廖青

【摘? 要】部門（單位）整體支出績效評價是對部門或單位預(yù)算支出績效管理的一項(xiàng)重要舉措。論文從部門（單位）整體支出績效評價概念、評價實(shí)施進(jìn)展情況、遇到的問題和改進(jìn)措施建議等方面進(jìn)行探討，為推動部門（單位）整體支出預(yù)算績效評價提供參考。

【Abstract】Department （unit） overall expenditure performance evaluation is an important measure of department or unit budget expenditure performance management. This paper discusses the concept of the performance evaluation of the overall expenditure of the department （unit）， the progress of the implementation of the evaluation， the problems encountered and suggestions for improvement measures， so as to provide reference for promoting the performance evaluation of the overall expenditure budget of the department （unit）.

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效;部門（單位）整體支出;績效評價

【Keywords】budget performance; overall expenditure of the department （unit）; performance evaluation

【中圖分類號】F812.45? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）11-0119-03

1 引言

黨的十九大報告首次提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。預(yù)算績效管理是績效管理的重要組成部分，其根本目的在于提升預(yù)算管理水平、優(yōu)化財政資源配置、提高資金使用效益。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，提高部門和單位整體績效水平。本文結(jié)合近幾年部門（單位）整體支出績效評價試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，分析評價發(fā)現(xiàn)的問題，從績效目標(biāo)設(shè)置、績效評價指標(biāo)制定、績效評價工作開展和績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面進(jìn)行分析，為加快推進(jìn)部門（單位）整體支出績效評價提供參考。

2 基本概念

部門（單位）整體支出績效評價是財政部門或預(yù)算部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評價指標(biāo)和方法，對部門或單位某一時期內(nèi)的履職情況、績效目標(biāo)完成情況、預(yù)算資金管理和使用情況、重點(diǎn)任務(wù)完成情況等方面進(jìn)行科學(xué)、客觀、公平和公正的評價。

與項(xiàng)目支出績效評價比較，部門（單位）整體支出評價呈現(xiàn)以下幾個不同點(diǎn)：一是評價范圍更廣，涵蓋了基本支出和項(xiàng)目支出;二是評價更全面，評價重點(diǎn)由項(xiàng)目產(chǎn)出成果效益拓展至部門（單位）整體履職情況、規(guī)劃實(shí)現(xiàn)情況和重點(diǎn)任務(wù)完成情況等;三是評價結(jié)果應(yīng)用對于提高部門或單位整體預(yù)算績效水平更有指導(dǎo)性，可以有效彌補(bǔ)項(xiàng)目支出績效評價的局限性。吳蓉（2017）認(rèn)為，部門（單位）整體支出績效評價有助于幫助部門（單位）查找預(yù)算管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，督促其改進(jìn)和完善預(yù)算資金管理，提高預(yù)算資金決策及使用效率。

3 評價思路

目前，部門（單位）整體支出績效評價思路主要有3種：第一種是項(xiàng)目導(dǎo)向，從“投入-過程-產(chǎn)出-效果”方面進(jìn)行評價，關(guān)注目標(biāo)設(shè)置和資金安排，過程方面關(guān)注資金管理、預(yù)決算及績效管理、業(yè)務(wù)管理等綜合內(nèi)容，產(chǎn)出和效益方面主要關(guān)注部門（單位）的職責(zé)特點(diǎn)和履職情況。但是，按照這個思路進(jìn)行績效評價存在一定的局限性，例如，對于部門（單位）在決策方面、資金資源整合方面的評價稍顯不足，同時，由于過多關(guān)注制度建設(shè)情況，對于部門（單位）預(yù)算管理特點(diǎn)和職能屬性結(jié)合不夠緊密。第二種評價思路是流程導(dǎo)向，從“部門決策-管理效率-部門履職-社會效益”方面進(jìn)行評價，與項(xiàng)目支出績效評價相類似的是，在管理效率部分主要關(guān)注財務(wù)管理和業(yè)務(wù)管理情況，部門履職和社會效益部分聚焦部門（單位）的核心業(yè)務(wù)，考核核心業(yè)務(wù)的完成情況。這種評價同樣也是在部門（單位）決策方面、資金資源整合管理方面的評價體現(xiàn)不足。第三種是任務(wù)與流程相結(jié)合的評價思路。這種評價思路橫向從“任務(wù)目標(biāo)管理-資金配置-履職效能-社會效應(yīng)”4個維度開展評價，綜合結(jié)合部門（單位）核心職能，與橫向維度對應(yīng)匹配，每一類職能在評價維度中完整體現(xiàn)，形成每類職能對應(yīng)的評價指標(biāo)，更加立體、完整地展現(xiàn)部門（單位）整體績效，同時，將戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)置、資金資源配置作為評價的主要內(nèi)容。這一種評價思路與前2種思路相比，更加全面和完善，但是難點(diǎn)在于需要針對性地解析部門（單位）特定職能，構(gòu)建每類職能相適宜的橫向評價維度，可能存在職能間評價重點(diǎn)不同、評價維度不易整合的情況。

4 評價指標(biāo)體系

2013年，財政部印發(fā)《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)〔2013〕53號），規(guī)定了部門整體支出績效評價的共性指標(biāo)體系框架。具體績效評價工作實(shí)操中，評價機(jī)構(gòu)在此共性框架下，結(jié)合被評價部門（單位）特點(diǎn)設(shè)置適宜的績效評價指標(biāo)體系。表1為某單位整體支出績效評價指標(biāo)體系。

5 實(shí)施進(jìn)展情況

自2011年財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》印發(fā)以來，各中央部門和地方財政部門逐步開展部門（單位）整體支出績效評價實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局、中國民用航空局先后開展了部門（單位）整體支出績效評價試點(diǎn)先行。地方層面，2011年，北京市出臺《北京市市級預(yù)算部門整體支出績效評價操作細(xì)則（試行）》，開展部門整體支出績效評價工作。2012年，湖南省印發(fā)《全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》，開展縣級財政支出績效管理綜合評價和部門整體支出績效評價，2013年，海南省印發(fā)《部門整體支出績效評價方案》，江西省、廣東省、浙江省等均在省內(nèi)各部門開展了部門整體支出績效評價。

6 存在的問題

結(jié)合其他省份工作開展情況，目前部門（單位）整體支出績效評價存在的問題主要表現(xiàn)在：

①績效管理理解不到位。雖然項(xiàng)目支出績效評價已實(shí)施多年，部門（單位）整體支出績效評價試點(diǎn)工作也開展了近十年，但是很多單位對預(yù)算績效管理的認(rèn)識和理解仍不夠深入清晰，單位將績效評價等同于審計，認(rèn)為預(yù)算績效管理工作只與財務(wù)部門有關(guān)，重預(yù)算申請，輕目標(biāo)設(shè)置，重預(yù)算資金使用，輕過程管理和效益實(shí)現(xiàn)評估。

②整體績效目標(biāo)設(shè)置不規(guī)范?？冃繕?biāo)是績效評價工作開展的前置條件，績效目標(biāo)填報質(zhì)量直接關(guān)系到績效評價的客觀性和合理性。實(shí)際評價工作中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)單位績效目標(biāo)設(shè)置存在不規(guī)范、目標(biāo)過于細(xì)化或宏觀、重點(diǎn)不突出等問題。目標(biāo)過于細(xì)化主要體現(xiàn)在將工作內(nèi)容或成果產(chǎn)出簡單羅列作為單位整體支出績效目標(biāo)，或?qū)⒉块T（單位）承擔(dān)的多個項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行簡單匯總，如“承擔(dān)XX工作”“舉辦XX會議”“完成XX研究”“形成XX研究報告”等。過于宏觀主要體現(xiàn)在目標(biāo)不能體現(xiàn)部門（單位）特征且無法考核，如“保質(zhì)保量完成上級主管部門交代的任務(wù)”“提高管理水平”“為政策制定提供技術(shù)支撐”“滿足上級主管部門管理需求”等。上述績效目標(biāo)既不能體現(xiàn)部門或單位職能定位，也無法體現(xiàn)部門或單位的戰(zhàn)略規(guī)劃和重點(diǎn)工作任務(wù)，在實(shí)際預(yù)算編制過程中無法作為預(yù)算資金科學(xué)分配依據(jù)。

③第三方評價機(jī)構(gòu)專業(yè)水平參差不齊。部門（單位）整體支出績效評價與項(xiàng)目支出績效評價相比，涉及評價因素多，評價范圍廣，專業(yè)度高，因此，對于第三方評價機(jī)構(gòu)的要求也相應(yīng)較高。目前對于第三方機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督和考核機(jī)制，評價機(jī)構(gòu)專業(yè)水平參差不齊，評價流程、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致部門（單位）整體支出績效評價報告質(zhì)量無法得到保障，評價結(jié)果缺乏科學(xué)性，同時也阻礙了評價結(jié)果的公開和應(yīng)用。

④評價體系不完善，個性指標(biāo)缺乏?？冃гu價指標(biāo)是衡量績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評價工具，2013年，財政部印發(fā)了《部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系框架》，規(guī)定了投入、過程、效果等3個一級指標(biāo)和預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理、職責(zé)履行、履職效益等二級指標(biāo)及相應(yīng)的三級指標(biāo)，共性指標(biāo)體系相對比較完整。但是，部門（單位）整體支出績效評價更加關(guān)注部門的預(yù)算安排、職能履行和履職效益，共性的指標(biāo)體系下職責(zé)履行和履職效益指標(biāo)太過籠統(tǒng)，不能體現(xiàn)部門或單位之間職能的差異，在實(shí)際評價工作中，共性指標(biāo)體系框架無法簡單套用，需要評價主體針對不同類型、不同職能特點(diǎn)的單位，進(jìn)一步細(xì)化更有針對性的指標(biāo)，特別是效益類指標(biāo)，目前對于個性指標(biāo)方面的研究仍屬于起步階段，個性指標(biāo)的設(shè)置完全依賴于評價機(jī)構(gòu)，而評價機(jī)構(gòu)的良莠不齊也導(dǎo)致了部門（單位）整體支出績效評價整體上科學(xué)性、合理性不夠。

⑤評價結(jié)果應(yīng)用不夠。開展部門（單位）整體支出績效評價的最終目的是提升預(yù)算績效管理水平、強(qiáng)化部門預(yù)算主體責(zé)任、提高資金使用效益，從而保障部門更好地履職盡責(zé)。在當(dāng)前開展的整體支出績效評價實(shí)踐中，絕大部分是后評價，很多是為了評價而評價，大部分部門（單位）對績效評價分?jǐn)?shù)或評價等級的重視遠(yuǎn)超出對評價結(jié)果的應(yīng)用，評價結(jié)論與建議最終只存在于報告中，往年評價發(fā)現(xiàn)的問題在后續(xù)年度中仍然不斷地重復(fù)出現(xiàn)，最終使得績效評價流于形式，也使得績效評價的意義和價值大打折扣。

7 部門整體支出績效評價優(yōu)化建議

隨著新預(yù)算法的頒布實(shí)施，部門（單位）整體支出績效評價將成為未來幾年預(yù)算績效管理領(lǐng)域的重點(diǎn)，針對上述問題，本文提出如下幾點(diǎn)優(yōu)化建議：

①加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。由上至下加強(qiáng)預(yù)算績效管理培訓(xùn)，增強(qiáng)全體人員預(yù)算績效管理意識，在部門（單位）內(nèi)部樹立“人人思績效，事事講績效”的預(yù)算績效管理理念。

②加強(qiáng)前期指標(biāo)設(shè)定指導(dǎo)?？冃繕?biāo)是預(yù)算績效管理最前端也是最關(guān)鍵的部分，所有的預(yù)算活動都是圍繞著實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)展開，績效目標(biāo)的完成質(zhì)量直接影響預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控和預(yù)算監(jiān)督。建議在績效目標(biāo)設(shè)置階段，適當(dāng)引入專家或第三方機(jī)構(gòu)的力量，指導(dǎo)部門或單位設(shè)置科學(xué)、合理、量化、可衡量的績效目標(biāo)。

③加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核。2021年4月，財政部印發(fā)了《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財監(jiān)〔2021〕4號），從受托方角度對第三方機(jī)構(gòu)從事績效評價業(yè)務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，有利于促進(jìn)從事績效評價的第三方機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，不斷提升績效評價的科學(xué)性、公正性和可信度。開展第三方評價機(jī)構(gòu)管理研究，落實(shí)第三方機(jī)構(gòu)評價監(jiān)督和考核機(jī)制，充分利用行業(yè)學(xué)會和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，建立第三方機(jī)構(gòu)信用管理平臺，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

④評價指標(biāo)體系設(shè)計。部門（單位）整體支出績效評價應(yīng)充分體現(xiàn)部門或單位職能特點(diǎn)，開展評價時，評價機(jī)構(gòu)應(yīng)在財政部共性指標(biāo)框架內(nèi)，根據(jù)部門或單位履職特點(diǎn)，設(shè)計、細(xì)化相應(yīng)的個性指標(biāo)，特別是職能履行和效益方面。如某中央部門，下屬單位類型包括監(jiān)察執(zhí)法單位、政策研究單位、教育培訓(xùn)單位等，開展單位整體支出績效評價時，應(yīng)根據(jù)單位類型和職能設(shè)置相應(yīng)的個性評價指標(biāo)，如監(jiān)察執(zhí)法單位，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對其監(jiān)察執(zhí)法效果和執(zhí)法對象滿意度進(jìn)行評價;政策研究單位，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對制定的政策建議采納應(yīng)用廣度和應(yīng)用程度進(jìn)行評價;教育培訓(xùn)單位，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對培訓(xùn)覆蓋率，培訓(xùn)課程設(shè)置合理性、培訓(xùn)學(xué)員滿意度等進(jìn)行評價。

⑤評價結(jié)果應(yīng)用?？冃гu價的最終目的是優(yōu)化部門資金分配和資金使用，從而提高公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，提高財政資金使用效率。目前由于種種原因，部門整體支出績效評價結(jié)果實(shí)際應(yīng)用的效果不甚理想。為進(jìn)一步強(qiáng)化評價結(jié)果的應(yīng)用，首先，應(yīng)將績效評價結(jié)果公開制度化，特別是社會關(guān)注度大的行業(yè)部門，應(yīng)針對不同對象的需求，采用不同的方式公布績效評價報告，如在公眾較易獲取信息的平臺上全文公示績效評價報告、向利益相關(guān)者就績效評價結(jié)果進(jìn)行口頭匯報等。其次，應(yīng)建立績效評價結(jié)果與預(yù)算資金撥付關(guān)聯(lián)機(jī)制，根據(jù)評價等級調(diào)整下年度預(yù)算資金安排，增強(qiáng)績效管理約束力。

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