劉慧連

廣西桂商實業(yè)投資有限公司 廣西南寧 530000

近年來，為了降低地方政府國有企業(yè)負(fù)債率，提升投資效率，PPP模式被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域?？冃Э己耸荘PP項目實施的核心工作，為達(dá)到最優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，必須做好績效考核保障PPP項目順利運行。但目前，我國的PPP項目績效考核工作仍存在較多不足，制約著績效考核對PPP項目的推進(jìn)效用，為保障PPP項目順利運行，需要積極探索PPP項目績效考核的有效對策。

1 PPP項目基本內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。結(jié)合PPP項目實踐，PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)：更高的經(jīng)濟(jì)效率、更高的時間效率、提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性、改善基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)、實現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

2 PPP項目績效考核的政策依據(jù)及意義

2.1 績效考核的政策依據(jù)

2014年9月23日，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），明確提出了“財政補(bǔ)貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定”，要求“穩(wěn)步開展項目績效評價”等。

2016年9月28日，國家發(fā)展改革委喝住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布了《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府喝社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資[2016]2068號），重點從“政府通過合同管理、績效考核、按效付費，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項目全生命周期的PPP合作”等要求。

2018年4月24日，財政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金[2018]54號），則標(biāo)志著PPP項目正式進(jìn)入了合規(guī)穩(wěn)步發(fā)展的第二階段。通知再次提出明確要求，“落實中長期財政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強(qiáng)項目績效考核，落實按效付費機(jī)制，強(qiáng)化激勵約束效果，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給”等[1]。

2.2 績效考核的意義

建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價的全生命周期績效管理機(jī)制，將政府付費、使用者付費與績效考核評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。其次，進(jìn)行績效評價可以有效降低項目風(fēng)險，保障項目順利運行，由于PPP項目運營周期較長，不確定性大，因此PPP項目風(fēng)險較高，通過進(jìn)行全生命周期績效考核對項目過程中各方投入、項目實施過程，項目結(jié)果等不同績效狀況進(jìn)行考核，可以避免PPP項目績效考核帶來的經(jīng)營風(fēng)險，實現(xiàn)社會資源的有效利用。

3 PPP項目績效考核現(xiàn)狀及問題

我國開展PPP項目績效考核尚處于起步階段，政府和學(xué)者均進(jìn)行積極探索。從當(dāng)前PPP項目績效考核中可以發(fā)現(xiàn)，績效考核依然存在未能實現(xiàn)系統(tǒng)性考核評價等問題。

3.1 PPP項目績效考核工作重視度不夠

PPP項目運營期間，僅滿足“入庫”條件即可運行，忽視了績效考核作用的發(fā)揮，績效考核方案制定率普遍較低，主要有兩個原因：一是政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視PPP項目績效考核，部分績效考核體系不能完整地反映PPP項目的全貌，對績效考核管理流于形式；二是因立法不足，缺乏統(tǒng)一文件政策要求，操作起來主觀性較強(qiáng)，導(dǎo)致PPP項目績效考核的可操作性不強(qiáng)，難以真正實現(xiàn)績效考核。

3.2 PPP項目績效考核主體目標(biāo)沖突

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年第25號令）規(guī)定，“實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項目建設(shè)運營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會同有關(guān)部門進(jìn)行績效評價。”由此可知，PPP項目績效考核的主體是政府方。但PPP項目由政府方和社會資本方共同參與實施。對政府方，采用PPP模式的目的是提高公共產(chǎn)品的服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變政府職能；對社會資本方，參與PPP項目的目的在于企業(yè)利益的最大化，在目前由政府主導(dǎo)的績效考核中，在考核指標(biāo)的選擇及考核程序方面不能充分反映社會資本的利益要求[2-3]。

3.3 PPP項目績效考核指標(biāo)差異較大

現(xiàn)階段的PPP項目績效考核存在評價指標(biāo)差異大的現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP項目績效考核效用的局限性。PPP項目中績效考核的應(yīng)用，缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃和設(shè)計，各個項目績效考核體系的評價流程、評價內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)等都有差異，甚至同一類目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目的績效考核指標(biāo)也存在既定指標(biāo)差異，制約著PPP項目績效考核的有效性和統(tǒng)一性實施。

3.4 PPP項目績效考核持續(xù)性較弱、執(zhí)行效率較低

從近年來出臺的政策可以看出，國家相關(guān)部門一直強(qiáng)調(diào)對PPP項目的績效評價工作貫穿于整個項目生命周期，并由此作為付費或調(diào)整價格的依據(jù)，但現(xiàn)實中PPP項目在建設(shè)期結(jié)束后，進(jìn)入運營期間，政府方對項目的監(jiān)督、考核力度不斷減弱，出現(xiàn)相對于建設(shè)期，運營期PPP項目的績效評價工作較為薄弱，項目社會效益無法保證。而且PPP項目績效管理涉及的主體多、周期長、范圍廣、頻率高等，要想取得較好的績效考核效果，必須對在績效考核體系的執(zhí)行過程嚴(yán)格把關(guān)。但目前部分PPP項目的績效考核指標(biāo)設(shè)計不健全，績效內(nèi)容冗雜、煩瑣或過于模糊，影響著績效考核的全面性及執(zhí)行力度，直接限制著PPP項目績效考核持續(xù)性及執(zhí)行質(zhì)量的提升[4]。

4 提升PPP項目績效考核水平的對策與建議

4.1 重視PPP項目績效考核工作

了解PPP項目績效考核本質(zhì)是有效開展PPP項目績效考核的前提條件。具體做法有：一是PPP項目管理人員應(yīng)深入認(rèn)知PPP項目績效考核本質(zhì)，積極宣傳普及PPP項目中績效考核的重要性。二是做好PPP項目績效考核的頂層設(shè)計，依法科學(xué)合理應(yīng)用，保障PPP項目績效考核的客觀性及真實性。三是政府相關(guān)部門應(yīng)在已出臺相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，制定具體的項目績效考核管理辦法、考核細(xì)則、操作手冊等，設(shè)定具體的考核指標(biāo)，提高相關(guān)政策的操作性，完善PPP績效評價的制度。

4.2 將績效考核規(guī)則前置，管理閉環(huán)

PPP項目的績效考核應(yīng)在簽約前，取得政府方和社會資本方的一致認(rèn)可，同時作為PPP合同的附件進(jìn)入項目，作為項目執(zhí)行過程中的考核依據(jù)。通過PPP合同落實PPP項目績效管理機(jī)制的建議有以下幾點：一是為有效實現(xiàn)PPP項目的績效管理，應(yīng)在PPP項目合同中明確項目績效管理閉環(huán)，既要實現(xiàn)全過程，包括預(yù)算編制、績效目標(biāo)申報、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用，也要實現(xiàn)全方位，既要包括政府方也要包括社會資本方。二是PPP項目合同中要說明項目實施的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是政府對PPP項目實施所想要達(dá)到的產(chǎn)出和效果，基于績效目標(biāo)明確未來考核績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的指標(biāo)體系。三是PPP項目合同中應(yīng)明確績效監(jiān)控及績效考核開展的時間、頻率、基本工作程序步驟以及結(jié)果應(yīng)用等，同時對于按效付費的計算公式、時間、方式等均應(yīng)予以明確[5]。只有將規(guī)則前置，進(jìn)行事先約定，才能保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗，如果事先沒有約定或者約定不明，由于設(shè)計利益牽扯，那么未來必定矛盾百出。

4.3 設(shè)計PPP項目績效考核細(xì)則

績效考核本身不是目的，政府付費也不是最終目的，最終要達(dá)成的效果是保證PPP項目的健康、良性運轉(zhuǎn)。所以應(yīng)按照現(xiàn)有產(chǎn)出說明、現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)有報價，來明確績效考核辦法和細(xì)則。設(shè)計細(xì)則的時候，其考慮重點有如下幾條建議：一是設(shè)置強(qiáng)制性指標(biāo)。對于績效考核管理紅線，可以設(shè)置強(qiáng)制性考核條款，如不得私設(shè)“小金庫”、不得無審批手續(xù)突破投資概算、不得發(fā)生有責(zé)質(zhì)量安全事故等，以此警示社會資本方規(guī)范管理。二是設(shè)置加分扣分項指標(biāo)。當(dāng)社會資本方管理良好時，予以加分，以驅(qū)動社會資本方管理積極性；檢查發(fā)現(xiàn)問題后可給予合理的整改寬限期，若未能在整改寬限期內(nèi)完成整改并回復(fù)閉環(huán)的，再予確認(rèn)扣分。三是設(shè)置不同深度的檢查方式?？冃Э己藙幼鲬?yīng)盡可能根據(jù)深度不同，設(shè)置不同的團(tuán)隊來進(jìn)行。如月度考核，建議采用小團(tuán)隊、小范圍的簡易檢查程序，由實施機(jī)構(gòu)、第三方考核機(jī)構(gòu)及社會資本方三方代表組成；年終考核，建議相關(guān)單位均應(yīng)參與，以保證各項工作的完整性和及時性，如實施機(jī)構(gòu)、財政部門、第三方考核機(jī)構(gòu)、社會資本方等各方代表。通過設(shè)置績效考核細(xì)則，可以客觀、公正地體現(xiàn)績效考核的根本目的，也能使項目各方客觀、公正地看待績效考核的本質(zhì)，對PPP項目的健康推進(jìn)和良性發(fā)展是大有裨益的[6]。

4.4 提高績效考核體系的執(zhí)行效率

提高PPP項目績效考核執(zhí)行效率是提升PPP項目績效考核水平的關(guān)鍵。首先，應(yīng)加強(qiáng)全生命周期績效監(jiān)督和評價，從績效考核評價方法、評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面，加強(qiáng)對績效考核方案的落實監(jiān)督力度，以此實現(xiàn)績效考核執(zhí)行力度及質(zhì)量的提升。其次，可根據(jù)PPP項目的實際情況及績效考核評價難度，適當(dāng)采取多方共同監(jiān)管評價的方式，引入獨立性強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高、服務(wù)理念強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)完成項目績效評價工作。再次，可以將每一條績效考核細(xì)則進(jìn)行工作量化和任務(wù)分配，落實到每一個責(zé)任人頭上，應(yīng)明確具體要求，作為日常工作的考量標(biāo)準(zhǔn)，以此，保障PPP項目績效考核更高的執(zhí)行效率。

5 結(jié)語

總之，PPP項目績效考核管理貫穿于項目的全生命周期，是PPP項目政府向社會資本付費或?qū)PP項目合同約定價格進(jìn)行調(diào)整的主要依據(jù)，同時也是評價社會資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)。PPP項目績效考核實施中存在績效考核重視度不夠、績效考核主體目標(biāo)沖突、績效考核指標(biāo)差異大、績效考核執(zhí)行力度不夠等問題，制約著PPP項目績效考核執(zhí)行效率和質(zhì)量。在應(yīng)用PPP模式過程中，應(yīng)重視PPP項目績效考核工作，將規(guī)則前置，進(jìn)行事先約定，形成閉環(huán)管理，設(shè)計PPP項目績效考核細(xì)則，提高績效考核執(zhí)行效率等，建立健全的績效考核管理制度和體系，保證事中各方的客觀履約與檢驗。明確項目參與各方的權(quán)利與責(zé)任，在滿足社會效益和各方經(jīng)濟(jì)效益的同時，進(jìn)行風(fēng)險控制，推動PPP項目的高品質(zhì)、可持續(xù)提升發(fā)展。