周 華

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院在職人員高級(jí)課程研修班，北京 100029）

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以指令性的計(jì)劃來(lái)配置資源，而后在不斷的摸索中，建立行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步成為獲取效益的重要途徑。但實(shí)行至今，仍舊存有很多問(wèn)題，如監(jiān)管力度不夠、執(zhí)行力度不夠、編制水平較低。行政事業(yè)單位需要不斷完善我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)，為規(guī)范財(cái)政資金和有效運(yùn)行提供可靠有力的保障。

一、績(jī)效評(píng)價(jià)的概述

績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)部門或個(gè)人階段工作成果的評(píng)估和等級(jí)確定過(guò)程，績(jī)效評(píng)價(jià)是績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)。績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是對(duì)組織、個(gè)人績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別和有效區(qū)分，為激勵(lì)機(jī)制應(yīng)用提供基礎(chǔ)依據(jù)。

首先，績(jī)效考評(píng)是管理的一種形式，是對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的比較，是對(duì)績(jī)效水平的綜合評(píng)價(jià)?？?jī)效考評(píng)要采用科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估原則。在績(jī)效評(píng)估中收集的信息和數(shù)據(jù)必須真實(shí)，科學(xué)性原則是指評(píng)價(jià)結(jié)果必須根據(jù)不同部門不同的支出類別和項(xiàng)目特點(diǎn)科學(xué)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，使得績(jī)效評(píng)價(jià)總體結(jié)果客觀公正，績(jī)效評(píng)價(jià)必須著眼于重點(diǎn)，注重實(shí)際效果，通過(guò)考核強(qiáng)化財(cái)政資源管理和使用責(zé)任，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資源使用效率。

其次，績(jī)效評(píng)價(jià)評(píng)估指標(biāo)分為數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)，具體取決于可計(jì)量性數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量指標(biāo)，也可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化的基準(zhǔn)變化分為四類：部門指標(biāo)、規(guī)劃指標(biāo)、經(jīng)驗(yàn)指標(biāo)和歷史指標(biāo)。數(shù)量指標(biāo)包括核心指標(biāo)和發(fā)展指標(biāo)。核心指標(biāo)包括核心財(cái)務(wù)指標(biāo)、國(guó)家（國(guó)際）指標(biāo)和公共利益指標(biāo)，在公共項(xiàng)目的綜合成果評(píng)價(jià)中廣泛使用這些工具的績(jī)效指標(biāo)是具體的專業(yè)指標(biāo)，即以知識(shí)為基礎(chǔ)，收集相關(guān)信息并確定目標(biāo)。根據(jù)馬克思的勞動(dòng)關(guān)系理論，績(jī)效考評(píng)的依據(jù)是通過(guò)員工的第三種勞動(dòng)，即凝固形態(tài)勞動(dòng)來(lái)對(duì)績(jī)效進(jìn)行考核。它是一種典型的以業(yè)績(jī)?yōu)橹鞯男问?，以?shí)際和最終勞動(dòng)成果決定員工薪酬的工資制度結(jié)果。主要是計(jì)件、傭金等制度?？?jī)效考評(píng)從最初的含義來(lái)看，應(yīng)是通過(guò)工作成績(jī)和勞動(dòng)效率來(lái)進(jìn)行考量。在實(shí)踐中，因?yàn)榭?jī)效的定量不容易操作，除了計(jì)件與傭金制度外，它更多的是指根據(jù)員工的表現(xiàn)?？?jī)效評(píng)價(jià)制度最開(kāi)始的形式是計(jì)件，但它不是簡(jiǎn)單的與產(chǎn)品數(shù)量掛鉤的形式，而是一種以科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的考核制度管理程序?；咎卣魇菃T工的考核結(jié)果與個(gè)人業(yè)績(jī)相關(guān)聯(lián)。

二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系不夠完善

建立一個(gè)統(tǒng)一的公共支出績(jī)效評(píng)估體系是對(duì)公共支出績(jī)效進(jìn)行有效評(píng)價(jià)的先決條件和保證。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)以下列方法為依據(jù)，對(duì)各級(jí)財(cái)政部門設(shè)立的各類具體財(cái)務(wù)資金的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，但這些方法和方案沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明考核績(jī)效的內(nèi)容、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，績(jī)效考核的執(zhí)行等業(yè)務(wù)程序尚未擴(kuò)大到法律層面，評(píng)價(jià)工作缺乏法律控制、法律約束和制度保障。

（二）沒(méi)有明確的管理機(jī)構(gòu)

到目前為止，沒(méi)有一個(gè)明確的管理機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)是在財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、預(yù)算等單位進(jìn)行的。由于不同管理部門的層次、職能、目標(biāo)和重點(diǎn)不同，評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)及采用的評(píng)價(jià)程序不一致，導(dǎo)致對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果大相徑庭，評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀公正。由于我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)制度薄弱，而且缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)，因此評(píng)價(jià)結(jié)果只能作為項(xiàng)目建設(shè)的檔案保存，在項(xiàng)目成就、問(wèn)題和責(zé)任方面沒(méi)有任何限制，因此績(jī)效評(píng)價(jià)變成一種形式。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏科學(xué)的管理體系

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定存在著以符合性評(píng)價(jià)為重點(diǎn)、忽視效益評(píng)價(jià)的情況。項(xiàng)目支出行為是否符合現(xiàn)行財(cái)政政策和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，忽視對(duì)項(xiàng)目效益的評(píng)價(jià)，注重對(duì)支出項(xiàng)目本身的評(píng)價(jià)，沒(méi)有對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)外兩個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目本身的審核、項(xiàng)目投資和項(xiàng)目收益對(duì)環(huán)境、社會(huì)、政治和其他項(xiàng)目投資因素的影響都尚未進(jìn)行綜合分析和評(píng)價(jià)。

（四）缺乏健全的國(guó)有資產(chǎn)管理制度

就管理體制而言事業(yè)單位在管理上缺乏完整的制度。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，事業(yè)單位管理責(zé)任不斷擴(kuò)大，這要求對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行監(jiān)管和監(jiān)督，以確保管理人員的獨(dú)立性。但目前我國(guó)的事業(yè)單位管理體制還沿用過(guò)去體制，管理體制沒(méi)有進(jìn)行更新管理、管理的方式較為落后導(dǎo)致把關(guān)不嚴(yán)、供應(yīng)范圍過(guò)寬、使資金和應(yīng)辦的項(xiàng)目脫節(jié)，從而在各級(jí)財(cái)政的預(yù)算、決算中幾乎所有的支出科目都列有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，使用范圍帶有極大的模糊性和不確定性，缺少“度”的限定，國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)部控制還沒(méi)有得到改善。事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理是我國(guó)較為重要的行政部門，由于管理責(zé)任不斷擴(kuò)大，內(nèi)部控制已成為一個(gè)問(wèn)題，主要是因?yàn)閮?nèi)部資源利用效率低下，以及該部門內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)不足。法律體系不健全對(duì)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

三、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)的措施

（一）完善績(jī)效評(píng)價(jià)法律體系，健全評(píng)價(jià)組織結(jié)構(gòu)

對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效的評(píng)價(jià)，既是對(duì)部門預(yù)算、資金集中收付和公共采購(gòu)三大改革的補(bǔ)充和完善，也是對(duì)資產(chǎn)管理體制的更新，是對(duì)法律法規(guī)的補(bǔ)充，應(yīng)盡快制定行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法，以明確評(píng)估目標(biāo)、方法和程序，確保評(píng)估工作順利開(kāi)展。另外，行政事業(yè)單位可將評(píng)估權(quán)下放給財(cái)政部和審計(jì)部，在制定和實(shí)施行政事業(yè)單位評(píng)估方法和執(zhí)行規(guī)則的同時(shí)對(duì)績(jī)效評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督和實(shí)施。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)組織和管理地方政府的整個(gè)評(píng)價(jià)過(guò)程，不僅負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位的綜合評(píng)估，而且負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)部門的績(jī)效評(píng)估，以及對(duì)評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)審計(jì)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)與金融部門合作評(píng)估結(jié)果，并參與系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。評(píng)價(jià)過(guò)程、對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的處理和預(yù)算應(yīng)組織自己的評(píng)估，由財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。

（二）建立健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善評(píng)價(jià)方法

績(jī)效指標(biāo)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)以經(jīng)濟(jì)、效率和成本效益為基礎(chǔ)。評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理結(jié)果的方法應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、最低成本的選擇、因素分析、專家評(píng)估、參考資料的核實(shí)等因素加以選擇。重點(diǎn)是使用非公式化績(jī)效評(píng)估方法來(lái)評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位選定項(xiàng)目的總體結(jié)果。信息管理系統(tǒng)加強(qiáng)了績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)的開(kāi)發(fā)，借鑒了以往的經(jīng)驗(yàn)，另外可以學(xué)習(xí)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)績(jī)效管理的建設(shè)。建立績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)涵蓋所有業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估要素和領(lǐng)域，并允許各省和地區(qū)之間交流信息，以支持績(jī)效評(píng)估工作。

（三）健全資產(chǎn)管理制度

資產(chǎn)管理是通過(guò)核算和分析對(duì)整個(gè)事業(yè)單位的資金進(jìn)行管理，可以改善資源的使用和資金庫(kù)存方面的問(wèn)題，以便于制定科學(xué)準(zhǔn)確的戰(zhàn)略。健全資產(chǎn)管理制度，可以綜合利用資產(chǎn)管理工具，對(duì)單位現(xiàn)有資源進(jìn)行全面、科學(xué)的分析和評(píng)價(jià)，不斷更新資源。采用現(xiàn)代分析方法對(duì)資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，特別是對(duì)折舊、應(yīng)收賬款進(jìn)行管理和應(yīng)用。事業(yè)單位的運(yùn)作受市場(chǎng)制度要求的制約，可以以社會(huì)價(jià)值和社會(huì)利益的角度評(píng)估其社會(huì)合理性，這有助于管理層制定面向市場(chǎng)和事業(yè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略。

（四）完善績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用

以行政事業(yè)單位績(jī)效考核結(jié)果作為重要依據(jù)，財(cái)務(wù)部每年組織部門預(yù)算并給出指示準(zhǔn)備。經(jīng)評(píng)審，對(duì)財(cái)務(wù)項(xiàng)目的資金績(jī)效良好的進(jìn)行表?yè)P(yáng)，在下一個(gè)預(yù)算年度優(yōu)先安排同類項(xiàng)目；對(duì)績(jī)效不高的項(xiàng)目進(jìn)行批評(píng)，對(duì)下一年財(cái)政年度將減少或取消類似項(xiàng)目的資源，并將其列為財(cái)務(wù)控制和其他負(fù)責(zé)監(jiān)督的部門的重點(diǎn)項(xiàng)目。涉及財(cái)政收支、質(zhì)量等方面的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估結(jié)果一經(jīng)接受，可以通過(guò)媒體發(fā)布，提高財(cái)政資源使用的透明度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)和輿論的控制。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，在我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)仍然是一項(xiàng)新工作。這方面的研究和試驗(yàn)才剛剛開(kāi)始，還有許多未知領(lǐng)域可以進(jìn)行探索。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建可以建立企業(yè)管理制度，有效分配整個(gè)企業(yè)系統(tǒng)的資源。