)。它一方面體現(xiàn)了作為主體的人與作為客體的法之間需要和滿足的對應(yīng)關(guān)系，即法律價值關(guān)系；另一方面它又體現(xiàn)出法所具有的，對主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性。［1］簡言之，法的價值就是法律作為客體，對于作為主體的人和社會所具有的功能和屬性。行政復(fù)議咨詢委員會作為行政復(fù)議制度的有機組成部分，其作為客體對人的功能和屬性是建立在行政復(fù)議制度基礎(chǔ)之上的。行政復(fù)議機構(gòu)是行政復(fù)議機關(guān)的內(nèi)部工作機構(gòu)，其獨立性和公正性會受到一定約束。而行政復(fù)議咨詢委員會的組成成員，政府機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)可以擔(dān)任主任或者副主任，但是不能擔(dān)任行政復(fù)議咨詢委員會的委員。行政復(fù)議委員會的委員由非公職人員身份的律師、高校教授以及各種專業(yè)人士來擔(dān)任，對于提交審查咨詢的重大疑難案件，最終要由參與審查的委員，根據(jù)自己的專業(yè)素養(yǎng)和價值觀，獨立地作出審查、提出意見，最后通過投票的方式予以表決。委員們所作出的決定是基于自己獨立的意志而作出的，具有中立性、獨立性和公正性價值。而行政復(fù)議委員會中的常任委員和非常任委員都有投票權(quán)，在作出決策的時候，常任委員基于其具有的行政職務(wù)，對整個決定的做出起到主導(dǎo)作用，這使得行政復(fù)議的獨立性和公正性不能夠得到保障。而行政復(fù)議咨詢委員會的組成就克服了這個缺陷，賦予行政復(fù)議咨詢委員會獨立性和公正性，從而使得整個行政復(fù)議制度具有了公正性的法律價值。

二、專業(yè)性是行政復(fù)議咨詢委員會的內(nèi)在法律價值

隨著我國政府監(jiān)管體系的日益完善，法律手段逐漸成為行政監(jiān)管工作的主要方式，有關(guān)執(zhí)法專業(yè)化的建設(shè)工作已經(jīng)在各類行政職能部門中得到較為深刻的開展和推進。［2］現(xiàn)代社會已經(jīng)從工業(yè)化革命發(fā)展到了信息技術(shù)革命，社會分工越來越細，行政管理的領(lǐng)域越來越寬，專業(yè)性越來越強。從行政立法到行政執(zhí)法再到行政監(jiān)督，很多領(lǐng)域都要依托專業(yè)性的管理技術(shù)，正如日本行政法學(xué)者南博方所言，各國行政立法越來越多，這是不可避免的現(xiàn)象。其原因在于：1.現(xiàn)代社會國家中的立法內(nèi)容的復(fù)雜性、專業(yè)性和技術(shù)性；2.對應(yīng)情況的變化，迅速地對相關(guān)規(guī)范加以改廢的必要性；3.根據(jù)法律的一般性規(guī)定，無法采取適應(yīng)地方性實際情況的適當(dāng)措施；4.脫離政黨支配，以采取客觀、公正的措施的必要性。［3］在這種背景下，單靠司法監(jiān)督已經(jīng)遠遠不能夠規(guī)范行政權(quán)力的運行，保護公民的合法權(quán)益。我國行政審判庭的法官都是法學(xué)科班畢業(yè)，具有較為完善的法學(xué)基礎(chǔ)素養(yǎng)，但是幾乎沒有法官具有其他專業(yè)的素養(yǎng)和技能。這對于專業(yè)性強的爭議，比如專利行政糾紛、商標行政糾紛、環(huán)境保護行政糾紛和食品藥品監(jiān)督管理行政糾紛等各個領(lǐng)域的行政爭議案件，法官都不具備完整的專業(yè)技術(shù)水平，進而沒法從根本上解決行政行為的事實性爭議。為了彌補立法機關(guān)和司法機關(guān)專業(yè)素養(yǎng)的不足，西方國家獨立管制機構(gòu)不斷興起，行政立法已經(jīng)成為一種常態(tài)。而行政復(fù)議制度作為一種行政內(nèi)部監(jiān)督機制，其生命力之一，就表現(xiàn)在行政復(fù)議機關(guān)具有較雄厚的專業(yè)性。

按照我國現(xiàn)在行政復(fù)議改革的規(guī)定，一級政府只能夠設(shè)立一個統(tǒng)一的復(fù)議機關(guān)，主要就是由各級司法行政機關(guān)來承擔(dān)復(fù)議職能，但司法行政機關(guān)的工作人員本來就是一般的公務(wù)員，也不見得具有雄厚的專業(yè)素養(yǎng)。因此，設(shè)置行政復(fù)議咨詢委員會就是為了彰顯行政復(fù)議的專業(yè)性，彌補復(fù)議機關(guān)人員專業(yè)技能之不足。在行政復(fù)議咨詢委員會的組成人員里面，就應(yīng)當(dāng)涵蓋各類行政執(zhí)法行為所涉及的專業(yè)技術(shù)專家，廣泛聘請科研院校的專家教授，利用其專業(yè)上的優(yōu)勢，對于行政復(fù)議中的疑難問題提出獨立的、公正的、專業(yè)性強的建議。這樣一來行政復(fù)議所具有的專業(yè)性的價值就能夠真正地得到體現(xiàn)，其在解決實質(zhì)性的行政爭議中才能夠發(fā)揮良好的作用。

三、權(quán)利性是行政復(fù)議咨詢委員會的核心法律價值

黨的十八屆四中全會召開以后，依法治國進一步成為我國治國的基本方略。依法治國的核心就是依法行政，依法行政的主要路徑就是規(guī)范行政權(quán)力的有序運行，促進行政機關(guān)合法合理地適用法律。依法行政的宗旨，一個是促進社會公共利益的不斷發(fā)展，另外一個就是保障公民合法的人身自由和財產(chǎn)權(quán)利等各項權(quán)利。通常而言，沒有絕對脫離于公民個人權(quán)利之外的公共利益，因此依法行政的最終目的還要保障公民的合法權(quán)利，這也成為依法行政的核心價值。我們建立行政復(fù)議制度的目的，就是在相對人認為自己的權(quán)利受到了違法行政行為的侵犯以后，請求行政復(fù)議機關(guān)運用其內(nèi)部監(jiān)督權(quán)，通過行政復(fù)議對行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行合法性和合理性審查。如果發(fā)現(xiàn)行政行為違反了法律的規(guī)定，無論是從實體上或者程序上都不滿足合法要件，從而損害了相對人的利益，行政復(fù)議機關(guān)就應(yīng)當(dāng)通過撤銷或者變更的方式來糾正違法的行政行為，從而達到保障相對人合法權(quán)益的目的。為此，行政復(fù)議咨詢委員會的成立，就是為了進一步促進行政復(fù)議機關(guān)保障公民的合法權(quán)利，體現(xiàn)法治精神中的權(quán)利保障價值。

行政復(fù)議咨詢委員會的權(quán)利保障功能，主要體現(xiàn)在其人員構(gòu)成和運行機制上。行政復(fù)議咨詢委員會的組成人員，除了包括政府的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員、律師、高校和科研機構(gòu)的專家學(xué)者以外，還可以包括本級人大代表和政協(xié)委員，或者本級人大和政協(xié)推薦的其他具有廣泛民意基礎(chǔ)的人員。盡管這些人大、政協(xié)委員不一定是法律或者其他專業(yè)的專家，但是他們具有廣泛的民意基礎(chǔ)，能夠針對老百姓最關(guān)心的事項，以行政復(fù)議咨詢委員會委員的身份予以表達。在提出咨詢意見的時候，也更能夠從相對人的角度提出自己的觀點和建議，從而彌補行政機關(guān)和專家們民意代表性上的不足，把公民權(quán)利的保護真正的落到實處。另外就是通過行政復(fù)議咨詢委員會的工作規(guī)則，來保障公民合法權(quán)利。美國學(xué)者斯圖爾特認為，“行政法的功能不再是保障私人自主權(quán)，而是代之以提供一個政治過程，從而確保在行政程序中廣大受影響的利益得到公平的代表”［4］因此，行政復(fù)議咨詢委員會的工作機制，對公民提供的保障，不僅僅包括實體權(quán)利，也包括知情權(quán)和參政議政權(quán)利的保護。行政復(fù)議咨詢委員會的工作機制中，咨詢委員可以廣泛地通過參與行政復(fù)議聽證和行政復(fù)議調(diào)解等工作來履行職責(zé)。通過行政復(fù)議聽證就可以兼聽則明，了解執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法理由、依據(jù)和思路，同時通過相對人的陳述申辯，來了解相對人的具體情況。同時通過廣泛參與行政復(fù)議的調(diào)解，采用比司法機關(guān)更為靈活的方式，對于具有調(diào)解基礎(chǔ)的行政爭議，在不違背依法行政的法治原則和保障相對人合法權(quán)益的基礎(chǔ)之上，實質(zhì)性地化解行政爭議，從而對保障公民的合法權(quán)益，建立一個切實可行的解決路徑，最終從根本上實現(xiàn)保障公民合法權(quán)利的法律價值。