羅 芳

（太原科技大學(xué)校長(zhǎng)辦公室，山西 太原 030024）

信訪工作是高校推進(jìn)依法治校的重要一環(huán)，將信訪納入法治化軌道，是解決群眾問(wèn)題、化解師生矛盾的應(yīng)有舉措，也是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

一、新時(shí)代高校信訪工作現(xiàn)狀

以山西省K大學(xué)為例，高校信訪呈現(xiàn)如下特征：1.近5年信訪數(shù)量有所上升。信訪內(nèi)容涵蓋面廣，教師的信訪訴求如職稱評(píng)定及福利待遇方面時(shí)有發(fā)生，學(xué)生的信訪訴求如學(xué)位評(píng)定、考試紀(jì)律、獎(jiǎng)懲處理等方面時(shí)有發(fā)生。重復(fù)信訪數(shù)量增加，易形成信訪積案。2.信訪情況復(fù)雜、辦理難度加大。有些信訪是由于歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致，而當(dāng)前的制度依據(jù)已不同以往。多數(shù)高校信訪工作部門的職能定位是負(fù)責(zé)信訪的協(xié)調(diào)、督辦與查處，當(dāng)發(fā)生復(fù)雜信訪事項(xiàng)時(shí)職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)處理機(jī)制不夠暢通。3.信訪發(fā)生頻次快、容易引發(fā)輿情。隨著信息技術(shù)的顛覆式發(fā)展，信訪渠道多如校園網(wǎng)址、校長(zhǎng)信箱等，信訪方式多樣、便利且成本低廉。近年來(lái)高校里發(fā)生的重復(fù)信訪、鬧訪、越級(jí)上訪等現(xiàn)象，給辦學(xué)秩序帶來(lái)了不少負(fù)面影響。

二、高校信訪頻發(fā)的原因分析

（一）“人治”與“法治”的文化沖突

信訪作為糾紛非訴訟解決方式，極具鮮明的特征。從歷史淵源看，信訪問(wèn)題的本質(zhì)是法治問(wèn)題，上訪與古代直訴制度類似。［1］中國(guó)古代封建社會(huì)建立的是高度的集權(quán)體制，地方上行政長(zhǎng)官兼具司法職能，于是便形成了一種特殊的法治文化現(xiàn)象，即有事告官，官要為民做主。民眾發(fā)生冤情總是寄希望于遇到一個(gè)清廉的“官老爺”以向他陳訴冤情，而不是先想到尋求法律救濟(jì)。某些時(shí)候地方上的行政官也解決不了問(wèn)題，所以古人還發(fā)明了路鼓、肺石、詣闕上書等方式直接向皇帝反映冤屈。古代由皇帝直接干預(yù)司法、人治高于法治的治理模式確實(shí)對(duì)平反冤假錯(cuò)案起到了一定積極作用，但也逐漸令民眾把上書上訪固化成了解決紛爭(zhēng)的定勢(shì)思維。這種人治大于法治的思想在中國(guó)歷史上深植了數(shù)千年，以至于在社會(huì)主義法治建設(shè)和司法獨(dú)立運(yùn)行的今天，有些民眾發(fā)生糾紛唯官唯上，信訪不信法。

（二）制度建設(shè)與執(zhí)行的行政沖突

在研究山西省K大學(xué)近年來(lái)各類信訪中發(fā)現(xiàn)，首先，高校的制度建設(shè)尚不健全，有些問(wèn)題的處理缺乏制度依據(jù)或者現(xiàn)有制度已不適用新的形勢(shì)。其次，高校重大決策、制度制定前，存在未開展合法性審查或未征詢民意的現(xiàn)象。制度執(zhí)行中出現(xiàn)偏差也是造成信訪的原因之一。歸根到底，還是法治意識(shí)有所欠缺，在處理問(wèn)題前未運(yùn)用法治思維和法治方式。處在綜合改革發(fā)展中的高校，目前的制度建設(shè)已駛?cè)搿翱燔嚨馈?，在出臺(tái)相應(yīng)制度的同時(shí)也亟須加快對(duì)配套執(zhí)行規(guī)范的制定。

（三）司法救濟(jì)與信訪的“成本”沖突

在法治社會(huì)，司法救濟(jì)是當(dāng)事人權(quán)益受損后的一個(gè)重要糾紛解決方式，但是任何國(guó)家司法都不能解決一切社會(huì)矛盾。［2］首先，從司法救濟(jì)的功能上看，法院受理案件范圍是有限的，不是所有的糾紛都符合法院受理的條件。其次，從司法救濟(jì)的程序上看，起訴立案需要具備一定的條件，必須呈書面訴狀遞交法院，預(yù)付訴訟費(fèi)等。司法救濟(jì)程序從啟動(dòng)到執(zhí)行可能要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間，由于法律的嚴(yán)肅性程序上也更復(fù)雜，需要當(dāng)事人在時(shí)間、精力、經(jīng)濟(jì)方面的投入，當(dāng)事人多會(huì)對(duì)司法救濟(jì)產(chǎn)生畏難情緒，認(rèn)為司法維權(quán)成本高因而選擇信訪途徑。

三、高校信訪法治化建設(shè)的對(duì)策

（一）樹牢法治思維和法治權(quán)威

轉(zhuǎn)變“人治大于法治”的思想認(rèn)知是處理信訪問(wèn)題的關(guān)鍵。新時(shí)代學(xué)校要持續(xù)開展法治宣傳教育，要在全校樹立法律權(quán)威，令師生認(rèn)識(shí)到法律既是保障自身權(quán)利的有力武器，也是應(yīng)模范遵守的行為準(zhǔn)則。要營(yíng)造師生辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法的良好環(huán)境，讓法治方式成為師生自覺(jué)的行為選擇，形成學(xué)法、懂法、守法、用法的法治文化氛圍。綜合運(yùn)用傳統(tǒng)媒體和新媒體手段如校網(wǎng)站、校廣播、公眾號(hào)等，深入宣講解讀信訪法律法規(guī)，以案說(shuō)法，引導(dǎo)師生正確認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑，提高師生依法信訪意識(shí)，能夠依照信訪制度規(guī)定，采取合法信訪方式，理性表達(dá)訴求。

（二）強(qiáng)化制度建設(shè)和制度執(zhí)行

以學(xué)校章程為綱，構(gòu)建系統(tǒng)完備的規(guī)章制度體系，這是依法治校的重要內(nèi)容，也是從根源上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生的重要舉措。［3］完善高校制度建設(shè)，把學(xué)校所有管理工作納入法治化建設(shè)軌道，確保各項(xiàng)工作都有制可依、有規(guī)可循、有序可行，將依法治教、依法辦學(xué)、依法治校落到實(shí)處。在制度執(zhí)行上，堅(jiān)持定期開展規(guī)章制度規(guī)范性審查，確保用制度管人管事實(shí)現(xiàn)全覆蓋、常態(tài)化，對(duì)校內(nèi)各單位執(zhí)行章程和規(guī)章制度情況狠抓落實(shí)。建立重大決策事前合法性審查機(jī)制，通過(guò)事先專家論證、法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、審核等，確保學(xué)校決策的依法合規(guī)、程序正當(dāng)，在源頭上減少信訪矛盾。

另外還需健全師生權(quán)益的救濟(jì)機(jī)制，構(gòu)建多元化的校內(nèi)糾紛解決體系。除信訪制度外，仍要重點(diǎn)完善校內(nèi)其他權(quán)益救濟(jì)制度如師生申訴的規(guī)則與程序等，探索建立校內(nèi)救濟(jì)與司法救濟(jì)、行政救濟(jì)合理銜接的機(jī)制，提供師生多種路徑解決問(wèn)題，也能減輕高校信訪事務(wù)壓力。踐行“以師生為中心”的理念，引導(dǎo)師生通過(guò)法定程序、法律途徑理性化解糾紛，真正讓廣大師生從法治應(yīng)用中依法維權(quán)。

（三）健全信訪法治化辦理機(jī)制

健全高校信訪辦理流程，對(duì)信訪事項(xiàng)的受理、處理和辦結(jié)等一般過(guò)程和條件等作出科學(xué)、詳盡的規(guī)定。在各院系、各職能部門之間建立信訪工作協(xié)同配合機(jī)制，通過(guò)設(shè)置信訪工作聯(lián)絡(luò)員，對(duì)信訪綜合管理部門轉(zhuǎn)發(fā)的信訪事件形成快速反應(yīng)，搭建“大信訪”格局。對(duì)于重大復(fù)雜的信訪問(wèn)題，執(zhí)行包案領(lǐng)導(dǎo)制，成立專門工作組，形成高效、暢通的協(xié)同處理機(jī)制。對(duì)于信訪人無(wú)理取鬧、纏訪、妨礙正常教學(xué)和工作秩序的行為，積極協(xié)調(diào)高校警務(wù)站人員進(jìn)行相應(yīng)治安處理。

健全涉法涉訴信訪分類辦理機(jī)制。對(duì)于師生群眾提出的信訴訪求，信訪工作部門要先做好登記、按職責(zé)范圍和法定途徑梳理甄別，若是已經(jīng)、正在或依法應(yīng)當(dāng)以訴訟、仲裁或行政復(fù)議解決的訴求，明確告知信訪人向有關(guān)機(jī)關(guān)提出；屬于可依法通過(guò)訴訟、仲裁等司法途徑解決的，向信訪人提出可以選擇司法救濟(jì)途徑的解決建議，逐步落實(shí)訴訪分離的分類處理機(jī)制。［4］

（四）組建專業(yè)化信訪工作隊(duì)伍

專業(yè)化信訪工作隊(duì)伍是高校開展信訪法治化建設(shè)的組織保障，也是治理信訪問(wèn)題的重要一環(huán)。一方面，高校信訪工作機(jī)構(gòu)須配備具有法學(xué)專業(yè)背景和法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專職工作人員，具備條件的還可從校法學(xué)院聘請(qǐng)法學(xué)教師作為兼職信訪工作人員，同時(shí)引進(jìn)專職律師參與信訪工作，對(duì)信訪人進(jìn)行引導(dǎo)和疏導(dǎo)，既能幫助其依法維權(quán)，也能增強(qiáng)信訪工作的法律含量。另一方面，高校也應(yīng)對(duì)信訪工作人員進(jìn)行常態(tài)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其化解糾紛的能力。信訪問(wèn)題是否能夠依法依規(guī)、妥善解決，某種意義上而言是完全依賴于信訪工作人員的法治意識(shí)與業(yè)務(wù)能力的。

（五）構(gòu)建信訪預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

立足于源頭，構(gòu)建信訪預(yù)警機(jī)制。高校信訪工作部門要及時(shí)編制信訪工作臺(tái)賬，梳理出高校信訪工作的規(guī)律和特點(diǎn)，結(jié)合學(xué)校推進(jìn)的重點(diǎn)工作展開分析研判，自上而下對(duì)學(xué)校各院系、各部門進(jìn)行定期排查與專項(xiàng)排查，對(duì)容易發(fā)生糾紛的問(wèn)題事先制定預(yù)測(cè)、預(yù)警和預(yù)防方案。對(duì)已發(fā)生的信訪事件進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，加強(qiáng)與涉訪部門的聯(lián)動(dòng)配合，以化解矛盾為導(dǎo)向、服務(wù)群眾為根本，確保信訪問(wèn)題不擱置，矛盾糾紛得到實(shí)效化、高效化解決。

建立重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，編制“三重一大”重大決策、干部任免、招生錄取、人才引進(jìn)、違規(guī)違紀(jì)處理等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控清單，指定專人專題研究和推進(jìn)，為全面提升學(xué)校內(nèi)部治理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力奠定良好制度基礎(chǔ)。