李曉輝

(中共寧德市委黨校 管理學(xué)教研室，福建 寧德 352199 )

一、研究背景與綜述

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的事件，主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1]。新冠肺炎是當(dāng)前最大的“黑天鵝”事件，其便是突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻發(fā)，給各國(guó)人民的生活和工作帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，并且突發(fā)事件之間呈現(xiàn)耦合轉(zhuǎn)化、連鎖聯(lián)動(dòng)，使得風(fēng)險(xiǎn)管控難度不斷加大，事件復(fù)雜性不斷加劇。政府運(yùn)用數(shù)據(jù)治理防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，提升應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置能力，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要借助現(xiàn)代化信息技術(shù)的力量，將其運(yùn)用于推動(dòng)社會(huì)治理向數(shù)據(jù)治理的良性轉(zhuǎn)型過(guò)程中，再依托數(shù)據(jù)思維深刻地改變?nèi)藗兩詈退季S方式。特別是政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件上，依靠現(xiàn)代化信息技術(shù)對(duì)事件的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、源頭追溯、科學(xué)預(yù)判、資源配置等方面發(fā)揮著支撐作用，仰仗數(shù)據(jù)治理能夠促進(jìn)政府應(yīng)急處理能力朝著專(zhuān)業(yè)性、高效率、精準(zhǔn)化方向發(fā)展，這已然成為政府實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇和現(xiàn)實(shí)需求。

通過(guò)梳理近些年來(lái)國(guó)內(nèi)外有關(guān)數(shù)據(jù)治理的代表性文獻(xiàn)，可以看出隨著數(shù)據(jù)治理與政府服務(wù)、數(shù)據(jù)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互融合，數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵逐步被解析出來(lái)，學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)治理的概念界定比較全面，但邏輯結(jié)構(gòu)尚未清晰。不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者基于個(gè)人研究視角進(jìn)行了闡述，從數(shù)據(jù)治理的宏觀、微觀以及成果等層面提出了各自論斷?？v觀文獻(xiàn)(詳見(jiàn)表1)，就數(shù)據(jù)治理的相關(guān)研究現(xiàn)狀而言，學(xué)界對(duì)數(shù)據(jù)治理主要集中在數(shù)據(jù)治理概念體系、制度體系、框架模型、數(shù)據(jù)處理與決策活動(dòng)等方面開(kāi)展了廣泛的研究。

表1 近年來(lái)代表性文件對(duì)數(shù)據(jù)治理的定義

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的數(shù)據(jù)治理是數(shù)據(jù)治理概念和應(yīng)用的實(shí)踐延伸。數(shù)據(jù)治理與突發(fā)公共衛(wèi)生事件交叉研究成果相對(duì)較少。譚靜、高淑桃指出，數(shù)據(jù)治理在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的現(xiàn)實(shí)價(jià)值就在于助力和提升數(shù)據(jù)治理關(guān)系構(gòu)成的協(xié)同性和民主性、數(shù)據(jù)治理機(jī)制構(gòu)成的公共性和科學(xué)性，數(shù)據(jù)治理行為構(gòu)成的精準(zhǔn)化和規(guī)范性，以及更好地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的二重目標(biāo)[8]。王一丁、崔連偉認(rèn)為，數(shù)據(jù)治理在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮著重要作用。大數(shù)據(jù)為政府公共服務(wù)賦能、為基層治理助力以及支持突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)能力與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。徐自強(qiáng)、孫涵越指出，數(shù)據(jù)治理緩解突發(fā)公共衛(wèi)生事件所帶來(lái)的治理困境，提升政府風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與研判能力，及時(shí)應(yīng)對(duì)危機(jī)與科學(xué)決策[10]。周芳檢認(rèn)為，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)重大公共衛(wèi)生事件精準(zhǔn)預(yù)警、快速預(yù)警、動(dòng)態(tài)預(yù)警、協(xié)同預(yù)警[11]。張瑞利、丁學(xué)娜指出，數(shù)據(jù)治理在突發(fā)公共衛(wèi)生事件社區(qū)治理中提供精準(zhǔn)數(shù)據(jù)信息、便捷高效的服務(wù)渠道、人性化的救助保障[12]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)據(jù)治理是依托數(shù)據(jù)技術(shù)手段和數(shù)據(jù)管理思維參與到事件全過(guò)程中的應(yīng)急管理，即治理主體對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件開(kāi)展相應(yīng)的預(yù)防、研判、應(yīng)對(duì)、善后等數(shù)據(jù)管理和創(chuàng)新的治理過(guò)程中，治理主體按照相關(guān)規(guī)則和機(jī)制，以現(xiàn)實(shí)消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，達(dá)到數(shù)據(jù)治理良性循環(huán)的目的。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)據(jù)治理機(jī)制由多元參與機(jī)制、安全監(jiān)管機(jī)制、權(quán)利責(zé)任機(jī)制、資源共享機(jī)制等要素構(gòu)成，各項(xiàng)機(jī)制在數(shù)據(jù)治理過(guò)程中充當(dāng)著保障數(shù)據(jù)安全運(yùn)行、推進(jìn)數(shù)據(jù)優(yōu)化整合、提升數(shù)據(jù)服務(wù)效能等不同功效，是各項(xiàng)機(jī)制在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置中運(yùn)用數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)優(yōu)化、數(shù)據(jù)部署、數(shù)據(jù)決策的數(shù)據(jù)處置治理活動(dòng)。

二、數(shù)據(jù)治理在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

數(shù)據(jù)治理是提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力的必然手段，也是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)重要舉措。將數(shù)據(jù)治理融入于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中，發(fā)揮其現(xiàn)實(shí)價(jià)值，借此提高政府決策科學(xué)化、智能化、高效化的水平，這對(duì)推進(jìn)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置水平具有重要意義。

(一)促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的精準(zhǔn)預(yù)警

數(shù)據(jù)治理的功效就在于積極和高效地處置信息數(shù)據(jù)的能力。在信息數(shù)據(jù)浪潮中，數(shù)據(jù)信息來(lái)源呈現(xiàn)多樣化，就突發(fā)公共衛(wèi)生事件的數(shù)據(jù)來(lái)源來(lái)看，部分來(lái)源于各級(jí)衛(wèi)健委、疾控中心等官方數(shù)據(jù)信息，也有部分來(lái)源于各類(lèi)企業(yè)、普通民眾等非官方數(shù)據(jù)資源，如此海量的數(shù)據(jù)信息，政府部門(mén)若僅借助以往信息管理方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分揀、歸類(lèi)、篩選會(huì)變得捉襟見(jiàn)肘，并且事件的數(shù)據(jù)形式也越發(fā)多樣化，可以是各類(lèi)網(wǎng)站頁(yè)面、影像等數(shù)據(jù)信息，如何快速統(tǒng)計(jì)海量數(shù)據(jù)中有價(jià)值且有效的數(shù)據(jù)資源？如何篩選出多源數(shù)據(jù)中可能誘發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵信息？此類(lèi)系列問(wèn)題都已迫使著數(shù)據(jù)治理參與到事件的處置之中。數(shù)據(jù)治理具備精準(zhǔn)、高效、快捷的工具屬性，對(duì)海量數(shù)據(jù)資源及異構(gòu)數(shù)據(jù)形式可以進(jìn)行全方位的數(shù)據(jù)挖掘和定制化的信息推送，以便精準(zhǔn)及快速地預(yù)測(cè)事件的發(fā)生。此外，數(shù)據(jù)治理所具有的運(yùn)行規(guī)則，可對(duì)各主體的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行收集和關(guān)聯(lián)分析，自動(dòng)更新檢測(cè)出事件的發(fā)生概率，從而全方位分揀出有效的數(shù)據(jù)資源，進(jìn)而提升預(yù)警的精準(zhǔn)性。通過(guò)數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)測(cè)出事件將要爆發(fā)，便可將預(yù)警信息及時(shí)、精準(zhǔn)地發(fā)送至相關(guān)部門(mén)和民眾，依托現(xiàn)代化信息技術(shù)還可以讓不同群體享用個(gè)性化的預(yù)警信息推送服務(wù)，通過(guò)電視、廣播、微信、短信等一切可以接收數(shù)據(jù)信息的設(shè)備終端，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息全覆蓋、即時(shí)性、自動(dòng)化。

(二)打破部門(mén)之間的界限，推進(jìn)協(xié)同治理和民主參與

突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控是全民參與的戰(zhàn)役，需要政府、市場(chǎng)、公眾等多元主體的協(xié)同參與及共享資源。數(shù)據(jù)平臺(tái)可以增進(jìn)各部門(mén)對(duì)事件數(shù)據(jù)信息的深度共享與關(guān)聯(lián)分析，打破各層級(jí)政府在空間、時(shí)間及地域上的界限，強(qiáng)化跨部門(mén)、跨地域的數(shù)據(jù)共享和協(xié)調(diào)合作，提升各部門(mén)之間、條塊之間、國(guó)家之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力和應(yīng)急處置水平。此外，參與到事件中的治理主體，不再僅是某個(gè)單一主體的獨(dú)立治理，這源于當(dāng)前政府、企業(yè)、個(gè)人都成為了信息數(shù)據(jù)的提供者，通過(guò)現(xiàn)代化信息技術(shù)將各方數(shù)據(jù)信息進(jìn)行匯總分析的同時(shí)，也促進(jìn)了多元主體參與到事件治理的過(guò)程中，打破部門(mén)之間的數(shù)據(jù)屏障。與此同時(shí)，在現(xiàn)代化數(shù)據(jù)技術(shù)的影響下，公眾獲悉事件的信息方式和渠道由被動(dòng)接納轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)獲取，這極大地提高了公眾獲取信息的渠道和參與度，體現(xiàn)出數(shù)據(jù)治理模式下，多元主體間的民主演進(jìn)。

(三)有益于政府科學(xué)決策，提升政府治理實(shí)效

數(shù)據(jù)治理是現(xiàn)代化信息技術(shù)的技術(shù)手段，政府部門(mén)基于現(xiàn)代化信息技術(shù)的運(yùn)用，可以對(duì)政府治理思維和手段進(jìn)行革新。政府部門(mén)面對(duì)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性和不確定性，其要跳出以往處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的認(rèn)知方式和思維模式，將現(xiàn)代化信息技術(shù)合理應(yīng)用于事件處置中，這對(duì)于從海量無(wú)序的信息數(shù)據(jù)中分揀出有價(jià)值的數(shù)據(jù)信息以及動(dòng)態(tài)掌握疫情走向且迅速做出應(yīng)急響應(yīng)都具有積極意義，同時(shí)現(xiàn)代化信息技術(shù)加快了各部門(mén)信息資源共享效率，引導(dǎo)政府部門(mén)科學(xué)制定行之有效的防疫措施。政府部門(mén)借助數(shù)據(jù)治理的技術(shù)優(yōu)勢(shì)來(lái)指導(dǎo)決策，有利于提高對(duì)多源異構(gòu)數(shù)據(jù)整合利用的水平，也有助于深層次挖掘和分析數(shù)據(jù)背后那些優(yōu)化決策的有效信息，將這些有效信息資源作為決策的依據(jù)，貫穿于事件的源頭防范、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建的生命周期過(guò)程中，做到精準(zhǔn)預(yù)測(cè)、精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)施救，從而提升事件決策過(guò)程的科學(xué)性。同時(shí)，數(shù)據(jù)治理參與到?jīng)Q策中，可以最大限度地減少?zèng)Q策者個(gè)人因素對(duì)決策的影響，讓數(shù)據(jù)信息充當(dāng)決策的基石且作為科學(xué)決策的依據(jù)，達(dá)到以數(shù)據(jù)為核心、業(yè)務(wù)為牽引、決策為目標(biāo)的數(shù)據(jù)資源池，進(jìn)而提高政府決策的科學(xué)化、智能化、高效化，實(shí)現(xiàn)政府治理成效進(jìn)階[13]。

(四)增強(qiáng)政府輿情信息把控力度，提高信息傳播效果

各級(jí)政府在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，相關(guān)部門(mén)利用現(xiàn)代化信息技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)信息開(kāi)展采集工作，便可對(duì)事件的動(dòng)態(tài)有多角度、全方面的感知。在信息無(wú)處不在、無(wú)人不用的情景下，個(gè)人接收和發(fā)送信息的方式在變得越發(fā)便捷的同時(shí)，也加劇了政府部門(mén)對(duì)海量信息引導(dǎo)和管控的難度，輿情信息把控不妥就容易陷入負(fù)面旋渦中，而政府運(yùn)用數(shù)據(jù)采集技術(shù)可以提前洞悉民意。公眾在各類(lèi)社交媒體中發(fā)布各種形式的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息，倘若僅靠人力開(kāi)展數(shù)據(jù)分析，海量信息將是一項(xiàng)繁雜且艱巨的任務(wù)，然而借助現(xiàn)代化信息技術(shù)來(lái)分析海量數(shù)據(jù)，會(huì)使得原本無(wú)序繁雜的數(shù)據(jù)信息變得井然有序且輕而易舉，通過(guò)數(shù)據(jù)分析對(duì)公眾的利益訴求、意見(jiàn)建議有更深入地了解，同時(shí)對(duì)謠言散播的源頭追溯變得有章可循，進(jìn)而強(qiáng)化政府輿情信息的把控力度，牢牢地抓住主流輿論主陣地。此外，數(shù)據(jù)治理的廣泛應(yīng)用，暢通和拓寬公眾獲悉信息的渠道。政府應(yīng)對(duì)事件中可以利用社交媒體在傳播范圍和速度方面的優(yōu)勢(shì)，向公眾精準(zhǔn)投放偏好信息，最終提高信息傳播的效率和效果。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)數(shù)據(jù)治理的機(jī)制困境

多元治理主體參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置過(guò)程中，各主體間工作運(yùn)行協(xié)同機(jī)制和數(shù)據(jù)信息采集機(jī)制的著重點(diǎn)不盡相同，就容易造成數(shù)據(jù)重復(fù)采集問(wèn)題，不同部門(mén)對(duì)同一對(duì)象多次采集的現(xiàn)象，而且各部門(mén)在數(shù)據(jù)資源共享互通上申請(qǐng)審批程序各異，致使信息共享速度不同程度的受限，這就暴露出數(shù)據(jù)治理過(guò)程中協(xié)同機(jī)制和采集機(jī)制的困境眾所周知，海量數(shù)據(jù)只有實(shí)現(xiàn)互通共享，方能發(fā)揮數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，跨地區(qū)、跨部門(mén)之間數(shù)據(jù)資源互通共享不足，就可能形成“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)象。公眾是數(shù)據(jù)信息的制造者同時(shí)也是接收者，各種媒介設(shè)備為公眾提供了多元的公共渠道。但同時(shí)，公眾在信息爆炸時(shí)代，這種多元且快捷的渠道又會(huì)導(dǎo)致公眾的過(guò)度參與和無(wú)序參與，這便是構(gòu)建健全和完善的公眾參與機(jī)制所面臨的困境。

(二)數(shù)據(jù)治理的規(guī)則困境

數(shù)據(jù)治理的規(guī)則困境主要表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一、法律規(guī)范不夠健全，這使得政府參與處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效能大打折扣。各部門(mén)在采集事件信息數(shù)據(jù)過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，不同層級(jí)、不同部門(mén)之間使用何種數(shù)據(jù)格式的呈現(xiàn)方式、何種數(shù)據(jù)分析的技術(shù)手段等都沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，也尚未有上級(jí)部門(mén)牽頭作出規(guī)范要求，沒(méi)有由上而下自成一體的數(shù)據(jù)規(guī)則和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，就可能導(dǎo)致呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)口徑和維度各異的現(xiàn)象，這給后續(xù)數(shù)據(jù)分析帶來(lái)極大的困難。各部門(mén)在事件防控過(guò)程中，也暴露出行為規(guī)范性的問(wèn)題。如獲取的信息由誰(shuí)經(jīng)管、后期又如何銷(xiāo)毀等問(wèn)題，都缺乏相關(guān)法律依據(jù)作為行動(dòng)規(guī)范指南。此外，我國(guó)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)犯罪違法成本偏低，不法分子利用數(shù)據(jù)技術(shù)的漏洞來(lái)非法獲利。這不僅會(huì)觸犯公民個(gè)人隱私，而且還會(huì)擾亂事件的治理進(jìn)度，甚至還會(huì)導(dǎo)致政府公信力的削弱。數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力具有不可取代的作用。但同時(shí)，也要承擔(dān)著數(shù)據(jù)管理者不當(dāng)利用和不法分子非法使用的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)數(shù)據(jù)治理的人才困境

社會(huì)組織是突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中的重要力量，從我國(guó)社會(huì)組織參與程度來(lái)看，社會(huì)力量參與到事后應(yīng)急處置較多，而參與到事件的源頭防控、預(yù)警監(jiān)測(cè)等事前處置較少，使得社會(huì)組織的力量很難得到充分挖掘。這次防控疫情工作中，社會(huì)組織發(fā)揮的效果參差不齊，偶有發(fā)生調(diào)度力度不足、多頭指揮、物資浪費(fèi)等現(xiàn)象，并且社會(huì)組織在自身建設(shè)上存在管理松散、專(zhuān)業(yè)化程度不高、法律意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題。社會(huì)組織中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，在相關(guān)法律和協(xié)同機(jī)制還不夠健全的情況下，其權(quán)益有時(shí)得不到保障，同時(shí)也將影響工作積極性，最終影響社會(huì)組織參與事件的服務(wù)效能。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作對(duì)當(dāng)前現(xiàn)代化信息技術(shù)的要求在不斷地提高，同時(shí)對(duì)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍也提出了更高的要求。這次疫情，公眾對(duì)于防疫工作的關(guān)注度空前高漲，政府防疫全程都暴露在公眾視野中，防疫難度也在不斷增大，這就倒逼政府部門(mén)需要具備更高級(jí)、更專(zhuān)業(yè)的數(shù)據(jù)操控技能以及更高職業(yè)素養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，以順勢(shì)響應(yīng)疫情防控工作的變化。此外，我國(guó)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才缺口也在不斷擴(kuò)大。在公務(wù)員隊(duì)伍中以管理型人才為主，技術(shù)型人才相對(duì)欠缺，再加上社會(huì)組織的力量未能得到充分的開(kāi)發(fā)，就會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍相對(duì)缺失的困境。

(四)數(shù)據(jù)治理的技術(shù)困境

數(shù)據(jù)治理參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理過(guò)程中的服務(wù)效能，會(huì)因各組織、各主體之間的技術(shù)差異而呈現(xiàn)出高低不同的落差。數(shù)據(jù)管理主體之間技術(shù)差異，如中央層面的數(shù)據(jù)人才的數(shù)據(jù)管理和開(kāi)發(fā)能力大部分優(yōu)于市縣層面；城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用水平差異，如大城市數(shù)據(jù)采集技術(shù)、存儲(chǔ)設(shè)備及自動(dòng)化更新水平大部分優(yōu)于小城市；受眾群體使用數(shù)據(jù)技術(shù)能力差異，如高知分子對(duì)疫情數(shù)據(jù)使用能力大部分優(yōu)于弱勢(shì)群體。這些客觀差異會(huì)使數(shù)據(jù)技術(shù)在不同城市、部門(mén)及群體之間出現(xiàn)技術(shù)失衡的現(xiàn)象，這種技術(shù)失衡又反過(guò)來(lái)影響數(shù)據(jù)治理的整體水平。數(shù)據(jù)治理參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理過(guò)程中的信息防護(hù)難度在增高?，F(xiàn)代化信息技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)安全監(jiān)督提出了更高的要求，相關(guān)安全監(jiān)管機(jī)制若未能同步跟進(jìn)，數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)就難以清晰界定，信息數(shù)據(jù)監(jiān)督力度就會(huì)疲軟，信息防控難度也會(huì)上升。科技進(jìn)步和相關(guān)配套安全監(jiān)督機(jī)制之間的失衡，就會(huì)使公眾隱私信息被不法分子竊取的概率增高。不難發(fā)現(xiàn)，安全監(jiān)督機(jī)制缺失的背后也暴露出相關(guān)權(quán)利責(zé)任機(jī)制的困境。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)據(jù)治理的優(yōu)化路徑

(一)建立完善的數(shù)據(jù)治理運(yùn)行機(jī)制和體系結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)治理要致力于在頂層設(shè)計(jì)上構(gòu)建一套科學(xué)合理、程序合法的運(yùn)行機(jī)制和體系結(jié)構(gòu)，據(jù)此來(lái)扭轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)信息在采集、共享、監(jiān)管等過(guò)程中可能出現(xiàn)混亂、沖突、銜接不足的困境問(wèn)題，方能使其在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮出真正的治理效果。

構(gòu)建規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)采集機(jī)制。由上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一規(guī)定各機(jī)構(gòu)、各部門(mén)、各企業(yè)在線上和線下數(shù)據(jù)采集的要求，制定一套適合多領(lǐng)域且科學(xué)合理的數(shù)據(jù)采集流程，為避免數(shù)據(jù)信息的重復(fù)采集，還需要進(jìn)一步明晰數(shù)據(jù)采集的歸口主體，明確規(guī)定事件數(shù)據(jù)信息采集所需設(shè)備、技術(shù)、時(shí)段等方面的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)呈現(xiàn)內(nèi)容的格式、字段、圖案等信息，從而為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置中的數(shù)據(jù)信息采集工作提供有力保障。

搭建數(shù)據(jù)協(xié)同共享機(jī)制。簡(jiǎn)化各部門(mén)間信息共享的審批流程，對(duì)現(xiàn)有全國(guó)性數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)或平臺(tái)的功能進(jìn)行改造升級(jí)，建設(shè)成可跨部門(mén)、跨區(qū)域進(jìn)行數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)與共享的交互平臺(tái)，所有數(shù)據(jù)信息按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求在該平臺(tái)進(jìn)行整合優(yōu)化，各單位按相關(guān)審批流程申請(qǐng)所需數(shù)據(jù)信息，達(dá)到信息歸口單位統(tǒng)一，打破多部門(mén)間信息共享低效率、耗時(shí)長(zhǎng)等數(shù)據(jù)壁壘的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)不同行業(yè)、不同部門(mén)的數(shù)據(jù)資源共享與互聯(lián)互通[14]。

建立數(shù)據(jù)安全監(jiān)督保護(hù)機(jī)制。在數(shù)據(jù)信息采集和使用過(guò)程中，明晰數(shù)據(jù)信息監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公民個(gè)人隱私信息保護(hù)力度和宣傳廣度，營(yíng)造濃厚氛圍，提高公眾隱私保護(hù)意識(shí)。政府部門(mén)要盡快制定數(shù)據(jù)信息采集和使用的規(guī)章制度，規(guī)定負(fù)責(zé)采集數(shù)據(jù)的主體、采集數(shù)據(jù)主體的權(quán)責(zé)、數(shù)據(jù)信息使用的范圍等問(wèn)題，還要進(jìn)一步明確在數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通的過(guò)程中，各部門(mén)信息共享的范圍權(quán)限以及數(shù)據(jù)信息泄密的懲罰舉措等相關(guān)規(guī)則。

(二)通過(guò)立法明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件中數(shù)據(jù)治理基本原則

國(guó)家在立法過(guò)程中明確在突發(fā)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的特殊期間個(gè)人數(shù)據(jù)信息處置知情同意的例外規(guī)則，而此例外規(guī)則的數(shù)據(jù)管理權(quán)限是基于合法性基礎(chǔ)之上，遵循公開(kāi)透明、目的限制、監(jiān)管保密、最小必要的原則[15]。國(guó)家數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)法律作為防控期間數(shù)據(jù)整合與利用過(guò)程中的法律依據(jù)，它有助于保障數(shù)據(jù)獲取權(quán)利主體依法采集信息的權(quán)利，相關(guān)數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)特殊期間獲取數(shù)據(jù)的主體單位給予最大限度的權(quán)限，在整個(gè)過(guò)程中各相關(guān)主體以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，這便是權(quán)力運(yùn)行合法性的體現(xiàn)。公開(kāi)透明的原則是要求數(shù)據(jù)采集和管理主體在事件爆發(fā)期間對(duì)數(shù)據(jù)的采集目的、處置方案、保管期限、銷(xiāo)毀依據(jù)等方面做到公開(kāi)透明，并且對(duì)數(shù)據(jù)的用途說(shuō)明做到言簡(jiǎn)意賅，從而得到數(shù)據(jù)采集客體的認(rèn)可，這樣合法性便得到鞏固。疫情期間，數(shù)據(jù)管理主體對(duì)數(shù)據(jù)的用途只能限制于防疫工作中，這便是目的限制原則的體現(xiàn)。監(jiān)管保密的原則主要是基于信息安全性的考慮，防止信息被不法分子所利用，對(duì)數(shù)據(jù)治理各環(huán)節(jié)增設(shè)監(jiān)管保密措施。最小必要原則是要求政府對(duì)數(shù)據(jù)收集的權(quán)限不能無(wú)限度擴(kuò)張，收集信息的最大限度以達(dá)到所需防疫目的最小必要范圍。加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的立法建設(shè)，明確數(shù)據(jù)治理參與事件處置過(guò)程中的立法解釋和基本原則，依法規(guī)范事件處置中數(shù)據(jù)信息采集、處置、公布、銷(xiāo)毀等環(huán)節(jié)的法律邊界，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理從人治轉(zhuǎn)向法治的治理轉(zhuǎn)型。

(三)強(qiáng)化社會(huì)力量的培育力度，加大專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)

首先，從國(guó)家層面制定出社會(huì)組織參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律解釋和規(guī)范性文件，明確社會(huì)組織參與應(yīng)急工作的權(quán)利與義務(wù)，大力挖掘社會(huì)組織中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才力量，招募或借用技術(shù)人才補(bǔ)給到數(shù)據(jù)治理隊(duì)伍中，并給予其身份確定和管理賦權(quán)，引導(dǎo)數(shù)據(jù)技術(shù)人才參與到突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置全過(guò)程中，破除社會(huì)組織中專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才閑置的問(wèn)題。其次，政府部門(mén)可以以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，進(jìn)一步完善與細(xì)化購(gòu)買(mǎi)應(yīng)急服務(wù)制度，將社會(huì)力量吸納到專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍救援工作中，在各項(xiàng)程序、項(xiàng)目、內(nèi)容做到合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)具備數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)技能的服務(wù)項(xiàng)目，借此提高社會(huì)組織參與事件的工作熱情。再次，對(duì)社會(huì)組織中缺乏統(tǒng)一調(diào)度、多頭指揮、物資浪費(fèi)等問(wèn)題，政府部門(mén)要建立完善的協(xié)同治理工作機(jī)制，對(duì)本級(jí)政府管轄范圍內(nèi)社會(huì)組織力量和隊(duì)伍情況建檔設(shè)庫(kù)，社會(huì)組織力量中隊(duì)伍規(guī)模、專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、功能分析等情況進(jìn)行摸底調(diào)查，當(dāng)事件發(fā)生后，就可以從數(shù)據(jù)庫(kù)中尋求專(zhuān)業(yè)力量補(bǔ)充到救援工作中，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)力量的統(tǒng)一調(diào)度與管理，避免社會(huì)救助力量的無(wú)序和浪費(fèi)。

政府部門(mén)對(duì)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍匱乏問(wèn)題可以從“外增內(nèi)擴(kuò)”兩個(gè)方面著手。所謂“外增”主要是在公務(wù)員招錄計(jì)劃上對(duì)數(shù)據(jù)管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位的需求比重進(jìn)行適當(dāng)性擴(kuò)招，增加更多的專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位來(lái)填補(bǔ)人才缺乏的窘境，此外，可以借助外援力量來(lái)壯大專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，比如引進(jìn)高校中高尖端技術(shù)人才等外援力量，有計(jì)劃地吸收更多人才隊(duì)伍加入數(shù)據(jù)治理行列中?！皟?nèi)擴(kuò)”主要是從原有人才隊(duì)伍內(nèi)部發(fā)展所需的數(shù)據(jù)管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，公務(wù)員隊(duì)伍中不乏有一部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才從事與自身專(zhuān)業(yè)不相關(guān)的工作，對(duì)于那些具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)學(xué)科背景人員，在征得其同意且不影響職業(yè)生涯發(fā)展的情況下，可將該部分人才吸納到隊(duì)伍建設(shè)中。同時(shí)，培養(yǎng)一批專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才兼職隊(duì)伍，對(duì)隊(duì)伍中年輕干部有針對(duì)性地開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如邀請(qǐng)高?；蛏鐣?huì)組織中的專(zhuān)家學(xué)者舉辦專(zhuān)題培訓(xùn)班，培訓(xùn)內(nèi)容可以包括數(shù)據(jù)管理政策解讀、數(shù)據(jù)保密知識(shí)、數(shù)據(jù)采集設(shè)備運(yùn)用、數(shù)據(jù)整合和分揀技巧、數(shù)據(jù)歸檔與銷(xiāo)毀等知識(shí)，同時(shí)對(duì)兼職人員在職位晉升和績(jī)效考核上給予適當(dāng)傾斜。政府部門(mén)通過(guò)“外增內(nèi)擴(kuò)”對(duì)提高組織隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力、壯大專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍力量、增強(qiáng)保密與法律意識(shí)及完善組織隊(duì)伍結(jié)構(gòu)建設(shè)等方面均起到至關(guān)重要的作用。

(四)縮小城鄉(xiāng)、人群之間數(shù)據(jù)鴻溝差異，提高“最后一公里”服務(wù)水平

政府部門(mén)要加大對(duì)小城市和農(nóng)村地區(qū)數(shù)據(jù)技術(shù)硬件設(shè)備的資金力度和技術(shù)扶持，這是削弱城鄉(xiāng)之間防控水平差異的必要基礎(chǔ)措施。當(dāng)前小城市及農(nóng)村地區(qū)仍然無(wú)法全方位配備數(shù)據(jù)設(shè)備，數(shù)據(jù)信息采集、處理、分析、公布等環(huán)節(jié)均會(huì)受到極大的限制，防控工作的自動(dòng)化更新能力也會(huì)大打折扣。故此，一是要加大對(duì)基層地域大數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)施設(shè)備的財(cái)政投入，完善基層數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境建設(shè)。二是加快數(shù)據(jù)治理平臺(tái)建設(shè)。充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，搭建城鄉(xiāng)大數(shù)據(jù)集群處理工作服務(wù)平臺(tái)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件數(shù)據(jù)信息資源的預(yù)警、研判、存儲(chǔ)、處置、公布等環(huán)節(jié)提供強(qiáng)有力的硬件支撐。

政府部門(mén)可以借助數(shù)據(jù)信息資源，快速提取服務(wù)對(duì)象的相關(guān)信息，區(qū)分哪些人群因年齡因素(老人或小孩)導(dǎo)致設(shè)備使用受限；哪些對(duì)象因身體因素(殘疾或生病)造成設(shè)備使用障礙；哪些群體因語(yǔ)言因素(外國(guó)人士)引發(fā)設(shè)備使用不暢。根據(jù)先前收集的數(shù)據(jù)信息，有針對(duì)性地提供個(gè)性化、便捷化服務(wù)，如疫情期間國(guó)家對(duì)老年人健康碼的驗(yàn)證只需刷身份證即可，不要求老年人群下載防疫軟件。政府要在確保個(gè)人隱私信息得到保障的前提下，打通防控工作的“最后一公里”，靈活借助數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)提高人性化服務(wù)效能，進(jìn)而提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理水平。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的頻繁發(fā)生，公眾的視野更多地聚焦于政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力的建設(shè)，致力于事件處置能力建設(shè)，這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，也是保障人民利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、鞏固國(guó)家安全的重要工作，如何運(yùn)用現(xiàn)代化技術(shù)手段來(lái)提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力，打贏突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控攻堅(jiān)戰(zhàn)，已然成為當(dāng)前政策界和學(xué)術(shù)界爭(zhēng)相研究的焦點(diǎn)。在這次疫情防控過(guò)程中，現(xiàn)代化信息技術(shù)被廣泛應(yīng)用于疫情防控工作中，其發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，也關(guān)乎著疫情防控的成效[16]。數(shù)據(jù)治理為突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置過(guò)程中的精準(zhǔn)快速預(yù)警、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)研判、智能科學(xué)決策等方面提供支撐保障。與此同時(shí)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作也驅(qū)使著政府部門(mén)加快數(shù)據(jù)化管理程度，推進(jìn)政府加快數(shù)據(jù)政府的發(fā)展步伐，用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)研判、用數(shù)據(jù)決策來(lái)提高政府防控風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急處置的能力。當(dāng)前，值得我們引起高度重視的是，數(shù)據(jù)治理在參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理過(guò)程中存在專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才相對(duì)欠缺、配套運(yùn)行機(jī)制不夠完備、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚未統(tǒng)一及相關(guān)立法還不夠健全等現(xiàn)實(shí)困境，該如何克服數(shù)據(jù)治理“雙刃劍”的挑戰(zhàn)，做到善用數(shù)據(jù)技術(shù)又不過(guò)分依賴(lài)數(shù)據(jù)技術(shù)，如何運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以便更好地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，都將是該領(lǐng)域今后主要的研究重點(diǎn)和工作難點(diǎn)。