羅崇菲

（海南大學 海南 ?？?570228 ）

參與式預(yù)算是指公民能夠?qū)τ邢薜墓操Y源分配進行公開與重復(fù)性的協(xié)商，并最終由共同參與者決定其公共資源配置的一個決策過程。作為能促進社會公民積極參與的制度設(shè)計，這一過程為居民切身參與社會治理中決策過程的公開和反復(fù)協(xié)商提供了可實踐性，因此參與式預(yù)算這一概念也為國內(nèi)外社會治理實踐提供了有效參考。

一、問題提出與文獻綜述

這一概念始于1989年巴西的阿雷格里港。巴西“世界社會論壇”的召開，將此項公民參與機制由南美國家向歐洲各地推廣。[1]其本質(zhì)作為公民賦權(quán)，旨在最大范圍地將公民納入公共資源與財政預(yù)算的討論、執(zhí)行與決策過程，讓公民在這一過程中切身參與并表達自身利益訴求[2]，培養(yǎng)其自身意識和能力的同時，也可提高其社區(qū)所屬基層政府的質(zhì)效。國外在參與式預(yù)算剛剛產(chǎn)生階段就有了對于參與式預(yù)算的研究，但缺乏對其存在局限的研究，對于實踐案例的分析并未提出針對性意見，以及是否有可推廣的價值。

參與式預(yù)算這一概念在21世紀初被中國關(guān)注。自浙江溫嶺實行參與式預(yù)算改革之始，國內(nèi)學者開始在政府合法性和預(yù)算民主等角度進行相關(guān)研究，主要集中于對國外改革實踐經(jīng)驗的總結(jié)、結(jié)合國內(nèi)實際情況的分析，以及對國內(nèi)外考察總結(jié)出其實現(xiàn)價值及發(fā)展困境等方面。海南省?？谑忻捞m區(qū)以浙江省溫嶺市的改革模式和深圳市福田區(qū)的“民生微實事”模式為參考，結(jié)合國內(nèi)外學者理論、實踐經(jīng)驗及政策建議，形成了所謂的“美蘭模式”。[3]

本文以海南省?？谑忻捞m區(qū)“社區(qū)更新微實事”為代表的“參與式預(yù)算”改革為研究案例。自2017年啟動至今，初創(chuàng)“雙創(chuàng)微實事”的參與式預(yù)算改革模式就形成了“區(qū)政府—街道—社區(qū)—居民”的聯(lián)動機制。[4]以此為契機，2018年，?？谑忻捞m區(qū)延續(xù)前項改革成效，繼續(xù)以參與式預(yù)算改革試點為抓手，開展“社區(qū)更新微實事”相關(guān)試點推進工作，促進多元治理主體在社會公共治理過程中相互協(xié)作，推動社會治理重心向基層下移的有益探索。

二、?？谑忻捞m區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目概況分析

社會治理共同體是將互動式談判及平等權(quán)利和責任原則作為共同目標，它們相互聯(lián)系、相互促進并保持穩(wěn)定的關(guān)系。[5]黨的十九屆四中全會提出了建設(shè)社會治理共同體的新目標，并指出社會治理是國家治理的重要方面[6]，此外，還強調(diào)了社會治理應(yīng)有之目標。中國“超大型崛起”的進程帶來了“超大型治理”這一主要問題，“單一主體”政府無法完成有效的回應(yīng)。因此，從需求入手，對?？谑忻捞m區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目概況這一案例深入分析，試圖分析其解決問題的路徑。

（一）美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目需求性分析

1.社會發(fā)展需求

海南自由貿(mào)易港已成為我國自貿(mào)港發(fā)展建設(shè)的重點，是我國重要的國家戰(zhàn)略之一。而選擇美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目為本次研究對象：一是因為海南自由貿(mào)易港是在實現(xiàn)不同行政地位和社會資本、社會體制的合作的基礎(chǔ)上觀察社會治理及社區(qū)治理發(fā)展的最佳樣本；二是海口市美蘭區(qū)政府不斷改變原有以政府為主導(dǎo)的方式，財政權(quán)與決策權(quán)雙雙由海口市美蘭區(qū)政府下放給基層群眾，并在此過程中形成良好的政府與民眾的互動發(fā)展關(guān)系。此外，在“社區(qū)更新微實事”創(chuàng)新社區(qū)參與式預(yù)算改革實踐入選第六批中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)社會治理類制度創(chuàng)新案例的基礎(chǔ)上，區(qū)委七屆八次全會暨區(qū)委經(jīng)濟工作會議上強調(diào)要繼續(xù)實施社區(qū)參與式預(yù)算改革試點工作。

2.服務(wù)多元化需求

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是通過對現(xiàn)有質(zhì)量的調(diào)整來擴大生產(chǎn)，提高各種要素的生產(chǎn)率，從而在根本上滿足人們的需要，進而推動經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。政府在這種供給的關(guān)系中保持著主導(dǎo)的地位，但卻一直面臨著高投入，低回報的困境。美蘭區(qū)選取6個街道4個鎮(zhèn)37個村作為試點單位，以政府的投入是否高效、群眾對其工作是否滿意為標準，做到政府機關(guān)工作人員與群眾良好的互動，從而滿足社區(qū)治理和服務(wù)的多元化需求。

（二）?？谑忻捞m區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目實施性分析

美蘭區(qū)委、區(qū)政府貫徹落實十九大關(guān)于加強基層社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署和《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（中發(fā)〔2017〕13號）要求，以“社區(qū)更新微實事”模式推行，其項目規(guī)劃建設(shè)是推動社會治理重心向基層下移的有益探索。民主協(xié)商意識近年來顯著增強，但在實踐中，居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，社區(qū)自治活力亟待激發(fā)。黨的十九大報告指出，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)。因此，推進美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”工作建設(shè)是時代所趨，是貫徹十九大關(guān)于加強基層社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)總體部署的具體落實。

三、?？谑忻捞m區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目發(fā)展相關(guān)分析

縱觀全國參與式預(yù)算案例，美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目實施過程中有著自身獨特之處，如參與機制的不同、代表選舉和參與方式的不同等，這使美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”參與式預(yù)算項目有了更長久的發(fā)展空間和更鮮明的發(fā)展路線。

（一）參與機制及特點

2013 年，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會將“社會管理”提升至“社會治理”，一種更加入民、入心的服務(wù)型政府社會治理理念及模式開始在全國各級黨委政府中傳播，并成為社會改革方向與社會治理實踐新思維。[7]在本案例中，美蘭區(qū)參與式預(yù)算改革的特點在于“雙層級”與“多試點”的設(shè)計思路。

“雙層級”是指在參與式預(yù)算設(shè)計中，街道層面與社區(qū)層面并軌雙線運行，以專門區(qū)分街道層面和社區(qū)層面的項目預(yù)算資金。其設(shè)計目的一是促使居民真正參與政府決策過程，二是擴大參與式預(yù)算范圍，三是更大范圍地提高居民公共意識?！岸嘣圏c”是指參與式預(yù)算改革基于試點多樣性，同時選擇?？诿捞m區(qū)4個試點街道，充分發(fā)揮試點街道改革創(chuàng)新的積極性和能動性，為探索改革創(chuàng)新模式創(chuàng)造條件。

（二）代表選取和參與方式

在如今利益愈發(fā)多元化的現(xiàn)實條件下，公平、通暢的利益表達是社會公正的體現(xiàn)，也是政府各項政策能夠順利執(zhí)行的基本前提。本案例中，作為國內(nèi)參與式預(yù)算領(lǐng)域的首次創(chuàng)新，美蘭區(qū)的參與式預(yù)算做法是全民提議、全民參與的，放寬投票身份與投票年齡，使得美蘭區(qū)市民群眾均擁有提議權(quán)。在征集提案的環(huán)節(jié)，充分運用大眾傳媒等方式，呼吁和幫助居民提出街道和社區(qū)的相關(guān)建議。在項目整合和篩選階段，居民通過篩選大會確定推選項目并投票。確定項目之后的實施全過程，接受居民監(jiān)督并由財政部門進行績效考核。

以上分析可見，美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目充分體現(xiàn)了共建共享共治理的道路方向，給參與式預(yù)算的改革提供了經(jīng)驗積累。但是，在美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目的實施過程中，雖然政府和公眾進行了互動協(xié)商，也理論上發(fā)揮了民眾的主要參與作用，但是并沒有做到權(quán)責對等。此外，欠缺社會組織參與、公眾的參與回應(yīng)意識不強、基層干部的工作效率考核標準等，仍是需要考慮的問題。

四、美蘭區(qū)“社區(qū)更新微實事”項目不足與優(yōu)化建議

總的來說，美蘭區(qū)的“參與式預(yù)算”改革共同組建了良好的“政府＋各種社會力量”格局。政府財政投資，履行社會責任感的公司和熱情的公民自愿參與項目，促進政府資本帶動社會資本參與公共服務(wù)，這將繼續(xù)增加城市社區(qū)治理的動力和凝聚力?！八拿姘朔健惫餐卫?，“四面八方”共享，進一步改善了民生環(huán)境。

（一）項目實施的不足

雖然進行了參與式預(yù)算的宣傳號召，但公眾參與的積極性不高。2017年，項目提議表一共發(fā)放了49572份，收回18306份，只有36.93%提議率；在項目投票階段，據(jù)統(tǒng)計有 28484位居民投票，約28.2%的投票率。2018年項目提議階段，項目提議表發(fā)放62086份，收回25501份；項目投票階段，41352位居民進行投票，約為23.55 %的投票率。

（二）優(yōu)化建議

1.政策制定：推進參與多元性和利益表達及時性

一些項目的實施過程和績效評價始終是在政府內(nèi)部控制，實際有效的制衡方式缺失。另外，過于強調(diào)全“民”參與，把社會組織的角色和功能排除在外。因此，要堅持“三個廣泛”，一是居民參與廣泛，保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是項目領(lǐng)域廣泛，應(yīng)是最貼近群眾的利益訴求，要做到保證參與的多元性；三是項目分布廣泛，實施微實事項目要關(guān)注其覆蓋面，從街道到社區(qū)，要延伸到社區(qū)的邊角，使多方居民能最大限度地共享項目實施帶來的紅利。

2.公眾及社會組織：營造人民當家做主的良好氛圍

據(jù)了解，美蘭區(qū)此間不斷推進的“參與式預(yù)算”相關(guān)改革，在一定程度上仍缺乏社會組織的深度參與。未來基層政府一方面要順暢自身內(nèi)部的組織運行機制，確保各方面工作的任務(wù)、時限、責任、落實和措施明確，在這樣一套長期行之有效的制度環(huán)境下，再結(jié)合更高層級的政策目標及現(xiàn)實具體問題，不斷完善。另一方面，在實際執(zhí)行過程中，要提前考慮海南所處歷史背景及時代背景對政策執(zhí)行可能造成的促進作用或者梗阻問題，因地制宜，因勢利導(dǎo)，積極引入多元社會主體，共同營造社區(qū)中各方良性互動的文化氛圍，為社會治理共同體的構(gòu)建奠定積極有利的基礎(chǔ)。

3.基層政府：提升自身公信力及影響力

結(jié)合本案例網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析與國內(nèi)項目執(zhí)行的實踐來看，項目最終落實必須依靠基層政府的治理能力。[8]社區(qū)居委會作為社會治理共同體構(gòu)建的“行政末梢”，上連基層政府，下續(xù)社區(qū)居民，協(xié)助政府開展治理。此間，基層政府起到“承上啟下”的鏈接作用，上傳基層落實情況，下達中央政府政策。在政策落實階段，基層政府要通過組織學習，確保自身的政策認知正確，之后要緊密結(jié)合實際情況，將上級制定的政策進一步細化，分解為可執(zhí)行的具體舉措，實現(xiàn)“百姓定實事政府做”的多方合唱式的轉(zhuǎn)變，了解社區(qū)居民真正的利益訴求，彌補基層政府在施策過程中的盲點。

當前，海南自由貿(mào)易港建設(shè)在基層社會治理發(fā)展中依然存在不足。參與式治理改革模式，在為國家推進參與式治理改革提供了“?？诮?jīng)驗”的同時也為我國構(gòu)建社會治理共同體提供了現(xiàn)實路徑的參考，這既是推動社會治理共同體發(fā)展的需求，也是自貿(mào)港服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型建設(shè)的應(yīng)有之意。