蘇曉燕 察哈爾右翼中旗審計局

在國家行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府、打造現(xiàn)代政府治理模式背景下，公民對國家治理績效知情要求與期待值不斷增長。但就目前來看，縣級政府績效審計問題依然普遍存在，亟需引起各方面的重視。

一、政府績效審計相關(guān)概述

(一)績效審計內(nèi)涵

縣級政府績效審計主要指的是縣級政府審計機(jī)關(guān)評價本級政府活動、下級政府活動與項目績效的方法?？冃徲嫽緝?nèi)容為：(1)對各部門、下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效審計。一方面，應(yīng)審計人、財、物使用情況的有效性、經(jīng)濟(jì)性，如節(jié)能減排情況、三公經(jīng)費支出情況等；另一方面，應(yīng)審計縣級政府部門職責(zé)履行情況、自身能力建設(shè)情況，如公共事業(yè)制度法規(guī)制定能力、公共管理方法科學(xué)性等。(2)對承擔(dān)公共項目績效審計。應(yīng)對縣級政府承擔(dān)的重大工程、項目開展績效審計工作，評價使用財政資金進(jìn)行投資時的責(zé)任履行效果。(3)民生項目績效審計。應(yīng)對縣級政府社保服務(wù)活動、教育服務(wù)活動、就業(yè)服務(wù)活動、醫(yī)療服務(wù)活動、保障性住房服務(wù)活動等民生項目進(jìn)行績效審計，分析公共資源分配公平性。(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平審計。通常情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的縣級政府績效審計結(jié)果要好于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的縣級政府，應(yīng)對縣級政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行評價。

(二)績效審計意義

縣級政府績效審計工作開展的主要意義為：(1)促進(jìn)審計機(jī)關(guān)自身發(fā)展?！吨腥A人民共和國審計法》明確規(guī)定，各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)對法律規(guī)定審計職責(zé)予以全面履行，持續(xù)探索績效審計。在績效審計工作實踐中，審計機(jī)關(guān)可以優(yōu)化調(diào)整審計方法，以促進(jìn)自身發(fā)展。(2)提升服務(wù)型政府行政效率。通過公共部門績效評價，可以在成本效果、成本效益角度對資源配置、消耗有效性、合理性進(jìn)行衡量，對政府領(lǐng)導(dǎo)履職能力、決策能力、崗位勝任能力進(jìn)行評價，同時可以讓形象工程、政績工程、損失浪費問題得以揭示，以杜絕腐敗、揭露腐敗，督促政府部門領(lǐng)導(dǎo)人員不斷自我成長。(3)提高政府公信力。在經(jīng)濟(jì)體制改革、公共管理改革背景下，政府績效審計可以從第三方視角客觀評價公共資源代表、所有者以及其他利益相關(guān)者的資源使用效率與效果。

二、縣級政府績效審計現(xiàn)存主要問題

(一)人員專業(yè)能力不足

在縣級政府績效審計工作中，人員專業(yè)能力不足的問題依然普遍存在。和審計署、審計廳相比，縣級各科室設(shè)計較為簡單，人員數(shù)量相對較少，審計人員專業(yè)比較單一，多為財務(wù)管理、會計專業(yè)，工程、計算機(jī)專業(yè)畢業(yè)的人員相對較少，融合性人才缺乏。如在開展具體審計項目時，可能需要使用大量外部數(shù)據(jù)，而熟練掌握數(shù)據(jù)比對能力的審計人員相對更少，且需要審計專業(yè)人員與數(shù)據(jù)提供單位形成默契配合，整體績效審計工作難度相對較大[1]。

(二)立項精準(zhǔn)程度不足

績效審計項目范圍廣泛度會隨著審計機(jī)關(guān)層級提高而擴(kuò)大，縣級政府績效審計項目選擇范圍可能會因此受限，影響縣一級審計機(jī)關(guān)績效審計項目立項精準(zhǔn)性。與此同時，縣級政府還沒有探索出合理的績效審計范圍，在具體工作中，績效審計主要是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目的審計內(nèi)容，可能會忽視應(yīng)重點關(guān)注績效的領(lǐng)域，讓績效審計開展產(chǎn)生滯后問題，削弱績效審計檢驗提醒功能、糾正功能。

(三)評價體系不夠科學(xué)

縣級審計機(jī)關(guān)在績效審計工作中，和省廳、市局相比，審計組成員數(shù)量相對較少，無法對審計方法、評價指標(biāo)體系進(jìn)行照搬使用。通常情況下，會采用單位財政財務(wù)收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計模式，以抽查會議紀(jì)要、外部調(diào)查等方法作為績效評價切入點，績效審計效果會受到審計工作人員主觀判斷、工作經(jīng)驗影響，沒有統(tǒng)一的強(qiáng)制性評價標(biāo)準(zhǔn)，選擇指標(biāo)、系統(tǒng)評價方法開展均具有較高難度，整體評價體系不夠科學(xué)。

(四)審計部門獨立性差

審計部門獨立性差的問題在縣級政府績效審計中普遍存在，主要體現(xiàn)為：(1)組織獨立性差。在法律層面上，本級政府層次也屬于審計機(jī)關(guān)審計對象范圍，在“以地方領(lǐng)導(dǎo)為主”監(jiān)督模式下，審計機(jī)關(guān)監(jiān)督地方政府工作會受限，影響組織獨立性。(2)行為獨立性差?？h級政府決策人員個人意識水平會影響審計工作，如果地方?jīng)Q策、負(fù)責(zé)人員法律意識水平不足，就可能會干擾審計工作人員工作。(3)聘任獨立性差。審計機(jī)關(guān)工作人員多為政府內(nèi)部招聘或調(diào)整、政府部門招聘，可能會影響審計結(jié)果公正性。

三、縣級政府績效審計問題解決對策

(一)完善人員專業(yè)配置

1.構(gòu)建職業(yè)隊伍

構(gòu)建職業(yè)化縣級政府績效審計隊伍可以為審計工作高效開展提供人力支持。在具體工作中，基層審計機(jī)關(guān)應(yīng)積極構(gòu)建審計職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，對審計業(yè)務(wù)所需人員專業(yè)技能、實踐能力水平進(jìn)行分析，完成審計職業(yè)等級設(shè)置、人才梯隊建設(shè)工作，并加大人才引進(jìn)力度。在人才引進(jìn)過程中，應(yīng)對人員工程、財務(wù)、計算機(jī)等專業(yè)能力進(jìn)行重點考核，保證人才可以快速上崗；在人才培訓(xùn)中，應(yīng)積極組織集中學(xué)習(xí)活動、技能競賽活動、以審代訓(xùn)活動，以培養(yǎng)復(fù)合型人才。

2.尋求外部支持

縣級政府審計機(jī)關(guān)多存在科室職能設(shè)置不全等問題，在特定專業(yè)領(lǐng)域，縣級政府績效審計部門需要一些協(xié)同支持。如果項目專業(yè)性強(qiáng)、保密要求低，通過業(yè)務(wù)外包、政府購買服務(wù)等方法，可以尋求外部力量支持，得到精準(zhǔn)評價依據(jù)。

3.實施動態(tài)管理

上級審計機(jī)關(guān)可以部署異地交叉項目，如國土資源審計項目、地方債務(wù)審計項目、保障性安居工程審計項目等，可以結(jié)合地方審計機(jī)關(guān)自定項目、審計重點開展績效審計工作，普查公共資源使用、管理組織、機(jī)構(gòu)，對間隔時間、輪審周期進(jìn)行合理確認(rèn)，對年度審計計劃、中長期計劃進(jìn)行科學(xué)安排，通過統(tǒng)一部署、上下配合提升審計系統(tǒng)績效。

(二)豐富績效審計內(nèi)涵

1.探索領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任績效評價模式

在縣級績效審計工作中，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是常規(guī)項目之一?，F(xiàn)階段，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計主要使用離任審計形式，多是在領(lǐng)導(dǎo)干部升遷后進(jìn)行，這會影響審計評價客觀性。因此，應(yīng)圍繞促進(jìn)其在崗位上發(fā)揮主觀能動性為目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)前所在單位特點、層級探索績效評價模式。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在政策制定上存在差別，省一級領(lǐng)導(dǎo)干部所制定政策具有較強(qiáng)的宏觀性，縣一級所制定政策多為省、市政策細(xì)化內(nèi)容，自主性較為不足，所以，還應(yīng)提升縣級績效評價模式的宏觀性，重點評價單位履職使用資源效果，對領(lǐng)導(dǎo)干部單位行政效率、群眾滿意度進(jìn)行重點評價。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與環(huán)境績效審計結(jié)合

不同縣級政府管轄區(qū)域具有不同的自然資源種類與分布情況，資源績效審計具有較強(qiáng)的專業(yè)性要求，結(jié)合自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、監(jiān)管制度、保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度等編制資產(chǎn)負(fù)債表，可以開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作，圍繞經(jīng)濟(jì)績效、社會績效、生態(tài)環(huán)境績效，可以明確審計重點內(nèi)容，讓離任審計與環(huán)境績效審計結(jié)合，高效完成審計工作。例如，在土地資源審計中，就應(yīng)明確資源保護(hù)、利用情況、使用管理情況、供地情況、供后土地使用情況、違法違規(guī)整改情況為審計重點；在水資源審計中，就應(yīng)明確水系分布情況、利用保護(hù)情況、污水處理情況為審計重點[2]。

3.細(xì)化政府投資項目績效審計

細(xì)化政府投資項目績效審計對于增強(qiáng)財政資金使用效果具有重要意義。在具體工作中，縣級政府可細(xì)化績效審計內(nèi)容為：(1)立項決策績效審計。應(yīng)對決策科學(xué)性、完整性進(jìn)行重點審查，分析評估論證充分性、可行性研究嚴(yán)格性，考察投資估算是否符合社會實際情況、財力條件。(2)建設(shè)準(zhǔn)備績效審計。應(yīng)對內(nèi)部控制制度健全性、設(shè)計概算確定情況、征地拆遷安置情況進(jìn)行重點審查。(3)建設(shè)管理績效審計。應(yīng)對建設(shè)管理制度規(guī)定內(nèi)容、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、合同管理、資金使用情況進(jìn)行重點審查、科學(xué)評價。(4)投產(chǎn)運營績效審計。應(yīng)對技術(shù)指標(biāo)完成度進(jìn)行審查，同時審查社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益。

(三)探索科學(xué)評價方法和指標(biāo)體系建設(shè)

1.全面貫徹績效理念

縣級政府應(yīng)將績效理念全面貫徹在審計系統(tǒng)構(gòu)建、運行中，探索科學(xué)評價方法與指標(biāo)體系。如果政策落實情況落地反饋周期較短，可以在政策出臺當(dāng)年開展績效審計工作，以績效審計促進(jìn)政策優(yōu)化，避免因問題發(fā)現(xiàn)晚造成較大損失浪費，增大糾錯成本。通過在評估、跟蹤、檢查中全面介入績效評價，可以及時反饋現(xiàn)存問題，得到改進(jìn)依據(jù)，并讓審計更好地發(fā)揮評價監(jiān)督、服務(wù)功能。

2.重視公眾滿意度指標(biāo)

縣級政府審計部門應(yīng)高度重視公眾滿意度指標(biāo)，優(yōu)化惠民資金使用績效審計方法。一方面，可融入邊際貢獻(xiàn)與自定目標(biāo)結(jié)合理念，拆分目標(biāo)達(dá)成情況為邊際貢獻(xiàn)目標(biāo)、審計單位自定目標(biāo)，進(jìn)行必要目標(biāo)考核；另一方面，可脫離財務(wù)思維限制，對社會效益予以高度重視，客觀評價經(jīng)濟(jì)效益、社會效益，處理好二者關(guān)系。與此同時，可結(jié)合預(yù)期效果評價和當(dāng)期效果評價，提升評價深度，考量項目發(fā)展前景，分析效益可持續(xù)性。

(四)保障審計獨立地位

審計獨立地位不足會讓腐敗案件查處等工作受限，因此，需要盡可能在未來發(fā)展中保障審計獨立地位。現(xiàn)階段，我國財政資金審計模式多為行政式，特別像國家內(nèi)部審計，政府會影響審計工作開展，此種模式在短期內(nèi)無法改變。所以需要著眼于隸屬關(guān)系層面，提升基層審計機(jī)關(guān)獨立性，減少政府人員非正當(dāng)干預(yù)。與此同時，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)問責(zé)制度予以完善，提升審計人員監(jiān)督力度與政府工作人員工作效率，并提升信息公開透明度。近幾年，我國審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理工作正在開展，結(jié)合工作開展成果，可以發(fā)現(xiàn)人財物統(tǒng)一管理可以在異地交叉審計項目組織中發(fā)揮作用，可以讓人員調(diào)配流程得以簡化，在未來發(fā)展中，人財物統(tǒng)一管理的逐步推行可以提升審計力量調(diào)配合理性，增強(qiáng)審計公信度與審計力度[3]。

四、結(jié)語

綜上所述，人員專業(yè)能力不足、立項精準(zhǔn)程度不足、評價體系不夠科學(xué)以及審計部門獨立性差的問題在我國縣級政府績效審計工作中普遍存在，通過完善人員專業(yè)配置、豐富績效審計內(nèi)涵、探索科學(xué)評價方法和指標(biāo)體系建設(shè)以及保障審計獨立地位等主要策略，可以讓此類問題得到有效解決，以提升縣級政府績效審計工作質(zhì)量。