閻 瀟

（中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000）

一、引言

聯(lián)合國維和警察是應(yīng)聯(lián)合國秘書長請求，由聯(lián)合國各成員國派出支持和參與聯(lián)合國維和行動的一支警察力量。通過支持發(fā)生沖突、沖突后和其他危機局勢中的成員國進而加強國際和平與安全，目的是實現(xiàn)有效、高效、有代表性、反應(yīng)迅速和負(fù)責(zé)任的服務(wù)和保護人民。目前每天大約有來自78個國家的9000名維和警察在任務(wù)區(qū)執(zhí)行維和任務(wù)，是世界上最大、最多元化的警察部門之一。從2000年我國公安部第一次派遣15名警察至東帝汶執(zhí)行任務(wù)至今，已有近2700名中國維和警察執(zhí)行聯(lián)合國維和任務(wù)，包括13支成建制警察防暴隊，足跡遍布9個任務(wù)區(qū)。中國維和警察在在執(zhí)行任務(wù)中創(chuàng)造了“無一違紀(jì)、無一遣返、無一戰(zhàn)斗傷亡”的輝煌紀(jì)錄，得到了聯(lián)合國的高度好評，進而國際社會給予了中國維和警察更高的期望值，這也將會給中國國際警務(wù)合作帶來新的機遇。人員規(guī)模類型持續(xù)擴展、任職崗位層次不斷提升、擔(dān)負(fù)職能任務(wù)更加多樣是如今中國參與維和警務(wù)的基本特點。

近年來，隨著維和警察授權(quán)任務(wù)的拓展與警察隊伍類型的增多，其人員風(fēng)險性加大，有關(guān)我國維和警察權(quán)益的法律保障研究尚待進一步加強，繼續(xù)努力解決在實際執(zhí)行任務(wù)及回國后出現(xiàn)很多實際問題。因此維和警察權(quán)益需要通過一系列制度進行保障，以推動我國維和警察事業(yè)更好地發(fā)展。

二、維和警察權(quán)益的法律保障基本涵義

維和警察在執(zhí)行聯(lián)合國維和任務(wù)時，從事的是與警察的工作職能相關(guān)的工作，主體是各成員國派遣的合法在職警官。主目標(biāo)是在沖突后環(huán)境中通過協(xié)助東道國警察業(yè)務(wù)及其他執(zhí)法機構(gòu)的改革、重組及重建來培養(yǎng)制度化警務(wù)能力，為東道國警察提供業(yè)務(wù)支持。通過社區(qū)警務(wù)、情報主導(dǎo)警務(wù)、公共教育、培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐臁⒔o予警務(wù)工作指導(dǎo)及建議等方式來保護平民、協(xié)助促進安全的選舉、調(diào)查性暴力和基于性別的暴力事件，或預(yù)防和處理嚴(yán)重的有組織犯罪和暴力。因而部分擁有執(zhí)法權(quán)，部分負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)、維護當(dāng)?shù)刂伟驳嚷氊?zé)。“維和警察權(quán)益”是若干法律確定的權(quán)益和部門內(nèi)部規(guī)章、行政文件所賦予的維和警察法律權(quán)益的總和。［1］鑒于維和警察身份的“雙重特殊性”，因此維和警察權(quán)益既包括維和警察的執(zhí)法及合法行動權(quán)益，同時也包括維和警察作為一個國際公民和出警國公民應(yīng)享有的權(quán)利?？梢岳斫鉃榫S和警察在國際法及聯(lián)合國相關(guān)規(guī)章制度及東道國法律的法定范圍內(nèi)履行授權(quán)、完成協(xié)助及監(jiān)督任務(wù)，并運用法律手段進行自我保護或請求聯(lián)合國給予保護的權(quán)利。因此維和警察權(quán)益法律保障展現(xiàn)了聯(lián)合國請求成員國出警的合法性，也是對于聯(lián)合國作為國際組織的權(quán)威性、出警國的貢獻及人員法律地位的彰顯。在國際維和行動中，維和警察身處多元化的政治及社會環(huán)境，隨著安理會授權(quán)任務(wù)的增多，警務(wù)環(huán)境的日趨復(fù)雜，使得民眾出現(xiàn)抵觸情緒或引起利益攸關(guān)方的不滿，將維和警察在維和行動進程中推向“風(fēng)口浪尖”；其次各國維和警察的職業(yè)素質(zhì)參差不齊，與當(dāng)?shù)孛癖姷钠谕兴罹?，加之部分沖突地區(qū)民眾法制意識淡薄，使得維和警察履行授權(quán)時“如履薄冰”。［2］總之，在聯(lián)合國維和警務(wù)日漸多元的現(xiàn)今，維和警察作為沖突管理中連接沖突預(yù)防與建設(shè)和平的法治重建力量，警民關(guān)系的穩(wěn)固與否、警察公共形象及各會員國的支持等都將深刻影響維和警察的行動空間，與此同時維和警察自身的權(quán)益應(yīng)該成為保障的重點之一。［3］

在國際層面，聯(lián)合國憲章、安理會決議、維和任務(wù)授權(quán)、《聯(lián)合國維和警察迎戰(zhàn)原則》《諒解備忘錄》及東道國法律等具有權(quán)威性的文件明確了維和警察的法律地位及任務(wù)內(nèi)容，對維和警察執(zhí)法及行動權(quán)益在任務(wù)區(qū)層面進行了保障。［4］其中，聯(lián)合國出臺的維和警察《戰(zhàn)略指南框架》中包含行動、指揮、行政及能力建設(shè)等相關(guān)內(nèi)容，其中行政管理、后勤管理、指揮行動規(guī)則等與維和警察權(quán)益保障密切相關(guān)。聯(lián)合國層面較為細(xì)致地規(guī)定了各種場景下的維和警察管理細(xì)則，保障了行動中的安全與規(guī)范。而各國國內(nèi)層面，由于法律體系及警察部門的體系不同，維和警察身份認(rèn)定、參加教育培訓(xùn)、維和期間的薪酬待遇、相關(guān)撫恤優(yōu)待、任務(wù)結(jié)束后的長效保障機制等方面的具體權(quán)益缺乏相應(yīng)的規(guī)定，使得維和警察在海外執(zhí)行任務(wù)期間及回國后面臨一些現(xiàn)實問題難以解決。

三、中國維和警察權(quán)益的法律保障現(xiàn)狀及不足

（一）立法滯后，應(yīng)繼續(xù)加強相關(guān)法律保障

中國維和警察參與聯(lián)合國維持和平行動已有20年歷史，然而在法律依據(jù)上，規(guī)定規(guī)范仍不明確。在憲法里，我們找不到部隊、警察以及其他人員參與聯(lián)合國維和行動的相關(guān)規(guī)定。《人民警察法》對于中國警察參加聯(lián)合國維持和平行動沒有提及。無論是在憲法層面，還是法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章層面都沒有關(guān)于警察參與聯(lián)合國維持和平行動的規(guī)定。僅有公安部出臺的如《中國維和警察任務(wù)區(qū)管理實施細(xì)則》等的一些指導(dǎo)型的內(nèi)部文件對于維和警察的選拔、培訓(xùn)、成績認(rèn)定、獎勵、處罰等相關(guān)問題作出規(guī)范。然而這些內(nèi)部文件，不屬于法律法規(guī)的范疇。所以，中國警察參與聯(lián)合國的維持和平行動缺乏國內(nèi)法依據(jù)，使得在政策制定及行動層面缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，相關(guān)法律保障欠缺。［4］

（二）統(tǒng)一規(guī)范的法律保障體系的建立

目前，我國選拔派遣維和警察是以各省廳作為依托單位的，在行政管理及人員歸屬方面有一定的優(yōu)勢，但公安部國際合作局及其下屬維和警察及國際組織工作處對各省廳的外事工作僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加之地方經(jīng)濟發(fā)展水平、國際警務(wù)交流合作程度、領(lǐng)導(dǎo)重視程度、人員能力素質(zhì)、跟蹤管理等方面存在差異，導(dǎo)致各省廳在維和警察權(quán)益保障方面存在差異，缺少統(tǒng)一的法律保障體系。此外，2016年中國成立常備維和警隊，使得中國參與維和警務(wù)的形式豐富起來，常備警隊在改制后隸屬公安部特勤局，人員的職責(zé)任務(wù)均發(fā)生了一定調(diào)整擴充，在這樣的情況下，維和警察的權(quán)益保障該如何緊跟任務(wù)需要？

近年來，社會上存在一些不法分子冒充維和軍警，通過制造假證件、偽造假文件、混淆視聽、違法購買軍警用品行騙，踐踏了法律法規(guī)，嚴(yán)重?fù)p害了維和人員的形象，造成了不良的社會影響，這在一定程度上與維和警察在國內(nèi)缺乏規(guī)范的權(quán)益法律保障體制有關(guān)，使得不法分子的違法行為“有機可乘”。

（三）建立長效保障機制以適應(yīng)任務(wù)需要

維和警務(wù)不同于各國國內(nèi)警務(wù)內(nèi)容，它隨著國際形勢、沖突類型及聯(lián)合國改革、東道國局勢的變化而不斷變化。面臨的執(zhí)法對象、遵循的法律及工作環(huán)境等與本國存在差異，承擔(dān)的責(zé)任更加重大，面臨的挑戰(zhàn)也更加艱巨。中國維和警察在任務(wù)區(qū)主要面臨政治引發(fā)的安全風(fēng)險、襲擊類安全風(fēng)險、自然環(huán)境類安全風(fēng)險、文化差異類風(fēng)險、壓力類安全風(fēng)險以及操作事故類等風(fēng)險。［5］自中國參與聯(lián)合國維和行動以來，共犧牲18人，其中5名警察，3名邊防警察。他們有的是在執(zhí)行任務(wù)中犧牲，有的是在空襲中遇難，或是染病去世。因此風(fēng)險越大，對中國維和警察的權(quán)益保障的要求越高。完善的維和警察權(quán)益保障可以在一定程度上減少工作風(fēng)險、提升工作效能。

中國派遣的維和警察缺乏任務(wù)區(qū)長期任職的機制，往往在適應(yīng)任務(wù)區(qū)各項工作后因為輪換時間不得不返回國內(nèi)，繼續(xù)從事之前的警務(wù)工作，在一定程度上使得任務(wù)區(qū)一些崗位缺乏中國人長期任職。而且缺乏聯(lián)合國任務(wù)區(qū)維和警察中高級崗位中國籍警察，相應(yīng)地會缺乏較強的任務(wù)區(qū)話語權(quán)。除此之外，維和警務(wù)缺乏較高的戰(zhàn)略定位，在一定程度上未能與國家外交戰(zhàn)略、海外利益保護等工作內(nèi)容對接匹配，也未能培養(yǎng)并儲存專門的維和警務(wù)人才，大多在全國通曉外語及警務(wù)的干警中選拔，結(jié)束執(zhí)行任務(wù)后大多回歸之前的警務(wù)崗位，未能建立相應(yīng)的維和人才儲備庫，尤其是任務(wù)區(qū)中高級崗位預(yù)備人才庫等。

近年來，維和警察隊伍也面臨人才流失的現(xiàn)象。維和警察在任務(wù)區(qū)的犧牲奉獻及貢獻成就往往可以得到國際社會及國內(nèi)政府部門的認(rèn)可與表彰，但是“后維和警察時期”是維和警察回國后發(fā)揮更大效應(yīng)的關(guān)鍵時期，歸國維和警察這一寶貴人才資源未在機制及實踐中發(fā)揮更大效能，例如作為公安外事工作人才擴展至更加豐富的執(zhí)法合作中，或作為新興生源參與中國人民警察大學(xué)維和警務(wù)碩士學(xué)歷教育等。這一時期由于缺乏長期穩(wěn)定的保障機制，使得“人未盡其用”，造成人才資源在一定程度上的浪費。維和警察派遣前經(jīng)過嚴(yán)格選拔、培訓(xùn)與考核，所以在一定程度上自身素質(zhì)過硬；執(zhí)行任務(wù)過程中使他們具有了國內(nèi)警員不曾擁有的經(jīng)歷與經(jīng)驗，因而可能對自己的職業(yè)擁有新的思考與規(guī)劃；加之其他各行業(yè)給與維和警察的待遇較高，有時甚至?xí)峁┖Ｍ夤ぷ鳈C會，在一定程度上可以發(fā)揮維和警察的各項優(yōu)勢。這些原因與缺乏維和警察權(quán)益長效法律保障機制有一定關(guān)系，面對歸國的維和警察，如何讓他們繼續(xù)從事維和事業(yè)或是更好地發(fā)揮在維和工作中積累的經(jīng)驗與優(yōu)勢，讓個人的夢想得以實現(xiàn)，讓中國維和警察事業(yè)更上一層樓，讓中國國際警務(wù)執(zhí)法工作吸引更多人才，讓技能擁有舞臺，使理想可以安放，也是實際中需要解決的問題。

四、對健全中國維和警察權(quán)益的法律保障的思考

（一）通過立法工作推動中國維和警察權(quán)益的法律保障體系健全完善

新時期維和警察工作要更深入地服務(wù)于國家外交，對接中國國際警務(wù)執(zhí)法需要與海外利益保護需求，逐漸提高和增強維和警察在國家層面的戰(zhàn)略地位與關(guān)鍵作用，才能更好地促進立法工作與人員法律保障的完善。

另外，對于參與維和行動的一些國家，他們將維和行動的國際合法性納入本國的國內(nèi)法層面，使得維和行動具有一定的法律地位，從而給予本國派遣的維和人員一些權(quán)益保障。例如日本制定了專門的維和立法，通過該法規(guī)定了維和行動啟動的條件、程序、保障、人員教育培訓(xùn)、撫恤優(yōu)待等相關(guān)事項，這是現(xiàn)階段世界范圍內(nèi)比較完善的維和立法。［4］對中國維和警察工作而言，沒有與之相對應(yīng)的法律依據(jù)來提供相關(guān)的法律保障。而維和警察面臨的工作環(huán)境危險艱苦、遠離祖國、執(zhí)行的任務(wù)復(fù)雜艱巨，應(yīng)享有更加專門和完善的法律保障，以充分解決維和警察的“后顧之憂”。在遵循國際法的基礎(chǔ)上，將其相關(guān)法律內(nèi)涵賦予國內(nèi)立法工作，體現(xiàn)維和行動的法律地位與應(yīng)承擔(dān)的法律保障。例如可以適當(dāng)?shù)卦凇吨腥A人民共和國人民警察法》中對人民警察參與聯(lián)合國維和行動作出原則性的規(guī)范，使中國的維和警察工作做到有法可依。同時，如果立法條件尚不完全具備，也可先行制定中國維和警察工作管理規(guī)定或保障辦法，作為公安機關(guān)內(nèi)部的一項行政規(guī)定，從而統(tǒng)一各省廳關(guān)于維和警察保障的政策，更好地服務(wù)于目前省廳組隊的機制。［6］隨著中國警察深入?yún)⑴c聯(lián)合國維和行動，啟動立法程序也必須被考慮其中，以更好地對接公安國際執(zhí)法工作。

除此以外，各省廳的政策支持、優(yōu)待條件、資金的調(diào)撥、裝備的配發(fā)、安置與提拔、成績鑒定與表彰、傷亡救濟、維和后時期追蹤保障、人才儲備等存在差異，應(yīng)在條件允許范圍內(nèi)用規(guī)范性法律條文進行統(tǒng)一并完善，成立相關(guān)的維和警察權(quán)益保障小組，以規(guī)范維和警察權(quán)益保護。

（二）以機構(gòu)改革為契機，通過加強隊伍建設(shè)，推進維和警察權(quán)益法律保障

面對國家機構(gòu)改革這個機遇，在國家總體安全觀與外交政策指導(dǎo)下，維和警察業(yè)務(wù)應(yīng)緊抓機遇，提升自身定位，爭取更多服務(wù)國家利益的機會，大力進行維和警察隊伍形象建設(shè)，推動政治建設(shè)、完善組織建設(shè)、加強保障建設(shè)，更好地反哺公安工作，提升隊伍管理能力；在派遣、選拔、培訓(xùn)、考核及在任務(wù)區(qū)的人身安全、執(zhí)行任務(wù)權(quán)益保障、特權(quán)與豁免、獎勵表彰、違紀(jì)行為的處理與懲處等方面，除了應(yīng)遵守聯(lián)合國相關(guān)規(guī)定，在國內(nèi)層面也應(yīng)具有更加詳盡及完善的規(guī)定，并建立相應(yīng)的人才儲備庫，完善人才建設(shè)長效機制，豐富人才推薦渠道、鼓勵并支持更多維和警察應(yīng)聘任務(wù)區(qū)職位，以此更好地規(guī)范維和警察的出入通道、滿足相應(yīng)的履職需要，提高工作積極性，增強榮譽感與工作吸引力，從而選拔更適應(yīng)國際執(zhí)法的警務(wù)人員。此外，合理安排回國維和警察崗位并充分發(fā)揮他們在維和及國際警務(wù)執(zhí)法方面的特長、經(jīng)驗及作用；與其他政府部門、社會企業(yè)等進行合作，暢通全方位、多層次的人才交流與輸送通道，使得“人盡其用”，通過人才培養(yǎng)培訓(xùn)、溝通借鑒，更好地將維和警務(wù)與國際警務(wù)執(zhí)法、國家外交戰(zhàn)略有機融合。

（三）通過積極且有選擇地參與維和行動保障中國維和警察權(quán)益

隨著近年來中國積極參與聯(lián)合國維和行動，聯(lián)合國總部及9個任務(wù)區(qū)均有中國維和警察的身影，包括紐約總部及聯(lián)合國常備警力等均有中國警察擔(dān)任中高級官員，他們通常面臨艱巨復(fù)雜的警務(wù)工作；在一些任務(wù)區(qū)，政治風(fēng)險、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、意外交通事故、恐怖暴力襲擊等因素會導(dǎo)致維和警察的人身安全面臨威脅。同時，在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，任務(wù)區(qū)的維和警察除了人身健康受到威脅，還會面臨執(zhí)行任務(wù)出現(xiàn)的阻礙、支持率降低、對東道國駐外人員的誤解與限制等。在外執(zhí)行維和任務(wù)的中國維和警察代表聯(lián)合國，但其作為國內(nèi)警察的身份也應(yīng)考慮在法律權(quán)益保障的內(nèi)涵中。中國維和軍人付森于2017年至2018年任中國第八批赴南蘇丹（瓦烏）維和醫(yī)療分隊通訊員，2019年11月26日，因感染惡性瘧原蟲離世。維和警察也有回國后因為自身疾病去世，國家在“后維和時代”維和人員權(quán)益保障中應(yīng)充分考慮此類情況的撫恤情況。此外，維和人員的問責(zé)及行為不端控訴等機制日益完善，出警國更應(yīng)根據(jù)本國出警情況，完善維和警察豁免制度，維護本國警察權(quán)益或?qū)π袨椴欢饲闆r進行懲處，維護聯(lián)合國警察形象。

此外，中國維和警察應(yīng)在力所能及的范圍內(nèi)，理性選擇、積極參與、科學(xué)用警、提升效率、發(fā)揮效能、樹立形象。［7］在安全形勢極端復(fù)雜的情況下，或者是實際任務(wù)遠遠超出授權(quán)命令時，更應(yīng)依據(jù)法律文件，依法執(zhí)行任務(wù)，爭取在執(zhí)行任務(wù)中既可以保障維和人員安全與權(quán)益，也可以展示中國風(fēng)采、國際警務(wù)合作執(zhí)法能力與海外任務(wù)的綜合保障能力，從而更好地參與全球安全治理，做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者。

五、結(jié)束語

隨著中國深入?yún)⑴c全球安全治理，中國維和警察高級人才的培養(yǎng)與輸送迫在眉睫。同時維和人員權(quán)益的法律保障也必須“同步跟進、配套保障”。在提高維和警察事業(yè)工作戰(zhàn)略地位的同時，增強維和警察權(quán)益立法工作，用法律來保障群體利益，增加職業(yè)榮譽感、提高個人積極性；同時，規(guī)范維和警察各類保障規(guī)定，涵蓋選拔培訓(xùn)、獎勵懲罰、執(zhí)法執(zhí)勤、回國追蹤保障、個人職業(yè)規(guī)劃、維和人才預(yù)備庫建設(shè)等方面，用制度來規(guī)范群體利益；此外，充分發(fā)揮維和警察的海外工作優(yōu)勢，積極推動維和文化事業(yè)建設(shè)，使得維和警務(wù)無縫對接國際警務(wù)執(zhí)法合作工作，服務(wù)我國外交戰(zhàn)略與公安工作需要，用保障規(guī)范及職業(yè)文化來引領(lǐng)群體利益，使中國維和警察發(fā)揮更大效能。