范 會(huì)

（云南省宣威市人民法院，云南 宣威 655400）

一、院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)的內(nèi)涵分析

院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)包括了什么內(nèi)容？這是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的問(wèn)題，“審判監(jiān)督管理”一詞也是由“審判管理”和“審判監(jiān)督”兩個(gè)詞演化而來(lái)，在2017年最高人民法院《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制，完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》才首次使用“審判監(jiān)督管理”這樣的表述，而在這之前“審判管理”和“審判監(jiān)督”分別對(duì)應(yīng)不同的職責(zé)內(nèi)容。隨著司法體制改革逐漸深入推進(jìn)，院庭長(zhǎng)的職責(zé)也經(jīng)歷了從“強(qiáng)行政化”到“去行政化”的發(fā)展變化，［1］對(duì)院庭長(zhǎng)的行使職責(zé)的要求和方式也相對(duì)發(fā)生了變化。黨的十八大啟動(dòng)新一輪司法改革以來(lái)，最高人民法院多次發(fā)布相關(guān)規(guī)章制度，致力于推進(jìn)院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理職責(zé)的進(jìn)一步改革。最高人民法院《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法，不斷提高司法公信力的若干意見(jiàn)》指出院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的審判管理職責(zé)，應(yīng)該是一種宏觀的指導(dǎo)，對(duì)微觀個(gè)案的指導(dǎo)僅能指向有明確規(guī)定的“四類案件”等需要監(jiān)督指導(dǎo)的案件，應(yīng)當(dāng)將有限精力從微觀管理轉(zhuǎn)化為側(cè)重于對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行宏觀層面的監(jiān)督管理，同時(shí)承擔(dān)院庭長(zhǎng)的職責(zé)，為法官獨(dú)立審判排除不必要的干擾，創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)對(duì)建立院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)行使審判管理權(quán)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和約束，防止權(quán)力被濫用，提出建立監(jiān)督管理留痕的制度，院、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理制度進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

根據(jù)上述規(guī)定，筆者認(rèn)為對(duì)院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解：一是院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)督管理權(quán)首要的原則是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以審判為核心，發(fā)揮規(guī)范、保障、促進(jìn)、服務(wù)作用。在該原則的指導(dǎo)下應(yīng)當(dāng)明晰院庭長(zhǎng)職能的定位，實(shí)現(xiàn)由全面監(jiān)管轉(zhuǎn)為對(duì)程序性事項(xiàng)的管理，由個(gè)案指導(dǎo)向宏觀上的指導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，去除科層制的行政管理方式，當(dāng)然，“去行政化”不等同于“去管理”，這樣的轉(zhuǎn)變要求院庭長(zhǎng)不能對(duì)主審法官、合議庭的實(shí)體裁判進(jìn)行干擾，但并不意味著院庭長(zhǎng)對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行綜合性監(jiān)督管理是沒(méi)有必要的。二是院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理內(nèi)容包含兩個(gè)方面，一方面是對(duì)審判業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，如對(duì)“四類案件”的監(jiān)督管理，審判程序性事項(xiàng)的批準(zhǔn)等方面的權(quán)力；另一方面是對(duì)審判行政事務(wù)的監(jiān)督管理，如對(duì)法官的考評(píng)、案件質(zhì)效考評(píng)等相關(guān)管理制度，對(duì)于兩種不同行政的管理權(quán)力，應(yīng)當(dāng)合理進(jìn)行分離。三是沒(méi)有不受監(jiān)督的權(quán)力，如孟德斯鳩所指出的一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，對(duì)院庭長(zhǎng)而言亦如此，既然賦予了院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理的高度權(quán)力，為防止這種權(quán)力被濫用，必然要對(duì)院庭長(zhǎng)行使職權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的約束和監(jiān)督，達(dá)到權(quán)力的相互制衡。

二、錯(cuò)位的院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)及原因分析

在當(dāng)前的司法改革背景下，院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)經(jīng)歷了從“控制審判權(quán)”到“尊重審判規(guī)律”的大轉(zhuǎn)變，由于轉(zhuǎn)變之大，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可遵循，加之受舊有思維、模式的影響，在實(shí)踐中院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理的“度”常常難以把握，稍有不慎即有可能滑入“管理缺位”或“管理越位”的誤區(qū)之中，導(dǎo)致院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)價(jià)值的極端異化。

第一，院庭長(zhǎng)權(quán)力過(guò)于寬泛。由于院庭長(zhǎng)權(quán)力身份的重疊，他們同時(shí)兼具法律職務(wù)與行政職務(wù)，［2］院庭長(zhǎng)在日常工作中，既是法官，又是行政管理者，審判和管理權(quán)力相互交織，除了具有審判相關(guān)的權(quán)力之外，還同時(shí)擁有審判行政事務(wù)管理的權(quán)力，且在現(xiàn)實(shí)中相互滲透，沒(méi)有一個(gè)明確的界限，通常難以分辨?，F(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)院庭長(zhǎng)的職權(quán)規(guī)定相對(duì)來(lái)說(shuō)也是比較原則性的規(guī)定，同時(shí)由于院庭長(zhǎng)需履行其崗位“一崗雙責(zé)”帶好隊(duì)伍，確保黨風(fēng)廉政建設(shè)不出問(wèn)題，那不可避免要對(duì)作為主責(zé)主業(yè)的審判執(zhí)行工作進(jìn)行必要的管理，但關(guān)鍵之處就在于“必要”管理的范圍如何確定，由于“一崗雙責(zé)”履行職責(zé)范圍的模糊及范圍定義過(guò)寬，院庭長(zhǎng)權(quán)力邊界難以把握，極有可能干預(yù)到法官獨(dú)立行使審判權(quán)。

第二，個(gè)別院庭長(zhǎng)尚未厘清放權(quán)與監(jiān)督的關(guān)系。由于對(duì)司法責(zé)任制改革的偏頗理解，擔(dān)心過(guò)問(wèn)案件會(huì)被扣上干預(yù)案件的“帽子”，加之由于干預(yù)過(guò)問(wèn)案件“三個(gè)規(guī)定”的出臺(tái)和施行，部分院庭長(zhǎng)錯(cuò)誤地以為放權(quán)等于放任不管，走向了“去行政化”的極端，沒(méi)有正確肩負(fù)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。事實(shí)上，司法責(zé)任制改革后，院庭長(zhǎng)不再對(duì)裁判文書進(jìn)行簽批審核，而是將裁判權(quán)還至法官、合議庭，目的在于充分保障法官、合議庭獨(dú)立審判的權(quán)利，但取消案件審批制的初衷并不是讓院庭長(zhǎng)徹底放權(quán)。“去行政化”去除的是對(duì)法官獨(dú)立裁判進(jìn)行不合理干預(yù)，目的在于改變法院傳統(tǒng)的繁瑣的科層制行政化的管理方式，而不是說(shuō)百分之百完全去除管理，畢竟談到管理都不可避免會(huì)有行政，大可不必“談行政”色變。且針對(duì)當(dāng)前的司法環(huán)境，以及法官的整體素質(zhì)參差不齊，部分法官的專業(yè)素質(zhì)未達(dá)到理想要求的實(shí)際情況，院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)督管理權(quán)是必要的，因此，在保障法官、合議庭獨(dú)立審判的基礎(chǔ)上加強(qiáng)院庭長(zhǎng)的監(jiān)督管理，是在尊重司法規(guī)律和客觀現(xiàn)實(shí)之間的一種相對(duì)合理選擇。

第三，對(duì)院庭長(zhǎng)行使權(quán)力的監(jiān)督的缺失。盡管最高人民法院出臺(tái)了多個(gè)規(guī)定，要求對(duì)院庭長(zhǎng)行使職權(quán)的程序以及監(jiān)督管理做到“全程留痕”，也建立了干預(yù)過(guò)問(wèn)案件“三個(gè)規(guī)定”平臺(tái)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)問(wèn)案件的情況可以直報(bào)上級(jí)法院直至最高院，但在實(shí)際運(yùn)行中，幾乎沒(méi)有法官進(jìn)行報(bào)告。從內(nèi)部來(lái)說(shuō)沒(méi)有形成強(qiáng)大的監(jiān)督力量，由于法院之前科層制的長(zhǎng)期影響，對(duì)院庭長(zhǎng)，特別是作為一把手的院長(zhǎng)監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)是非常薄弱的，對(duì)院庭長(zhǎng)的權(quán)力缺少規(guī)范明確的制度。而且法官思維方式上可能還存在某種依賴，對(duì)于院庭長(zhǎng)的過(guò)問(wèn)也認(rèn)為是正常的指導(dǎo)行為，而不會(huì)進(jìn)行記載。在外部監(jiān)督方面，在現(xiàn)有管理體制不完全透明的制度體制下，缺乏有效的渠道和方式，外界的監(jiān)督也是很難涉及法院內(nèi)部審判監(jiān)督管理規(guī)范運(yùn)行之中。

三、院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理職能的回歸

（一）院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)的制度轉(zhuǎn)向

2015年最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》對(duì)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督權(quán)的權(quán)利范圍、行使方式進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，表明了本輪司法改革中院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督權(quán)的一些轉(zhuǎn)變態(tài)度。一是審判監(jiān)督管理從“微觀”向“宏觀”的轉(zhuǎn)變，在該規(guī)定中明確提出院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行宏觀的管理。這樣改革的意義在于改變過(guò)去的管理方式，不將目光過(guò)多地集中于個(gè)案的管理，而要利用能夠全面掌握全院、全庭案件的便利條件，從宏觀上進(jìn)行全局的管理，為法官開(kāi)展審判活動(dòng)提供更多的信息和條件。二是院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)從“無(wú)限”向“有限”轉(zhuǎn)變，沒(méi)有無(wú)限的不受監(jiān)督的權(quán)力，無(wú)限的審判監(jiān)督管理權(quán)必然對(duì)審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行造成巨大傷害，為了避免審判監(jiān)督管理成為干預(yù)獨(dú)立審判的借口，需建立明確、具體、清晰的權(quán)力清單，將院庭長(zhǎng)的審判管理和監(jiān)督活動(dòng)嚴(yán)格控制在職責(zé)和權(quán)限的范圍內(nèi)成為當(dāng)前的趨勢(shì)。三是從注重實(shí)體向注重程序轉(zhuǎn)變，在改革之前，院庭長(zhǎng)對(duì)個(gè)案審批更關(guān)注的是案件的實(shí)體問(wèn)題，改革之后，放權(quán)于法官，由審理者裁判，院庭長(zhǎng)除對(duì)特殊個(gè)案的監(jiān)督之外，更多的審判監(jiān)督管理職責(zé)集中于程序性問(wèn)題和法律的統(tǒng)一適用方面。四是院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理從“無(wú)痕”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭塘艉邸?。?］對(duì)于院庭長(zhǎng)的監(jiān)督管理情況、處理結(jié)果等都應(yīng)當(dāng)做到規(guī)范記錄、全程留痕，更好地防止權(quán)力濫用，在符合特定情形下，同樣可以按照“責(zé)權(quán)利”原則，予以問(wèn)責(zé)追責(zé)。

（二）科學(xué)分離及合理設(shè)置院庭長(zhǎng)職能

在我國(guó)法院的現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)中，院庭長(zhǎng)同時(shí)肩負(fù)行政管理、人事管理、審判管理等不同的職能，審判職權(quán)與行政職權(quán)相互滲透，其職權(quán)的設(shè)置行使一直是司法責(zé)任制配套改革的一個(gè)難點(diǎn)和矛盾點(diǎn)。院庭長(zhǎng)一方面要對(duì)全院、全庭案件質(zhì)效把關(guān)，確保案件質(zhì)量，另一方面，極有可能被指違背審判獨(dú)立、司法親歷性的要求。因此，對(duì)于審判、審判事務(wù)管理、法院行政事務(wù)管理不同的權(quán)力運(yùn)行體系，審判權(quán)的專業(yè)性決定了審判指導(dǎo)監(jiān)督管理權(quán)不能適用行政管理的方式進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化審判職權(quán)的配置，將院庭長(zhǎng)管理職能中的司法政務(wù)管理權(quán)和審判管理權(quán)適度剝離，防止管理的無(wú)邊界擴(kuò)大化，同時(shí)又要防止審判權(quán)的無(wú)規(guī)則自由發(fā)展，解決好管理介入審判的程度和行為規(guī)則問(wèn)題，也就是要解決行政與司法混同的邏輯問(wèn)題。［4］

（三）細(xì)化院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)權(quán)力清單

在當(dāng)前的司法活動(dòng)中，院庭長(zhǎng)既是行政長(zhǎng)官、又是法官，不同角色的規(guī)范性要求存在沖突，且院庭長(zhǎng)的權(quán)力規(guī)定過(guò)于模糊和原則性，授權(quán)不明，導(dǎo)致權(quán)力在運(yùn)行中沒(méi)有規(guī)范的行使界限和運(yùn)行路徑，［5］要解決院庭長(zhǎng)權(quán)力涉及和運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題，明確權(quán)力的內(nèi)容和邊界是當(dāng)前比較現(xiàn)實(shí)的方法?！度嗣穹ㄔ旱谖鍌€(gè)五年改革綱要（2019—2023）》提出要“明確院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的權(quán)力清單和監(jiān)督管理職責(zé)，健全履職指引和案件監(jiān)管的全程留痕制度”，一些法院之前也進(jìn)行了相關(guān)的探索，建立院庭長(zhǎng)權(quán)力“正面清單”和“負(fù)面清單”，明確院庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)做什么，不得做什么。從宏觀層面規(guī)定院庭長(zhǎng)的權(quán)力，主要包括審判資源配置、案件質(zhì)量管理、整體審判工作的安排部署、法官考核評(píng)價(jià)。從微觀方面細(xì)化“四類案件”的情形，明確個(gè)案監(jiān)督的范圍、啟動(dòng)方式和程序，如海南省?？谑兄屑?jí)人民法院，規(guī)定了法院必須向院庭長(zhǎng)進(jìn)行報(bào)備法官的重點(diǎn)案件類型，為法官啟動(dòng)四類案件提供了指引和遵循，也能夠進(jìn)一步促進(jìn)法律的適用統(tǒng)一，進(jìn)一步廓清了院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)的范圍，保障了管理“不缺位”“不越位”。

（四）完善院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的配套制度

要建立公開(kāi)、透明、規(guī)范的院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理制度，除規(guī)范院庭長(zhǎng)的職權(quán)運(yùn)行之外，還應(yīng)注重其配套措施的進(jìn)一步完善，即建立院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理制度的再管理制度。首先，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮集體管理的力量，進(jìn)一步挖掘?qū)I(yè)法官會(huì)議的作用，繼續(xù)改革完善審判委員會(huì)制度，促進(jìn)法官專業(yè)會(huì)議、審判委員會(huì)的制度化，推進(jìn)案件的評(píng)議、討論進(jìn)一步制度化、流程化，［6］一方面是為法官裁判提供意見(jiàn)建議，改變以往凡是疑難案件就請(qǐng)示的習(xí)慣，另一方面也是逐步消除院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)監(jiān)督管理隨意性的狀態(tài)，填補(bǔ)制度建設(shè)的空白，防止行政權(quán)力不正當(dāng)滲透，影響法官的獨(dú)立決策。其次，加快信息化手段管理方式的改革，這也是當(dāng)前各級(jí)各地人民法院改革的重點(diǎn)，依托大數(shù)據(jù)強(qiáng)化信息平臺(tái)大力推進(jìn)智能監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)督，實(shí)時(shí)記錄案件審理及監(jiān)督管理的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、透明的可視化管理，既加強(qiáng)審判監(jiān)督管理對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督，也規(guī)范強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督管理的再監(jiān)督，確保監(jiān)督必留痕。最后，建立責(zé)任追究制，對(duì)于院庭長(zhǎng)沒(méi)有履行必要的審判管理和監(jiān)督職責(zé)，或者超越職權(quán)插手干預(yù)個(gè)案的情況，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，確保審判監(jiān)督管理權(quán)不被恣意使用。

在歷次的司法改革中，院庭長(zhǎng)由于身份的特殊性，對(duì)審判權(quán)運(yùn)行的至關(guān)重要性，院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理權(quán)一直是改革的重點(diǎn)，在致力于探索審判權(quán)與管理權(quán)的平衡點(diǎn)之間，隨著時(shí)代的發(fā)展呈現(xiàn)不同的改革側(cè)重點(diǎn)。在本輪司法責(zé)任制改革，“去行政化”被提到了改革的重中之重，強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行回歸司法運(yùn)行規(guī)律。但是，受歷史與現(xiàn)實(shí)多重因素的影響，在當(dāng)前條件下，加強(qiáng)院庭長(zhǎng)審判監(jiān)管權(quán)對(duì)審判活動(dòng)的公正獨(dú)立運(yùn)行是利大于弊的。作為院庭長(zhǎng)也要及時(shí)改變過(guò)去行政化管理的理念，以新的觀念履行好監(jiān)督管理和保障審判權(quán)運(yùn)行的職責(zé)，對(duì)于權(quán)力的行使，加強(qiáng)對(duì)院庭長(zhǎng)權(quán)力的監(jiān)督，遵循公開(kāi)化、制度化、留痕化、智能化的管理模式。