王思琪

（南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院，江蘇 南京 210044）

一、導(dǎo)論

（一）背景概述

1.動(dòng)力電池回收問(wèn)題現(xiàn)狀

近些年來(lái)，隨著國(guó)家發(fā)展重點(diǎn)方向的轉(zhuǎn)變，新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始進(jìn)入飛速發(fā)展階段。從2009年開(kāi)始，我國(guó)新能源汽車(chē)投入市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，到2014年，私人可以購(gòu)買(mǎi)新能源汽車(chē)，國(guó)家大力扶持新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予政策上的補(bǔ)貼優(yōu)惠，新能源汽車(chē)的汽車(chē)市場(chǎng)占有率越來(lái)越高，從一開(kāi)始的不到兩萬(wàn)輛，到現(xiàn)在的200多萬(wàn)輛，我國(guó)儼然成了新能源汽車(chē)的銷(xiāo)售大國(guó)。新能源汽車(chē)有著清潔、環(huán)保的優(yōu)勢(shì)，并且改變了人們的駕駛習(xí)慣，越來(lái)越多的人在選購(gòu)車(chē)子時(shí)會(huì)將新能源汽車(chē)作為備選的選項(xiàng)。

然而，到了2018年，根據(jù)動(dòng)力電池的使用壽命規(guī)律，我國(guó)最先投入市場(chǎng)的新能源汽車(chē)的動(dòng)力電池開(kāi)始面臨大量報(bào)廢的問(wèn)題，從2019年，動(dòng)力電池則進(jìn)入回收快速增長(zhǎng)爆發(fā)期，在臨近報(bào)廢的階段，社會(huì)上出現(xiàn)了廢舊動(dòng)力電池回收的亂象。電池回收雖不是新興產(chǎn)業(yè)，但是動(dòng)力電池的回收卻是個(gè)新的領(lǐng)域，動(dòng)力電池處理不當(dāng)一方面會(huì)造成環(huán)境污染和破壞，另一方面又會(huì)造成資源的浪費(fèi)，我國(guó)動(dòng)力電池的回收出現(xiàn)了以下問(wèn)題：一是黑作坊問(wèn)題，由于動(dòng)力電池在報(bào)廢時(shí)，仍然有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，一些黑作坊就以高價(jià)回收廢舊電池，導(dǎo)致大量廢舊動(dòng)力電池沒(méi)有得到正規(guī)的處理方法，在黑作坊的處理過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成了惡劣的影響，這就違背了當(dāng)初環(huán)保的出發(fā)點(diǎn)；二是運(yùn)輸安全問(wèn)題，動(dòng)力電池的回收對(duì)運(yùn)輸?shù)囊筝^高，有的回收企業(yè)運(yùn)輸條件不達(dá)標(biāo)，在運(yùn)輸過(guò)程中出現(xiàn)了爆炸等安全事故，給回收造成了不利影響；三是回收技術(shù)不高問(wèn)題，新能源汽車(chē)的動(dòng)力電池在生產(chǎn)初期由于各個(gè)生產(chǎn)商家的技術(shù)不同，因此電池的規(guī)格和設(shè)計(jì)都不盡相同，這就在一定程度上給回收技術(shù)帶來(lái)了更高的人力檢測(cè)和拆卸分解時(shí)間要求；四是合作機(jī)制尚未形成，新能源汽車(chē)生產(chǎn)者、動(dòng)力電池生產(chǎn)者和回收電池企業(yè)目前還不能建立起良好的合作機(jī)制，使得動(dòng)力電池回收的各個(gè)環(huán)節(jié)不能形成閉環(huán)，回收效率較低。同時(shí)，動(dòng)力電池回收的標(biāo)準(zhǔn)還未完全建立，許多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是空白，這些問(wèn)題都亟需立法來(lái)進(jìn)行規(guī)制和引導(dǎo)，以促進(jìn)新能源汽車(chē)行業(yè)的健康繁榮發(fā)展。

2.生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

為了解決動(dòng)力電池回收的緊迫問(wèn)題，推進(jìn)資源的有效循環(huán)利用，我國(guó)在不斷摸索和論證的過(guò)程中，確立了動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并完善配套的規(guī)定辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是專(zhuān)門(mén)針對(duì)環(huán)境保護(hù)而形成的概念，最早是在瑞典出現(xiàn)，重點(diǎn)是為了解決廢品回收的問(wèn)題，以此來(lái)達(dá)到環(huán)境資源保護(hù)的目的，現(xiàn)在該制度是強(qiáng)化生產(chǎn)者的責(zé)任，要求其在全生命周期承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，尤其是強(qiáng)調(diào)承擔(dān)在回收處理的部分的責(zé)任。這一制度能夠更好地實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用，保護(hù)環(huán)境。

（二）動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法現(xiàn)狀

首先，目前我國(guó)還沒(méi)有形成完整的動(dòng)力電池回收的專(zhuān)門(mén)的法律，相關(guān)的規(guī)定都是在《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多部法律中有具體的條款列出，但是不能夠細(xì)致地對(duì)動(dòng)力電池的回收作詳盡的約束，因此多為宣誓性、原則性的規(guī)定。雖然如在2018年對(duì)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》進(jìn)行了修訂，但是由于新能源汽車(chē)行業(yè)發(fā)展較快，技術(shù)革新?lián)Q代較快，同時(shí)前述的幾部法律在制定時(shí)間上都距離現(xiàn)在時(shí)間較長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)的制定人員在認(rèn)知落后以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化之大，今天來(lái)看，有些法律規(guī)定還是有不合時(shí)宜的地方，存在一定的局限性。但是仍可以對(duì)動(dòng)力電池回收問(wèn)題起指導(dǎo)性的作用。

其次，2006年后，國(guó)務(wù)院以及一些職能部委開(kāi)始發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布指導(dǎo)性文件和規(guī)定辦法等對(duì)汽車(chē)報(bào)廢回收的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的不斷摸索后，我國(guó)于2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》中在汽車(chē)產(chǎn)品一項(xiàng)中提出要求汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)和動(dòng)力電池生產(chǎn)企業(yè)要承擔(dān)廢舊電池回收的責(zé)任，并且定下完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度法律法規(guī)的目標(biāo)，計(jì)劃于2025年完成。受經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際約束，無(wú)論是主體還是承擔(dān)的責(zé)任部分都存在模糊不清晰的規(guī)定。

再次，在2018年，在由工業(yè)和信息化部、科技部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局、能源局聯(lián)合發(fā)布的《新能源汽車(chē)動(dòng)力蓄電池回收利用管理暫行辦法》中，明確確立了建立動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，其重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)和梯次利用企業(yè)的回收利用責(zé)任，并且突出了全生命周期管理的要求，相較于之前的規(guī)定、辦法，該辦法更加的細(xì)致，且體系更加完整，目前該辦法是最主要的依據(jù)，但是在主體上并不全面，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大承擔(dān)回收責(zé)任的主體。

從次，北京資源強(qiáng)制回收環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟在2020年5月發(fā)布通知，以試點(diǎn)的方式推動(dòng)生產(chǎn)者履責(zé)評(píng)價(jià)工作的落地，發(fā)布了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸履責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》，該辦法中，突破性地將生產(chǎn)者劃分為六個(gè)責(zé)任主體，分別為新能源汽車(chē)企業(yè)、動(dòng)力電池生產(chǎn)企業(yè)、梯次利用企業(yè)、報(bào)廢汽車(chē)拆解回收企業(yè)、集中收集點(diǎn)企業(yè)和再生利用企業(yè)，這是根據(jù)市場(chǎng)機(jī)制形成的參與回收主體來(lái)分配責(zé)任，符合市場(chǎng)實(shí)際，并且通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的方式對(duì)生產(chǎn)企業(yè)落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果將影響后續(xù)企業(yè)的信用和回收資質(zhì)，是落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的重大實(shí)際舉措。但是由于是試點(diǎn)，并且辦法采用自愿參與評(píng)價(jià)的方式，所以在參與度上數(shù)據(jù)不突出，參與新能源汽車(chē)企業(yè)評(píng)價(jià)的只有一家，總共有24家企業(yè)，并且動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度確立以來(lái)，數(shù)據(jù)顯示目前全國(guó)建設(shè)回收的網(wǎng)點(diǎn)不到3000個(gè)，這與我國(guó)目前動(dòng)力電池回收市場(chǎng)所需量還有一定的差距，并且沒(méi)有將全國(guó)所有的責(zé)任主體企業(yè)納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，仍需要改進(jìn)。

最后，在2020年9月實(shí)施的《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車(chē)回收管理辦法實(shí)施細(xì)則》，有專(zhuān)章對(duì)新能源汽車(chē)的報(bào)廢問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，在回收利用行為規(guī)范中，對(duì)涉及新能源動(dòng)力電池的回收利用各個(gè)環(huán)節(jié)的行為做了嚴(yán)格規(guī)定，并對(duì)違反規(guī)定的行為作了懲罰性的規(guī)定，有處以罰金，有處以治安管理處罰法的，也有情節(jié)嚴(yán)重的由刑法處置的，但是要情節(jié)十分嚴(yán)重的才會(huì)，總體上處罰不嚴(yán)厲。

綜上，我國(guó)的立法從法律到辦法、規(guī)定、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從市場(chǎng)初期到市場(chǎng)快速發(fā)展期，隨著市場(chǎng)自身發(fā)展的成熟和問(wèn)題的暴露，法律法規(guī)無(wú)疑是在不斷更新迭代的，并且也有不合時(shí)宜的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定被取消，但是法律的滯后性，使得我們?nèi)孕枰粩嗤ㄟ^(guò)辦法、規(guī)定等方式來(lái)完善動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系，使其從管理邁向?qū)嵤┞鋵?shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)這一目標(biāo)。

（三）相關(guān)研究現(xiàn)狀

新能源汽車(chē)作為近些年來(lái)的熱點(diǎn)話題，做相關(guān)研究的較多，研究動(dòng)力電池回收問(wèn)題的也有不少，但是就動(dòng)力電池回收的法律問(wèn)題研究的可借鑒得較少，并且由于我國(guó)動(dòng)力電池回收的制度于2018年確定為生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，因此以此為節(jié)點(diǎn)，確定之后的研究更是少之又少，并且前后的研究有明顯的區(qū)別。前期注重建立生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系，后期注重多方面完善制度體系建設(shè)。

趙新楠、張艷會(huì)在《動(dòng)力電池生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的研究》中，對(duì)動(dòng)力電池回收利用主體責(zé)任者進(jìn)行了設(shè)計(jì)，作者是在參考?xì)W美、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出來(lái)的，分成了八個(gè)主體，同時(shí)構(gòu)建了政策支持體系［1］。王萍、劉波、高二平、賀狄龍?jiān)凇盾?chē)用動(dòng)力電池回收利用標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀及建議》中，對(duì)我國(guó)動(dòng)力電池回收利用標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，得出了我國(guó)目前的標(biāo)準(zhǔn)體系存在國(guó)民認(rèn)識(shí)危害不足、企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差、回收成本高、類(lèi)型導(dǎo)致技術(shù)差別大四個(gè)問(wèn)題，建議建立溯源管理、全生命周期管理和建立企業(yè)聯(lián)盟［2］。劉娉在《域外新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收法律研究對(duì)我國(guó)的借鑒與啟示》中，提出要進(jìn)一步深化落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，要輔助激勵(lì)政策，創(chuàng)新回收管理模式［3］。黎寧科、高洋在《德國(guó)動(dòng)力電池回收利用經(jīng)驗(yàn)及啟示》中，建議落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)關(guān)注具體實(shí)踐落實(shí)情況，注重發(fā)揮第三方專(zhuān)業(yè)回收的作用［4］。封玥光在《新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收梯度利用閉環(huán)供應(yīng)鏈的設(shè)計(jì)》中，設(shè)計(jì)搭建梯度利用的閉環(huán)供應(yīng)鏈，遵循整體性和實(shí)效性的原則，形成由制造者、銷(xiāo)售者和消費(fèi)者、回收機(jī)構(gòu)以及檢測(cè)機(jī)構(gòu)多主體參與其中的整體閉環(huán)結(jié)構(gòu)［5］。李云菲、張澤華在《動(dòng)力電池回收過(guò)程中的法律問(wèn)題研究》中，表示我國(guó)動(dòng)力電池回收的法律規(guī)范較少，并且體系不完整，法律的位階不高，各個(gè)部門(mén)在制定規(guī)章制度的時(shí)候存在涉及利益部分有相抵觸現(xiàn)象，建議借鑒美國(guó)、日本、歐盟等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，健全立法，制定有效上位法，并完善專(zhuān)業(yè)性法律規(guī)定，通過(guò)提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻，強(qiáng)化企業(yè)進(jìn)駐市場(chǎng)行為管控，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管［6］。郭學(xué)釗在《我國(guó)動(dòng)力電池回收利用立法的不足》中，由于是2015年發(fā)表的文章，其研究?jī)?nèi)容缺乏時(shí)效性，但是在建議制定建立實(shí)施上提出要貫徹生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，闡明規(guī)范性法律文件中對(duì)該制度的貫徹缺少?gòu)?qiáng)制性執(zhí)行要求，實(shí)踐中存在未有效實(shí)施的現(xiàn)象，同時(shí)要加強(qiáng)信息公開(kāi)和突出公眾參與［7］。劉騰飛在《新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收法律問(wèn)題研究》中，分析我國(guó)回收立法上的缺陷，認(rèn)為法律位階不高，可操作性較弱，同時(shí)還缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)回收動(dòng)力電池企業(yè)的規(guī)章管理制度，行政審批等許可要求并沒(méi)有落實(shí)到位，建議落實(shí)新能源汽車(chē)生產(chǎn)者的法律責(zé)任，在承擔(dān)民事刑事責(zé)任的情節(jié)設(shè)定上要具有可實(shí)施操作性，并要突出前瞻性［8］。李雪早在《新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收利用淺析》中，分析了從2006年至2018年期間我國(guó)出臺(tái)的一系列相關(guān)政策法規(guī)，動(dòng)力電池回收的法律規(guī)制的趨勢(shì)在逐漸的專(zhuān)業(yè)化和細(xì)致化，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度體系由摸索構(gòu)建到逐漸完善，立法上作出了突破，目前更多的精力將放在研究完善財(cái)稅、科技、環(huán)保等支持政策上［9］。劉娉在《國(guó)內(nèi)新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收法律政策對(duì)柳州市的啟示》中，研究了我國(guó)不同地方制定的政策，重點(diǎn)分析京津冀地區(qū)、湖南省、海南省、廣東省四個(gè)地方的動(dòng)力電池回收政策規(guī)定，提出對(duì)柳州完善動(dòng)力電池回收法律體系的建議，首先構(gòu)建溯源管理的規(guī)制體系，其次建立回收法律政策體系，再次發(fā)動(dòng)政府引導(dǎo)功能，從次深化梯次利用，最后提升公眾參與，著重點(diǎn)在于全方位調(diào)動(dòng)積極性參與動(dòng)力電池回收事業(yè)上來(lái)［10］。

綜上，以上研究重點(diǎn)大多放在建立全周期回收體系中，對(duì)于立法上的問(wèn)題研究較少，提出的建議大多是通過(guò)對(duì)比借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)做法，以此來(lái)完善我國(guó)的回收體系問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)建立起動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并且從試點(diǎn)的效果來(lái)看已經(jīng)取得一定的成效，在規(guī)制新能源汽車(chē)生產(chǎn)者、動(dòng)力電池生產(chǎn)者、回收企業(yè)等回收體系涉及主體的責(zé)任上有了較多的成就，但是法律規(guī)范在不斷制定，市場(chǎng)機(jī)制也在快速發(fā)展成熟，針對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)立法情況的研究還較少，法律法規(guī)發(fā)布之前的研究成果的可借鑒性不高，需要結(jié)合我國(guó)的實(shí)際來(lái)更加因地制宜的研究動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸立法問(wèn)題。

二、我國(guó)動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法問(wèn)題研究的迫切性

（一）資源利用和環(huán)境保護(hù)的社會(huì)需求

黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視新能源汽車(chē)動(dòng)力電池的回收和利用，多次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究部署相關(guān)工作，我國(guó)目前是新能源汽車(chē)銷(xiāo)售大國(guó)，并且有大量動(dòng)力電池進(jìn)入大規(guī)模的退役，退役后的動(dòng)力電池根據(jù)梯次利用的原則，可以作為儲(chǔ)能電池、拆解提取有價(jià)值物質(zhì)或者是重組再利用，如果這些大量的動(dòng)力電池處理不當(dāng)，將會(huì)造成資源的浪費(fèi)和環(huán)境的破壞。

首先，前后期的動(dòng)力電池成分不同，但作為市面采用最多的三元鋰電池，電池中含有的鎳、鈷、鋰等貴金屬含量較高，并且這些貴金屬資源稀缺，價(jià)值高，鋰含量甚至超過(guò)開(kāi)發(fā)利用的鋰礦含量，并且隨著新能源汽車(chē)市場(chǎng)的迅速擴(kuò)張，作為原材料的這些稀缺貴金屬價(jià)格則將暴漲，如果大量廢舊電池的回收沒(méi)有按照規(guī)定的檢測(cè)、拆卸流程處理，本應(yīng)當(dāng)由正規(guī)企業(yè)按照正規(guī)流程處理電池實(shí)現(xiàn)盈利的，卻在報(bào)廢再利用的過(guò)程中造成一些不必要的資源的浪費(fèi)，給正規(guī)回收帶來(lái)?yè)p失，同時(shí)也會(huì)造成企業(yè)開(kāi)展回收電池業(yè)務(wù)困境。

其次，電池作為有害垃圾，日常所用的小電池的丟棄都十分注意，以免對(duì)土地、河流等環(huán)境造成不可逆的破壞，而動(dòng)力電池相較于小電池，其對(duì)環(huán)境的破壞力更大，沒(méi)有資質(zhì)的回收企業(yè)在將其中價(jià)值高的貴金屬提取出來(lái)后，為了節(jié)省處理成本，對(duì)于其他價(jià)值較低或者提取成本高于出售價(jià)值的成分，選擇直接廢棄處理，這時(shí)自然環(huán)境就成了最后的接收者，這些物質(zhì)未經(jīng)處理排放到河流、土地中，對(duì)環(huán)境造成的破壞，是其獲得的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)的，這就與新能源汽車(chē)投入市場(chǎng)最初的環(huán)保的目標(biāo)相違背，甚至還會(huì)造成更加惡劣的環(huán)境破壞。

因此為了實(shí)現(xiàn)構(gòu)建人類(lèi)美好的生活環(huán)境的目標(biāo)，要做好動(dòng)力電池的全生命周期的管理規(guī)制，落實(shí)好現(xiàn)有的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，將環(huán)保低碳貫徹到底，做好回收再利用工作，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)新能源汽車(chē)行業(yè)的健康良好發(fā)展有著重要的作用。

（二）碳達(dá)峰的國(guó)際要求

所謂碳達(dá)峰，這是我國(guó)承擔(dān)國(guó)際社會(huì)環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要體現(xiàn)，我國(guó)承諾在2030年實(shí)現(xiàn)碳排放量不再增長(zhǎng)的目標(biāo)，并在實(shí)際工作中要求努力在2028年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，這是為了更好地實(shí)現(xiàn)2060年的碳中和的目標(biāo)所做的中期階段目標(biāo)，而2021年有報(bào)告指出，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)任務(wù)較為艱巨，作為節(jié)能減排工作的重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目，新能源汽車(chē)項(xiàng)目的推進(jìn)在實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳達(dá)峰上有著重要的地位。

對(duì)退役動(dòng)力電池的梯次利用可以有效降低碳排放，首先，梯次利用可以使得退役的動(dòng)力電池再次投入其他途徑使用，實(shí)現(xiàn)資源再循環(huán)使用，在總體上降低電池的生產(chǎn)量，因?yàn)閯?dòng)力電池即便是退役也仍有80%的剩余容量，在重組再利用的過(guò)程中就可實(shí)現(xiàn)碳排放的降低；其次，相較于在碳達(dá)峰戰(zhàn)略擁有同等重要地位的清潔能源太陽(yáng)能和風(fēng)能，梯次利用的動(dòng)力電池所提供的儲(chǔ)能作用更加穩(wěn)定，可以彌補(bǔ)太陽(yáng)能和風(fēng)能提供能源間歇性的劣勢(shì)；最后，梯次利用的退役電池可以用于構(gòu)建智慧電網(wǎng)，以此來(lái)降低碳排放、酸化等對(duì)環(huán)境的不良影響。

動(dòng)力電池回收利用在碳達(dá)峰戰(zhàn)略中有著重要的地位，電池的碳排放和環(huán)境息息相關(guān)，同時(shí)動(dòng)力電池的回收再利用也是我國(guó)參與全球競(jìng)爭(zhēng)的重要舉措，我國(guó)在2020年的新能源汽車(chē)未來(lái)15年發(fā)展規(guī)劃中也提出了要加大對(duì)動(dòng)力電池的梯次利用，刺激動(dòng)力電池回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此完善我國(guó)的動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，形成健康秩序的回收體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)有著重要的意義。

三、我國(guó)動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法困境

通過(guò)研究，當(dāng)前我國(guó)動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度在立法上存在以下困境：

（一）生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法體系不健全

目前我國(guó)還沒(méi)有形成完整的動(dòng)力電池回收的專(zhuān)門(mén)的法律，首先，在環(huán)境保護(hù)的一些法律如《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多部法律中，雖然經(jīng)過(guò)修訂之后，有條款對(duì)動(dòng)力電池的回收作了規(guī)定，但是這些規(guī)定多為原則性的規(guī)定，在實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)性意義較弱；其次，我國(guó)在2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》，方案中雖未明確新能源汽車(chē)的相關(guān)管理規(guī)定，但是至此也確定了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并在工作目標(biāo)中要求要在2025年完善法律法規(guī)，并且依據(jù)該方案，我國(guó)陸陸續(xù)續(xù)開(kāi)展修訂和制定落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的法律規(guī)定，因此，作為上位法的位階較低，在實(shí)際中不利于立法工作的推進(jìn)；再次，關(guān)于動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的具體規(guī)定是在2018年發(fā)布的《新能源汽車(chē)動(dòng)力電池回收利用暫行辦法》中作了詳細(xì)的規(guī)定，針對(duì)電池回收的各個(gè)環(huán)節(jié)作了要求，但是這只是個(gè)辦法，并且隨著技術(shù)的發(fā)展，面臨更新的要求；最后，整體的立法多為管理辦法，且缺乏保障措施，較多配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和全流程管理的各環(huán)節(jié)規(guī)定還在制定或者是征求意見(jiàn)中，因此整體的立法體系是不健全的。

（二）違規(guī)行為的懲罰性規(guī)定不具體

目前，對(duì)動(dòng)力電池回收不履行生產(chǎn)者責(zé)任延伸履責(zé)的懲罰性規(guī)定有2020年施行的《報(bào)廢機(jī)動(dòng)車(chē)回收管理辦法實(shí)施細(xì)則》，首先，在第四章回收利用行為規(guī)范作了違規(guī)行為規(guī)定，并在第六章法律責(zé)任作了懲罰責(zé)任規(guī)定，基本為處以罰金，但是罰金金額不超過(guò)十萬(wàn)元，數(shù)額并沒(méi)有威懾力，同時(shí)，多為行政性處罰；其次，處罰主體沒(méi)有明確，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)這里的相關(guān)部門(mén)如何界定，各個(gè)部門(mén)之間的權(quán)利責(zé)任的分配也沒(méi)有明確，這會(huì)導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)部門(mén)管理踢皮球的現(xiàn)象；最后，涉及刑事責(zé)任承擔(dān)的部分，只規(guī)定了“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，但是對(duì)于動(dòng)力電池回收這一新興的領(lǐng)域，這里沒(méi)有詳盡的規(guī)定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)達(dá)到刑事責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，那么在實(shí)際中如何運(yùn)用，是否賦予法官一定的自主裁量權(quán)都沒(méi)有明確的規(guī)定，懲罰性規(guī)定并不具體。

（三）立法水平受技術(shù)發(fā)展限制

首先，通過(guò)對(duì)動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的立法以及我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)動(dòng)力電池回收制度立法呈現(xiàn)出滯后于市場(chǎng)發(fā)展的特征，就比如在2006年發(fā)布的《汽車(chē)產(chǎn)品回收利用技術(shù)政策》以及2015年發(fā)布的《汽車(chē)動(dòng)力蓄電池行業(yè)規(guī)范條件》就因?yàn)椴贿m應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)技術(shù)發(fā)展水平而被撤銷(xiāo)或者直接失效；其次，由于我國(guó)新能源汽車(chē)行業(yè)于近十幾年快速發(fā)展，技術(shù)的迭代更新很快，因此許多制定法律的主體也在觀望何時(shí)可以適宜制定出臺(tái)管理規(guī)定；最后，如何做好法律管制和促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展之間的平衡問(wèn)題，更值得思考，發(fā)展新能源汽車(chē)本是為了實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰做出的重要舉措，既要保證激活促進(jìn)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展，又要保證市場(chǎng)健康有序進(jìn)行，平衡法律與市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題需要做好研究促進(jìn)落實(shí)。

四、完善我國(guó)動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法的思考

（一）完善生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法體系

根據(jù)2017年《生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案》的要求，繼續(xù)完成法律法規(guī)的完善，到2025年實(shí)現(xiàn)體系的完善，首先，建議制定出臺(tái)落實(shí)動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的專(zhuān)門(mén)的法律，提高上位法的位階；其次，發(fā)動(dòng)多個(gè)部門(mén)或者多個(gè)部門(mén)聯(lián)合制定管理規(guī)定，并且各個(gè)部門(mén)和地方出臺(tái)的管理規(guī)定要有所通融，交叉部分不得有相沖突規(guī)定，尤其是在實(shí)現(xiàn)全國(guó)信息平臺(tái)建設(shè)的過(guò)程中，要廣泛征求意見(jiàn)，因地制宜，才能推進(jìn)落實(shí)；最后，在配套法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上要加快落實(shí)，當(dāng)動(dòng)力電池回收產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有了較為穩(wěn)定的體系，從事生產(chǎn)的汽車(chē)、回收處理的企業(yè)也逐漸強(qiáng)大、資質(zhì)較為完備時(shí)，可以適時(shí)出臺(tái)管理規(guī)定，完善我國(guó)的動(dòng)力電池回收生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度立法體系。

（二）明確政府懲罰主體責(zé)任和界限

為了更好實(shí)現(xiàn)動(dòng)力電池回收全流程的管理和閉環(huán)管理，完善的懲罰體系尤為重要，因此，首先，要明確各個(gè)政府部門(mén)的權(quán)利和責(zé)任邊界，在聯(lián)合管理的部分要明確分工；其次，對(duì)于懲罰標(biāo)準(zhǔn)的具體規(guī)定要明確，什么樣的行為是在行政處罰的層次，什么樣的行為是在刑事責(zé)任的層次，將規(guī)定再細(xì)致化些；最后，回收動(dòng)力電池利潤(rùn)空間較大，建議提高懲罰力度，并且要有具體的舉措來(lái)保障落實(shí)懲罰。

（三）增強(qiáng)立法前瞻性

動(dòng)力電池回收的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的特點(diǎn)就是技術(shù)性較強(qiáng)，因此，在制定法律規(guī)范的時(shí)候，建議讓相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者，以及在回收中開(kāi)展得較好的企業(yè)參與法律規(guī)范的制定，多方收集意見(jiàn)和建議，以此來(lái)增強(qiáng)立法的前瞻性，立足科技前沿，也能更好地引導(dǎo)動(dòng)力電池回收行業(yè)的發(fā)展，更好更快地實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。