劉華榮 鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院

一、金磚國家應(yīng)對農(nóng)村老年貧困基本做法

(一)巴西。巴西于2010年社會才進(jìn)入老齡化階段，老年貧困程度相對而言較輕，但老齡化進(jìn)程在金磚四國中最快。對此，巴西前瞻性地出臺高層級政策及早應(yīng)對。1.在經(jīng)濟(jì)援助方面，早在1963年，巴西就推行了農(nóng)村養(yǎng)老金計劃，正式地將農(nóng)民這一群體納入社會保障體系內(nèi)。2.在法律保障方面，基于農(nóng)村地區(qū)老年人和殘疾人僅依靠農(nóng)村養(yǎng)老金補(bǔ)助無法維持正常生活水平的現(xiàn)狀，巴西政府于1988年頒布新憲法，明確指出政策將為農(nóng)村老年人和殘疾人提高社會援助津貼。1993年相繼頒布新的《社會救助法》，通過家庭收入調(diào)查，針對農(nóng)村67歲以上的農(nóng)民和殘疾人建立了社會救助年金計劃。3.在醫(yī)療保障方面，為了改善農(nóng)村老年人無法享受到醫(yī)療保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療資源不平衡的現(xiàn)狀，1994年巴西在農(nóng)村地區(qū)推行了“家庭健康計劃”，在農(nóng)村每個社區(qū)配備醫(yī)護(hù)人員，定期對農(nóng)村地區(qū)居民身體進(jìn)行檢測，普及疾病相關(guān)知識。

(二)俄羅斯。金磚國家中，俄羅斯老齡化問題最為尖銳，老齡人口高達(dá)18%左右，且面臨老年貧困較為嚴(yán)峻的形勢。對此，俄羅斯實(shí)施系統(tǒng)性措施積極面對。1.覆蓋范圍較廣的養(yǎng)老保險制度：俄羅斯社會養(yǎng)老保險支付的對象除了退伍軍人以外其他則是無法享受退休金的老年群體，這一類支付對象往往是殘疾人、無贍養(yǎng)人、無基本生活來源的弱勢群體。對于這類群體而言，只要年齡和基本情況吻合資格審查就能夠領(lǐng)取，領(lǐng)取的水平也會根據(jù)物價水平的變動而調(diào)整。2.優(yōu)惠較大的老人住房保障政策：凡是家庭經(jīng)濟(jì)狀況低下，住房條件惡劣的都可以向政府申請廉租房，其中如果是特別困難的甚至可以免繳租金。另外，政府還會向部分困難的特殊老人群體直接提供分配房。更為完善的是，俄羅斯開設(shè)了政府養(yǎng)老院、社會養(yǎng)老院、封閉式護(hù)理院、托老式養(yǎng)老院四類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來保障不同類型老人的住房需求。3.發(fā)達(dá)的社會福利制度：俄羅斯一直以來都延續(xù)著前蘇聯(lián)實(shí)習(xí)的國家福利制度，對于老年人來說，國家的保障范圍幾乎包含了住宿、醫(yī)療、水電氣、交通的生活的基本開支。

(三)印度。印度75%老年人都生活在貧困偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，教育程度低且沒有自主生活能力的老年人占比也超過70%，其中一半以上都處于貧困線以下?；诖?，印度出臺多項政策綜合應(yīng)對，主要在老年人最迫切的醫(yī)療需求方面構(gòu)建了相對較為完善的醫(yī)療保障制度。1.全民免費(fèi)醫(yī)療制度：1949年印度便在第一部憲法中明確規(guī)定所有國民都享受免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。此外，自1947年國家獨(dú)立以來，印度便一直致力于農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)體系的建設(shè)，目前農(nóng)村三級醫(yī)療服務(wù)體系已經(jīng)建立得較為完善。2.非正式部門提供農(nóng)村非正式保險項目：為了更加完善農(nóng)村的醫(yī)療保障體系，政府積極與聯(lián)合體、基金會、社會互助組織協(xié)商，形成非正式醫(yī)療保險計劃，保險范圍主要是發(fā)病率較低但醫(yī)療費(fèi)用較為沉重的疾病。3.國家農(nóng)村健康計劃：印度政府在認(rèn)識到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性后，在2005年后開始在農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療保障進(jìn)行建設(shè)性改善，加大政府在農(nóng)村基本醫(yī)療保障的財政投入。4.醫(yī)療救助制度。印度在1997年就成立了疾病救助基金，在一些中央政府醫(yī)院和醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠得到疾病救助基金的資助，這些資助將用于貧困或者弱勢群體的醫(yī)療費(fèi)用。

(四)南非。南非在金磚國家中人口老齡化的進(jìn)程最慢，應(yīng)對的老年貧困壓力也最輕。即便這樣，南非在老年貧困問題上還是比較重視，在國民養(yǎng)老金制度構(gòu)建、老年人權(quán)益維護(hù)方面日臻完善。

1922年法定的國民養(yǎng)老金制度在南非國民會議上提出，并在此后的幾十年間不斷完善。1.較為嚴(yán)格的養(yǎng)老補(bǔ)助資格認(rèn)定：國民養(yǎng)老金的受益群體必須經(jīng)過嚴(yán)格的資格審查認(rèn)定，被證實(shí)確為貧困且無法滿足基本生活需求的公民，符合要求的老年人才可獲得相應(yīng)的補(bǔ)助。2.不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老補(bǔ)助覆蓋范圍：在前期，南非的國民養(yǎng)老金制度是執(zhí)行是帶有種族歧視的，稅收貢獻(xiàn)少的非洲人不享受該補(bǔ)助。40年代以后，以民族為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金差距逐漸減少。直到1993年，符合要求的非洲黑人國民養(yǎng)老金的覆蓋率達(dá)到了80%。3.用心規(guī)劃社會福利藍(lán)圖：在國民養(yǎng)老金不斷完善的同時，1997年2月南非在國會會議上通過了《社會福利白皮書》，該政策文件系統(tǒng)性地描繪了南非政府在社會福利方面的構(gòu)想。

二、借鑒和啟示

(一)建立立法保障，強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行的落地性。立法保障，有利于提高政府行政的效率和便利性，使貧困老年人能夠享受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的關(guān)懷。金磚四國中，巴西政府于1988年頒布新憲法，明確指出政策將為農(nóng)村老年人和殘疾人提高社會援助津貼。印度在第一部憲法中就確立了全民醫(yī)療免費(fèi)制度，大大降低了老年人因病致貧的風(fēng)險。南非在憲法的基礎(chǔ)上頒布了《老年人法》，全方面地保障老年人的各項權(quán)利和福利安排。中國于1996年頒布老年人權(quán)益保障法，但該法是為老年人設(shè)立的專門法律，覆蓋范圍相對單一。此外，在實(shí)踐過程中，該法律的還存在指導(dǎo)性條款和執(zhí)行性條款沒有明確區(qū)分導(dǎo)致執(zhí)行力不強(qiáng)的問題。因此，隨著中國老齡化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村老年貧困問題愈發(fā)嚴(yán)重，中國亟需將有關(guān)老年議題中的共識性結(jié)論上升到法律層面以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

(二)大力支持就業(yè)，提防老后致貧。老年人在適當(dāng)?shù)膭趧訌?qiáng)度下就業(yè)，不僅能夠?yàn)樽陨硖峁┦杖雭碓矗A(yù)防老后致貧，提高自我認(rèn)同感，又能夠?yàn)樯鐣羁談趧恿θ笨?，對自身和社會來說都是一種雙贏的選擇。金磚國家中，俄羅斯通過營造老年就業(yè)環(huán)境、投入老年就業(yè)入職培訓(xùn)，開放老年就業(yè)信息等舉措鼓勵老年人從事社會生產(chǎn)活動。南非也積極提供適合老年人的工作崗位，并提供免費(fèi)的入職培訓(xùn)。印度也延遲退休年齡，鼓勵老年人繼續(xù)在崗位上“發(fā)光發(fā)熱”。

目前，中國也積極投入老年人力資源開發(fā)領(lǐng)域，但建設(shè)性的舉措較少，例如提出延遲退休年齡等舉措，但由于中國人口基數(shù)比較大，各地的情況也各有區(qū)別，開始延遲的時間，延遲的具體方式到目前為止都尚未確定。此外，國內(nèi)的就業(yè)單位普遍對入職年齡有所限制，導(dǎo)致很多老年人即使有勞動能力也找不到合適的崗位，沒有了穩(wěn)定的收入來源，如果出現(xiàn)了任何的意外狀況，很容易就陷入貧困的境地。所以，目前我國可以通過諸如稅收減免等政策利好鼓勵企業(yè)適度放開入職年齡限制，為老年人提供合適崗位附以相應(yīng)的入職培訓(xùn)。更為關(guān)鍵的是，要在全社會培育濃厚的老年人就業(yè)氛圍，完善好各項體制機(jī)制。

(三)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)謀劃，促進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)的均等化。醫(yī)療服務(wù)的可及性和便利性對于老年人尤其是處于貧困地區(qū)的老年人是至關(guān)重要的，很多農(nóng)村老年人一旦患病第一時間不尋求醫(yī)療救助而導(dǎo)致病情進(jìn)一步惡化，進(jìn)而陷入貧困的境地。俄羅斯為老年人提供完善的醫(yī)療服務(wù)和必要的醫(yī)療援助，在貧困的農(nóng)村地區(qū)提供移動診所等服務(wù)。印度則是開辦老年人保障課程，為老年人傳達(dá)必要的保健知識和保健服務(wù)，為農(nóng)村老年人提供移動醫(yī)療服務(wù)。南非建立了較好的護(hù)理制度，老年人能夠享受到營養(yǎng)均衡的膳食，以及護(hù)理和康復(fù)服務(wù)。中國約有七成的老年人都處于亞健康狀態(tài)，老年醫(yī)療保健需求較大。但中國大部分老年人的健康知識認(rèn)知能力較差。此外，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源區(qū)域性的配置不均，看病難、看病貴等問題仍待解決。借鑒金磚國家經(jīng)驗(yàn)做法，首先是要加強(qiáng)老年人的健康知識普及教育，提供老年人對健康的科學(xué)認(rèn)知水平。更多、更快地推進(jìn)基本醫(yī)療衛(wèi)生資源和服務(wù)走向基層，特別是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，提升這些地區(qū)老年人享受醫(yī)療資料和服務(wù)的可及性、便利性，改善醫(yī)療服務(wù)的區(qū)域性不平衡。

(四)提高社會參與，預(yù)防老年精神貧困。老年人多進(jìn)行社會參與，有助于豐富自身的精神世界，提高老年人的幸福感、獲得感，避免出現(xiàn)孤獨(dú)、低落的不良情緒，也是改善老年人精神貧困的有效途徑。在這方面，南非的五個老年人參與平臺值得借鑒。而在中國，雖然也有像老年人運(yùn)動會、老年人藝術(shù)文化節(jié)等全國性的活動，但這些活動大都是在大城市舉行，這樣的精神文明娛樂活動不具備大眾性、廣泛性，處于農(nóng)村地區(qū)的老年群體幾乎就沒有機(jī)會參與這一類的活動。因此，我國可以在完善相關(guān)法律和政策，在實(shí)踐中為老年人創(chuàng)造積極參與社會活動的條件、渠道、機(jī)制，推動老年人參與社會活動的便利化、成效化。例如加大“文化三下鄉(xiāng)”的力度，一方面是能夠在農(nóng)村普及必要的文化知識以免老年人因?yàn)橹R盲區(qū)而陷入貧困，另外一方面是滿足農(nóng)村地區(qū)廣大老年群體的精神文化需求?！?/p>