暢曉利

（杭州市城市土地發(fā)展有限公司，浙江 杭州 310000）

國有資產(chǎn)是國家所有權(quán)的客體，是國家所有的一切財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的總和。國有資產(chǎn)指的是為國家提供社會效益及經(jīng)濟效益的各種經(jīng)濟資源，如國家以不同的形式對企業(yè)進(jìn)行投資所獲得的收益，或以接受贈予和國家撥款等方式獲得的財產(chǎn)權(quán)利。國有資產(chǎn)的概念分廣義及狹義。廣義上的國有資產(chǎn)指的是經(jīng)營性的國有財產(chǎn)及具備增值性的國有資產(chǎn)，也包括非經(jīng)營性的國有財產(chǎn)。對國有資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)管，可以有效促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值，有利于國有企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

一、加強國有資本監(jiān)管的意義

近年來，我國出臺了很多有關(guān)國企改革的政策，這些政策的主要目的是增強我國國有經(jīng)濟的創(chuàng)新能力及經(jīng)濟競爭力，提升我國的經(jīng)濟抗風(fēng)險能力，要實現(xiàn)以上目標(biāo)，就要做好國有資產(chǎn)的保值增值工作。只有做好以上工作，才能讓廣大人民群眾獲得相應(yīng)的利益。但是，因為產(chǎn)權(quán)制度改革不夠深入，國有資本存在委托代理的問題，國有資產(chǎn)保值增值績效的效果并不明顯。2019年11月，國務(wù)院結(jié)合我國國有資產(chǎn)發(fā)展的實際情況，印發(fā)了《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》，主要圍繞“管資本”這條主線，進(jìn)一步加快我國國有資產(chǎn)監(jiān)管職能內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，并提出新的有效監(jiān)管措施。這些新的方法和舉措能有效提升我國國有資本的實際運營效率，促進(jìn)我國資產(chǎn)的增值和保值，從而為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。與管理企業(yè)不同的是，對國有資本進(jìn)行進(jìn)一步管理，是出資人履行管理職責(zé)非常重要的方式，在具體的發(fā)展過程中會轉(zhuǎn)化為股東的意志，有效促進(jìn)國有資本保值增值。

二、國有資本監(jiān)管存在的問題

（一）風(fēng)險防范意識淡薄

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，國有企業(yè)改革不斷深化，我國國有企業(yè)的風(fēng)險防范意識已有所增強，監(jiān)管情況也得到了很大的改善。但是現(xiàn)階段，還存在國有資產(chǎn)保值增值意識不強、風(fēng)險防范意識薄弱的情況，相關(guān)的風(fēng)險管理體系也不夠完善。國有資產(chǎn)呈現(xiàn)出主體多元、委托代理鏈條冗長及資產(chǎn)規(guī)模龐大的特點。部分國有企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略并不科學(xué)，存在很多問題。例如，在經(jīng)營的過程中盲目追求多元化經(jīng)營和投資，缺少對主輔產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)環(huán)境的分析，行業(yè)分布面比較寬，內(nèi)部的資源配置不合理。這些問題在整體上主要表現(xiàn)為主業(yè)趨同的方式，資本的利用率不夠高，國有資本的結(jié)構(gòu)和布局不夠合理。除了以上問題，由于對出資人的監(jiān)管不到位，還出現(xiàn)了國有企業(yè)提供的服務(wù)和社會公益性服務(wù)產(chǎn)生沖突的問題。

（二）資產(chǎn)運營效率不高

在我國國有資產(chǎn)的運營方面，存在運營效率不高的情況。一方面，要保證國有資產(chǎn)的數(shù)量得到進(jìn)一步的增長，因為國有資產(chǎn)是我國政權(quán)行使宏觀調(diào)控的重要手段；另一方面，我國的國有資產(chǎn)還肩負(fù)著引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整、為社會提供公共服務(wù)以及有效提高社會科學(xué)技術(shù)水平的重要使命。在這樣的條件下，需要投入更多的資源和資金，有效提高運營效率。

（三）公司治理問題較明顯

從企業(yè)治理的角度來看，在市場上，國有企業(yè)處于主體地位，國有企業(yè)的股東會、監(jiān)事會、董事會等治理主體必須具備一定的法定權(quán)力和地位，國資委作為政府股東代表履行出資人的職責(zé)。從目前的情況來看，國資委在實際的監(jiān)管過程中，時常出現(xiàn)偏離出資人角色的情形，具備政府行政機構(gòu)的色彩。

一些非市場化的行政方法會影響國有企業(yè)資本的正常運營。普遍存在的“一股獨大”以及內(nèi)部人員控制問題，會直接導(dǎo)致國有企業(yè)治理失效，進(jìn)一步導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。監(jiān)管部門在實際工作中，要肩負(fù)社會責(zé)任，通過行政手段對國有企業(yè)的經(jīng)營進(jìn)行干預(yù)，還需要以盈利為目的，要求企業(yè)按照市場化的原則做好決策工作，使國有企業(yè)陷入困境。

（四）資本收益分配體制不完善

我國改革開放之后，國有資產(chǎn)的管理體制發(fā)生了一定程度的改變，國有企業(yè)的收益分配制度也發(fā)生了極大的變革，越來越成熟，對提高員工的生活水平具有十分重要的作用。與此同時，人們需要正確地認(rèn)識到，國有企業(yè)收益分配的改革是一個非常艱巨的任務(wù)，存在很多問題。國有資本收益上繳比例不合理，雖然不同行業(yè)有不同的上繳比例，但是每個企業(yè)情況不同，細(xì)分程度還不夠。盡管國有資本在收益分配方面和原來相比有非常顯著的提升，但5%～10%的上繳比例與國有企業(yè)的壟斷利潤相比，還是比較低的。

（五）控制及監(jiān)督的有效性不足

現(xiàn)階段，國有企業(yè)的監(jiān)督體系存在一些問題。首先，國有企業(yè)內(nèi)部控制制度體系不夠完善，無法滿足現(xiàn)代國有企業(yè)的管理要求。國有企業(yè)是一個具備公益性質(zhì)的組織單位，但是，在實際的內(nèi)部控制制度及業(yè)務(wù)流程上，沒有進(jìn)行有效的銜接，資產(chǎn)管理及資金使用環(huán)節(jié)不夠科學(xué)和嚴(yán)密，相關(guān)責(zé)權(quán)劃分不夠明顯，導(dǎo)致國有資本的運營效率十分低下。其次，國有企業(yè)在內(nèi)部評價及控制方面缺乏一定的監(jiān)督機制。從國有企業(yè)的內(nèi)部管理來看，審計部門缺乏權(quán)威性，也不具備一定的獨立性，在內(nèi)部控制責(zé)任落實上缺乏嚴(yán)格的管理制度，如果責(zé)任主體和監(jiān)督主體不明，會影響內(nèi)部控制工作。最后，一些國有企業(yè)的外部監(jiān)督體系不夠完善，絕大部分公眾能獲取的企業(yè)信息比較少，也沒有具體的渠道了解這些信息。國資監(jiān)管機構(gòu)展示的信息一般都是綜合數(shù)據(jù)，而沒有具體信息，嚴(yán)重影響了廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也對國有資本的正常運營造成了不利影響。

三、加強國有資本監(jiān)管的對策

（一）細(xì)化對國有資產(chǎn)的分類管理

國有資產(chǎn)是國家履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。中共中央、國務(wù)院在2015年8月印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中提出，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。進(jìn)一步建立健全國有資產(chǎn)管理體制，區(qū)分不同行業(yè)的經(jīng)營運行方式，對不同類別的國有資產(chǎn)進(jìn)行分類管理，制定相應(yīng)的運行目標(biāo)。在具體的管理過程中，要細(xì)化國有企業(yè)分類，設(shè)置不同的機構(gòu)，對不同類別的國有資產(chǎn)進(jìn)行合理化的管理和考核，制定和實現(xiàn)不同的經(jīng)營目標(biāo)。

（二）加強對國資監(jiān)管的事前防范

屬于國家所有的各種財產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益都屬于國有資產(chǎn)，國有資產(chǎn)涉及面廣，組成復(fù)雜，監(jiān)管要求較高。在以管資本為主的新型監(jiān)管體制下，需要制定和實施全方位、全過程、系統(tǒng)性的監(jiān)管策略。以往的國有資本監(jiān)管工作關(guān)注事后監(jiān)管，導(dǎo)致責(zé)任難以區(qū)分界定，部分流失的國有資產(chǎn)難以追回。加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，需要兼顧事前、事中和事后的監(jiān)管。事前，加強制度建設(shè)，明確規(guī)范，從源頭進(jìn)行防范；事中，注意跟蹤監(jiān)控；事后，進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，從而實現(xiàn)對投資全過程、全面、及時、動態(tài)的監(jiān)管，創(chuàng)新國有資本監(jiān)管方法。

（三）強化對國有資本的權(quán)責(zé)和預(yù)算管理

國有資本監(jiān)管在向管資本轉(zhuǎn)變的過程中，存在人事委托代理鏈條冗長、決策效率低下等阻力，需要進(jìn)一步明確國資監(jiān)管各部門的權(quán)利責(zé)任清單，科學(xué)合理地進(jìn)行職責(zé)分工，密切合作，建立共享信息平臺，將所有國有資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。作為國有資本預(yù)算的主體，國資監(jiān)管部門需編制計劃、分配投資項目資金、建立健全投資項目的決策和調(diào)整機制；加強對預(yù)算制定與執(zhí)行過程的監(jiān)督、加強事后考評、加強人員激勵等；加強財務(wù)報告監(jiān)管，做好預(yù)算制定和執(zhí)行的審計，及時發(fā)現(xiàn)及整改問題，促進(jìn)預(yù)算目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）促進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理法制化建設(shè)

現(xiàn)階段，有關(guān)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的法律法規(guī)，一般都是比較基礎(chǔ)的部門法規(guī)，創(chuàng)新性的東西比較少。在這一管理體制的影響下，管理手段跟不上現(xiàn)在的發(fā)展節(jié)奏。除此之外，還有部分法律法規(guī)缺乏相關(guān)的約束能力，滿足不了國有資產(chǎn)保值增值的需要，會對資產(chǎn)管理造成十分不利的影響。不斷加強國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理建設(shè)，是國有企業(yè)法制化的重要路徑。在國有資產(chǎn)法制化的同時，還需要建立起更加完善的法規(guī)體系，結(jié)合實際情況及現(xiàn)行的規(guī)章制度，形成更加符合現(xiàn)代化管理的管理制度。

（五）完善管理體制改革的配套

對于國有資產(chǎn)來說，深化管理體制改革是一項非常系統(tǒng)的工作，需要加快建立各項配套措施，對國有經(jīng)濟的布局及結(jié)構(gòu)作進(jìn)一步的調(diào)整，不斷完善相關(guān)公司法人的治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合實際情況建立起更加有效的機制。政府的職能也要實現(xiàn)進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變，將代理職能和公共行政事務(wù)相分離。要完善要素市場，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易的進(jìn)一步發(fā)展，還需要促進(jìn)企業(yè)市場的有序發(fā)展，為企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)提供比較完善的人才支持政策等。

四、結(jié)語

國有企業(yè)需要圍繞風(fēng)險控制，建立健全管理制度和業(yè)務(wù)流程，加強對國有資本預(yù)算的制定和執(zhí)行的管理，進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督體系，分類建立考核問責(zé)機制，從而實現(xiàn)國有資產(chǎn)制度的規(guī)范化與內(nèi)控程序的精細(xì)化。此外，還需要健全國有企業(yè)的外部監(jiān)督機制，加強各方利益相關(guān)者及公眾的監(jiān)管，讓國有企業(yè)的信息披露渠道更加多元，提高國有企業(yè)信息的透明度、完善性和及時性，不斷促進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)的增值保值。