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        PPP項(xiàng)目績(jī)效考核研究

        2021-11-23 11:41:28劉慧連
        商品與質(zhì)量 2021年41期
        關(guān)鍵詞:績(jī)效評(píng)價(jià)績(jī)效考核資本

        劉慧連

        廣西桂商實(shí)業(yè)投資有限公司 廣西南寧 530000

        近年來(lái),為了降低地方政府國(guó)有企業(yè)負(fù)債率,提升投資效率,PPP模式被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域???jī)效考核是PPP項(xiàng)目實(shí)施的核心工作,為達(dá)到最優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,必須做好績(jī)效考核保障PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行。但目前,我國(guó)的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作仍存在較多不足,制約著績(jī)效考核對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)效用,為保障PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行,需要積極探索PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的有效對(duì)策。

        1 PPP項(xiàng)目基本內(nèi)涵

        PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會(huì)資本合作,是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。指在公共服務(wù)領(lǐng)域,政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)踐,PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn):更高的經(jīng)濟(jì)效率、更高的時(shí)間效率、提高公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、改善基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、樹(shù)立公共部門的新形象、私營(yíng)機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

        2 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的政策依據(jù)及意義

        2.1 績(jī)效考核的政策依據(jù)

        2014年9月23日,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)),明確提出了“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù),綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定”,要求“穩(wěn)步開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)”等。

        2016年9月28日,國(guó)家發(fā)展改革委喝住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府喝社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》(發(fā)改投資[2016]2068號(hào)),重點(diǎn)從“政府通過(guò)合同管理、績(jī)效考核、按效付費(fèi),實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目全生命周期的PPP合作”等要求。

        2018年4月24日,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(財(cái)金[2018]54號(hào)),則標(biāo)志著PPP項(xiàng)目正式進(jìn)入了合規(guī)穩(wěn)步發(fā)展的第二階段。通知再次提出明確要求,“落實(shí)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算安排,加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效考核,落實(shí)按效付費(fèi)機(jī)制,強(qiáng)化激勵(lì)約束效果,確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給”等[1]。

        2.2 績(jī)效考核的意義

        建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系,建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制,將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效考核評(píng)價(jià)掛鉤,并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù),確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。其次,進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)可以有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),保障項(xiàng)目順利運(yùn)行,由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng),不確定性大,因此PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高,通過(guò)進(jìn)行全生命周期績(jī)效考核對(duì)項(xiàng)目過(guò)程中各方投入、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程,項(xiàng)目結(jié)果等不同績(jī)效狀況進(jìn)行考核,可以避免PPP項(xiàng)目績(jī)效考核帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效利用。

        3 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核現(xiàn)狀及問(wèn)題

        我國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效考核尚處于起步階段,政府和學(xué)者均進(jìn)行積極探索。從當(dāng)前PPP項(xiàng)目績(jī)效考核中可以發(fā)現(xiàn),績(jī)效考核依然存在未能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性考核評(píng)價(jià)等問(wèn)題。

        3.1 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作重視度不夠

        PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間,僅滿足“入庫(kù)”條件即可運(yùn)行,忽視了績(jī)效考核作用的發(fā)揮,績(jī)效考核方案制定率普遍較低,主要有兩個(gè)原因:一是政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視PPP項(xiàng)目績(jī)效考核,部分績(jī)效考核體系不能完整地反映PPP項(xiàng)目的全貌,對(duì)績(jī)效考核管理流于形式;二是因立法不足,缺乏統(tǒng)一文件政策要求,操作起來(lái)主觀性較強(qiáng),導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的可操作性不強(qiáng),難以真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核。

        3.2 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核主體目標(biāo)沖突

        《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(2015年第25號(hào)令)規(guī)定,“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,定期對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析,會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)?!庇纱丝芍?,PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的主體是政府方。但PPP項(xiàng)目由政府方和社會(huì)資本方共同參與實(shí)施。對(duì)政府方,采用PPP模式的目的是提高公共產(chǎn)品的服務(wù)效率,轉(zhuǎn)變政府職能;對(duì)社會(huì)資本方,參與PPP項(xiàng)目的目的在于企業(yè)利益的最大化,在目前由政府主導(dǎo)的績(jī)效考核中,在考核指標(biāo)的選擇及考核程序方面不能充分反映社會(huì)資本的利益要求[2-3]。

        3.3 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)差異較大

        現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核存在評(píng)價(jià)指標(biāo)差異大的現(xiàn)象,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績(jī)效考核效用的局限性。PPP項(xiàng)目中績(jī)效考核的應(yīng)用,缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃和設(shè)計(jì),各個(gè)項(xiàng)目績(jī)效考核體系的評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等都有差異,甚至同一類目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo)也存在既定指標(biāo)差異,制約著PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的有效性和統(tǒng)一性實(shí)施。

        3.4 PPP項(xiàng)目績(jī)效考核持續(xù)性較弱、執(zhí)行效率較低

        從近年來(lái)出臺(tái)的政策可以看出,國(guó)家相關(guān)部門一直強(qiáng)調(diào)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命周期,并由此作為付費(fèi)或調(diào)整價(jià)格的依據(jù),但現(xiàn)實(shí)中PPP項(xiàng)目在建設(shè)期結(jié)束后,進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期間,政府方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督、考核力度不斷減弱,出現(xiàn)相對(duì)于建設(shè)期,運(yùn)營(yíng)期PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作較為薄弱,項(xiàng)目社會(huì)效益無(wú)法保證。而且PPP項(xiàng)目績(jī)效管理涉及的主體多、周期長(zhǎng)、范圍廣、頻率高等,要想取得較好的績(jī)效考核效果,必須對(duì)在績(jī)效考核體系的執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格把關(guān)。但目前部分PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不健全,績(jī)效內(nèi)容冗雜、煩瑣或過(guò)于模糊,影響著績(jī)效考核的全面性及執(zhí)行力度,直接限制著PPP項(xiàng)目績(jī)效考核持續(xù)性及執(zhí)行質(zhì)量的提升[4]。

        4 提升PPP項(xiàng)目績(jī)效考核水平的對(duì)策與建議

        4.1 重視PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作

        了解PPP項(xiàng)目績(jī)效考核本質(zhì)是有效開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的前提條件。具體做法有:一是PPP項(xiàng)目管理人員應(yīng)深入認(rèn)知PPP項(xiàng)目績(jī)效考核本質(zhì),積極宣傳普及PPP項(xiàng)目中績(jī)效考核的重要性。二是做好PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的頂層設(shè)計(jì),依法科學(xué)合理應(yīng)用,保障PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的客觀性及真實(shí)性。三是政府相關(guān)部門應(yīng)在已出臺(tái)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上,制定具體的項(xiàng)目績(jī)效考核管理辦法、考核細(xì)則、操作手冊(cè)等,設(shè)定具體的考核指標(biāo),提高相關(guān)政策的操作性,完善PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的制度。

        4.2 將績(jī)效考核規(guī)則前置,管理閉環(huán)

        PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核應(yīng)在簽約前,取得政府方和社會(huì)資本方的一致認(rèn)可,同時(shí)作為PPP合同的附件進(jìn)入項(xiàng)目,作為項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的考核依據(jù)。通過(guò)PPP合同落實(shí)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制的建議有以下幾點(diǎn):一是為有效實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理,應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中明確項(xiàng)目績(jī)效管理閉環(huán),既要實(shí)現(xiàn)全過(guò)程,包括預(yù)算編制、績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用,也要實(shí)現(xiàn)全方位,既要包括政府方也要包括社會(huì)資本方。二是PPP項(xiàng)目合同中要說(shuō)明項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效目標(biāo),績(jī)效目標(biāo)是政府對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施所想要達(dá)到的產(chǎn)出和效果,基于績(jī)效目標(biāo)明確未來(lái)考核績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指標(biāo)體系。三是PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)明確績(jī)效監(jiān)控及績(jī)效考核開(kāi)展的時(shí)間、頻率、基本工作程序步驟以及結(jié)果應(yīng)用等,同時(shí)對(duì)于按效付費(fèi)的計(jì)算公式、時(shí)間、方式等均應(yīng)予以明確[5]。只有將規(guī)則前置,進(jìn)行事先約定,才能保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗(yàn),如果事先沒(méi)有約定或者約定不明,由于設(shè)計(jì)利益牽扯,那么未來(lái)必定矛盾百出。

        4.3 設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核細(xì)則

        績(jī)效考核本身不是目的,政府付費(fèi)也不是最終目的,最終要達(dá)成的效果是保證PPP項(xiàng)目的健康、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。所以應(yīng)按照現(xiàn)有產(chǎn)出說(shuō)明、現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)有報(bào)價(jià),來(lái)明確績(jī)效考核辦法和細(xì)則。設(shè)計(jì)細(xì)則的時(shí)候,其考慮重點(diǎn)有如下幾條建議:一是設(shè)置強(qiáng)制性指標(biāo)。對(duì)于績(jī)效考核管理紅線,可以設(shè)置強(qiáng)制性考核條款,如不得私設(shè)“小金庫(kù)”、不得無(wú)審批手續(xù)突破投資概算、不得發(fā)生有責(zé)質(zhì)量安全事故等,以此警示社會(huì)資本方規(guī)范管理。二是設(shè)置加分扣分項(xiàng)指標(biāo)。當(dāng)社會(huì)資本方管理良好時(shí),予以加分,以驅(qū)動(dòng)社會(huì)資本方管理積極性;檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后可給予合理的整改寬限期,若未能在整改寬限期內(nèi)完成整改并回復(fù)閉環(huán)的,再予確認(rèn)扣分。三是設(shè)置不同深度的檢查方式???jī)效考核動(dòng)作應(yīng)盡可能根據(jù)深度不同,設(shè)置不同的團(tuán)隊(duì)來(lái)進(jìn)行。如月度考核,建議采用小團(tuán)隊(duì)、小范圍的簡(jiǎn)易檢查程序,由實(shí)施機(jī)構(gòu)、第三方考核機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本方三方代表組成;年終考核,建議相關(guān)單位均應(yīng)參與,以保證各項(xiàng)工作的完整性和及時(shí)性,如實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、第三方考核機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方等各方代表。通過(guò)設(shè)置績(jī)效考核細(xì)則,可以客觀、公正地體現(xiàn)績(jī)效考核的根本目的,也能使項(xiàng)目各方客觀、公正地看待績(jī)效考核的本質(zhì),對(duì)PPP項(xiàng)目的健康推進(jìn)和良性發(fā)展是大有裨益的[6]。

        4.4 提高績(jī)效考核體系的執(zhí)行效率

        提高PPP項(xiàng)目績(jī)效考核執(zhí)行效率是提升PPP項(xiàng)目績(jī)效考核水平的關(guān)鍵。首先,應(yīng)加強(qiáng)全生命周期績(jī)效監(jiān)督和評(píng)價(jià),從績(jī)效考核評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面,加強(qiáng)對(duì)績(jī)效考核方案的落實(shí)監(jiān)督力度,以此實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核執(zhí)行力度及質(zhì)量的提升。其次,可根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況及績(jī)效考核評(píng)價(jià)難度,適當(dāng)采取多方共同監(jiān)管評(píng)價(jià)的方式,引入獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高、服務(wù)理念強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作。再次,可以將每一條績(jī)效考核細(xì)則進(jìn)行工作量化和任務(wù)分配,落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任人頭上,應(yīng)明確具體要求,作為日常工作的考量標(biāo)準(zhǔn),以此,保障PPP項(xiàng)目績(jī)效考核更高的執(zhí)行效率。

        5 結(jié)語(yǔ)

        總之,PPP項(xiàng)目績(jī)效考核管理貫穿于項(xiàng)目的全生命周期,是PPP項(xiàng)目政府向社會(huì)資本付費(fèi)或?qū)PP項(xiàng)目合同約定價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的主要依據(jù),同時(shí)也是評(píng)價(jià)社會(huì)資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)。PPP項(xiàng)目績(jī)效考核實(shí)施中存在績(jī)效考核重視度不夠、績(jī)效考核主體目標(biāo)沖突、績(jī)效考核指標(biāo)差異大、績(jī)效考核執(zhí)行力度不夠等問(wèn)題,制約著PPP項(xiàng)目績(jī)效考核執(zhí)行效率和質(zhì)量。在應(yīng)用PPP模式過(guò)程中,應(yīng)重視PPP項(xiàng)目績(jī)效考核工作,將規(guī)則前置,進(jìn)行事先約定,形成閉環(huán)管理,設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核細(xì)則,提高績(jī)效考核執(zhí)行效率等,建立健全的績(jī)效考核管理制度和體系,保證事中各方的客觀履約與檢驗(yàn)。明確項(xiàng)目參與各方的權(quán)利與責(zé)任,在滿足社會(huì)效益和各方經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制,推動(dòng)PPP項(xiàng)目的高品質(zhì)、可持續(xù)提升發(fā)展。

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