裘方嵐 浙江省計量科學研究院

引言

在中央財政政策的推動下，各地政府以預算改革目標為參考，不斷探索管理改革方案，拓展績效管理范圍與層次，奠定預算績效管理厚實基礎(chǔ)并推動其縱深發(fā)展。不過，當下的預算績效管理并不完善，執(zhí)行隨意、編制不合理、決策不透明等問題比比皆是，導致政府財政預算問題不斷。對此，本文通過對相關(guān)問題的探索與研究，希望能為構(gòu)建層級分明、內(nèi)容明確的預算績效管理機制提供保障，為適應預算改革目標，提高改革效率增添助力。

一、預算績效管理的概念及模式

（一）預算績效管理的概念

預算績效管理，顧名思義，政府部門以支出結(jié)果為導向，通過對活動的有效管理來實現(xiàn)對資金預算的產(chǎn)出與結(jié)果衡量，確保其資金的使用能達到預期理想目標。這種管理模式以幫助管理者實現(xiàn)預算績效目標為宗旨，以資源優(yōu)化配置為手段，通過先進管理理念來完善預算制度，并將預算績效目標有效滲透到預算執(zhí)行當中，確保預算管理的實效性。預算績效管理的最終目的是幫助政府提高服務(wù)水平和效率，使其實現(xiàn)政務(wù)公開透明化，促進政府單位穩(wěn)健、持續(xù)發(fā)展。

（二）預算績效管理的模式

1.單式預算模式

單式預算模式不關(guān)注政府財務(wù)的收支性質(zhì)，只簡單地將預算年度的所有收支都統(tǒng)一匯總到數(shù)據(jù)當中，進行整理匯報。其操作固然簡單，但也無法對財政資源進行有效合理配置。

2.復式預算模式

復式預算模式要比前一種略顯復雜，它以多個表格為基礎(chǔ)，能夠綜合反映政府財政收支計劃，是政府管理者、決策者了解預算資金動向、收支結(jié)構(gòu)以及資金性質(zhì)的重要途徑。該模式的最大缺點在于缺乏足夠完整性，難以為政府部門提供更高效的平衡能力。

3.分項排列模式

分項排列模式也是政府預算績效管理中不可缺少的一種模式，該模式內(nèi)容詳細且羅列清楚，能讓管理者一目了然地了解到每一項的支出動向、名稱以及性質(zhì)。不過，此模式在資金規(guī)模龐大的情況下管控力度有限，無法實現(xiàn)有效管理。

4.零基預算模式

零基預算模式主要參考的是預測收支項目，不對歷史數(shù)據(jù)進行參考，故而能提升財政資金配置的合理性。但該模式的工作量大，資金配置以及評級等方面存在一定的缺陷性。

二、適應預算改革目標，加強預算績效管理的意義

（一）有利于解決財政收入銳減困境

受疫情影響，全國各地財政收入與支出都發(fā)生巨大變化，特別是疫情疊加帶來的持續(xù)影響更是造成很多省市公共預算收入呈現(xiàn)負增長趨勢。對此，政府部門通過強化預算績效管理不僅能有效解決政府財政收入降低等不利局面，更能優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金利用率，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供有效助力。與此同時，強化預算績效管理還促使政府必須要重視績效評價，根據(jù)支出項目績效目標來完成預算分配，這樣不僅能實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的最優(yōu)化，還能強化政府財政資金使用監(jiān)管，為經(jīng)濟復蘇提供有力保障。

（二）有利于確定重點扶持、優(yōu)先級順序發(fā)展項目

如今，除了“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)發(fā)展勢頭迅猛之外，其他行業(yè)都或多或少出現(xiàn)一些問題，這些問題導致中小企業(yè)在發(fā)展中捉襟見肘，難以有效維持其持續(xù)運行。因而，政府對資金流向區(qū)分對待，既是應對市場發(fā)展困境的有效策略，也是解決突出矛盾，增強市場競爭力的有效手段。政府通過對預算目標績效進行考核論證，以此為參考引入優(yōu)先級評價依據(jù)，為財政支出決策提供參考。以教育領(lǐng)域為例，疫情前，教育主要以線下為主，疫情后，線上資源匱乏、相應設(shè)備分配不合理等問題不斷涌現(xiàn)。每個學校都希望得到政府的扶持，爭取更多的教育資源，但在財政資金有限的情況下，政府想要更好地解決這一矛盾點，必須要以績效信息為參考，綜合考慮公共效益產(chǎn)出與各領(lǐng)域需求。這樣才能確保分配的公平公正性，才能確保每一個學校都能得到扶持與幫助，師生都能享受到最好的教育資源。

（三）有利于推動產(chǎn)業(yè)補足短板，為扶持“新貴”提供參考

企業(yè)發(fā)展是國家經(jīng)濟復蘇的重要體現(xiàn)，企業(yè)發(fā)展得越好，國家財政收入越多。但在當前，受多方面因素的影響，我國企業(yè)發(fā)展方向與策略也發(fā)生極大的轉(zhuǎn)變，特別是在新模式、新技術(shù)領(lǐng)域，各企業(yè)都有突出表現(xiàn)與發(fā)展，而政府作為后盾必須要加大資金扶持力度。這樣才能讓企業(yè)“新貴”在市場經(jīng)濟中大展身手，才能真正促進經(jīng)濟復蘇，為國家GDP正增長奠定牢固基礎(chǔ)。例如，眾所周知的人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、遠程教育與醫(yī)療等，這些新興領(lǐng)域形成的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)不僅有效推進了產(chǎn)業(yè)升級，也為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了契機，更為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來新優(yōu)勢，是政府財政部門資金預算支持的重點領(lǐng)域之一。

三、現(xiàn)階段單位預算績效管理中存在的問題

（一）對預算績效管理認知片面，意識淡薄

當前，重分配輕管理、重使用輕績效的現(xiàn)象依然存在，很多政府部門對預算績效管理的重要性意識不到位，導致其在落實過程中淺嘗輒止，造成各部門無法真正實現(xiàn)合理分配資金以及創(chuàng)新調(diào)整績效管理。不僅如此，單位領(lǐng)導過于強調(diào)自身領(lǐng)導與管理地位，對職工的價值視而不見，導致管理缺乏人性化；而職工因被過分管控導致其過度排斥預算管理模式，最終導致工作落實不到位。另外，預算管理機構(gòu)間缺乏統(tǒng)一標準與規(guī)范化管理政策，在實際操作中隨性而為，應付多于管理，甚至將績效管理視為額外工作，因而工作中被動應付成分較多。

（二）內(nèi)控體系不健全，績效評價不完善

現(xiàn)階段，政府部門雖然已經(jīng)形成較為完善的內(nèi)控體系，也取得不錯的成效，但并未對其進行有效細化，因而存在一定的漏洞。這一漏洞導致預算績效管理工作根基不穩(wěn)，甚至失去有效開展的動力，導致其管理控制缺失目標，制定力度遠遠不足。另外，因內(nèi)控體系的不健全，即使工作人員操作不規(guī)范也很難在第一時間發(fā)現(xiàn)并得到解決，預算績效管理工作的正常開展自然就受到不利影響。不僅如此，缺乏完善的績效評價也是當前管理中的一大難題，特別是評價環(huán)節(jié)的缺失更是導致員工失去監(jiān)督和約束力，最終導致其工作態(tài)度不端正、工作效率和質(zhì)量不佳，政府部門綜合發(fā)展受到阻礙。

（三）預算編制不合理，風險控制不到位

預算編制是預算績效管理的基礎(chǔ)，其水平高低直接決定了政府財政部門發(fā)展效果，對市場經(jīng)濟發(fā)展也影響巨大。因此，強化預算績效管理必須要加強對預算編制的管理和優(yōu)化。而當前的預算編制管理并不合理，不僅內(nèi)容繁雜且涉及部門較多，容易出現(xiàn)失誤，再加上部分編制人員缺乏專業(yè)能力和相應的責任意識，導致預算編制風險進一步加大，嚴重影響內(nèi)部控制管理與發(fā)展，對政府財政部門正常運行會產(chǎn)生極大的制約性。除了預算編制之外，風險控制也是一大重點、難點。當前，政府財政部門想要更好地控制經(jīng)濟活動，促進經(jīng)濟發(fā)展，完成對預算績效目標的適應，就必須及時構(gòu)建和調(diào)整風險評估機制，這樣才能降低風險與經(jīng)濟損失，才能推動政府與市場經(jīng)濟的良性發(fā)展。不過，當前的預算績效管理工作并未及時制定風險統(tǒng)籌，在風險控制方面也略顯被動，自然就導致預算管理不合理，風險控制不到位。

四、適應預算改革目標，加強預算績效管理的有效策略

（一）以適應預算改革目標為方向，整合預算編制流程

作為預算績效管理的重要基礎(chǔ)，預算編制的細化與目標確定極其重要，其不僅決定了預算績效管理的最終效果，也對政府部門的發(fā)展影響極大。對此，政府部門必須全面優(yōu)化、整合預算編制，以合理、科學手段來調(diào)整預算編制，使其能滿足預算績效管理發(fā)展的需求，為完成預算改革奠定良好基礎(chǔ)。不僅如此，相關(guān)負責人員還要以“精打細算”“提質(zhì)增效”為目標，不斷深化預算管理體制改革，全面落實績效導向的預算分配與管理模式，以此來助力財政回暖、推動社會穩(wěn)健發(fā)展。在落實過程中，單位還要細化責任與工作內(nèi)容，以責找人、以責定人，以此來確保相應工作人員能將工作落實到位，避免出現(xiàn)敷衍、陽奉陰違等現(xiàn)象。例如，某行政事業(yè)單位可以參考預算改革目標，即“標準科學、約束有力、全面績效、規(guī)范透明”，以此來解決“錢從哪里來、到哪里去、如何去”問題。同時，該單位可以以零基預算理念為指引，結(jié)合歷年編制預算方案與實際需求，按照“量入為出，量力而行、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的原則創(chuàng)新編制方法，科學確定全新的預算績效管理目標，以此來確保工作的良性運行與發(fā)展。

（二）增強職工對預算績效管理的重視度，優(yōu)化績效管理制度體系

強化職工對預算績效管理的重視度，更新其理念，是確保預算績效管理良性發(fā)展的重要基礎(chǔ)。管理者從根本上意識到預算績效管理的重要性并將其付諸行動，以身作則，影響其他職工，端正職工對預算績效管理的重視度，確保其在合法合規(guī)發(fā)展的同時提高其效益和效果。政府部門還可以通過內(nèi)部培訓、線上線下學習、知識競賽等方式來強化全員管理意識，減少阻力因素，確?？冃Ь幹频囊?guī)范性和有效性。另外，政府部門可以將績效目標、監(jiān)控、評價以及效果應用等過程融入預算績效管理的各個環(huán)節(jié)，有機實現(xiàn)其統(tǒng)一與發(fā)展，力求實現(xiàn)目標量化、合理可行的效果，為提升預算績效管理質(zhì)量奠定可靠基礎(chǔ)。此外，政府部門還可以從全員參與角度不斷提高職工對預算績效管理的認知和重視，通過完善工作銜接、細化工作流程、明確分配定額等來制定相關(guān)標準；通過內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化信息溝通機制等來確保各部門的協(xié)同發(fā)展，為各部門執(zhí)行預算計劃提供可靠保障。例如，某行政事業(yè)單位可以通過微博、抖音短視頻、微信公眾號等來宣傳預算績效管理的重要性，并在潛移默化中影響職工的思想和意識，使其在不知不覺中強化對預算績效管理的重視度，提高配合度，最終為工作有序進行奠定根基。

（三）完善績效評價機制，構(gòu)建有效風險控制體系

績效評價機制在預算績效管理工作的開展中有至關(guān)重要的作用，其不僅能推動工作的進一步完善，更能彌補漏洞，發(fā)揮其真正價值。政府部門在完善績效評價機制過程中首先要注意其獨立性，要確保其與預算績效管理分隔開來，不能混為一談。其次，政府部門要明確績效評價機制的科學性，將其落到實處，對其進行科學監(jiān)督與管理，以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題來開展工作，完成相應目標。在風險控制方面，政府部門也要提高警惕，盡快樹立風險管理意識，構(gòu)建相應機制，強化風險識別、管控與處理，降低風險與損失，提高預算績效管理的實效性。例如，某行政事業(yè)單位在實行預算績效管理的過程中發(fā)現(xiàn)其中的風險因素，該單位之前對內(nèi)部信息管理系統(tǒng)進行了強化，因而單位領(lǐng)導人員能在第一時間了解到問題并全面掌握實際情況。單位領(lǐng)導在數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的輔助下制定合理的應對措施，不僅降低風險且為單位預算績效有序發(fā)展保駕護航，確保預算資金利用的合理性。不僅如此，政府部門還可以根據(jù)2020年預算項目庫的更新數(shù)據(jù)來強化項目前、中、后三個階段的規(guī)范管理，并根據(jù)輕重緩急來合理安排，及時修改補充，實現(xiàn)預算項目滾動有效管理。同時，在預算編制階段以推動其精細化管理為主，在執(zhí)行階段，以實時監(jiān)督為主，在終止階段以完善績效評價為主，以此來實現(xiàn)項目全周期管理，打造完善、可控的績效管理體系。

（四）直面新興技術(shù)挑戰(zhàn)，培養(yǎng)復合型人才

預算績效管理改革首先面對的就是新技術(shù)的挑戰(zhàn)，特別是大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的更新?lián)Q代更是為其帶來思想和技術(shù)上的革新與發(fā)展。政府部門在強化預算績效管理之時必須脫離小數(shù)據(jù)思維，以新興技術(shù)來強化預算平臺的實用性和互通性，為強化預算績效管理提供技術(shù)支持。另外，政府部門還可以引進先進信息化管理系統(tǒng)，通過內(nèi)部優(yōu)化調(diào)整來促進各部門之間的信息共享與協(xié)同發(fā)展，保證職工工作效率與質(zhì)量。例如，“預算云”系統(tǒng)，該系統(tǒng)已在2020年得到全面升級與完善，不僅編制效率高，且夯實預算管理基礎(chǔ)，對預算明細類目、支出范圍以及預算標準等都有規(guī)范化設(shè)置，大大提升了預算編制的科學合理性，是新時代政府部門發(fā)展預算績效管理的有效助力。不僅如此，政府部門在合理利用信息化管理系統(tǒng)與技術(shù)的同時，還要進一步強化對復合型人才的培養(yǎng)與儲備，大力引進并儲備優(yōu)秀人才，激活單位內(nèi)部活力，促進新老職工積極上進，為預算績效管理工作的有序開展提供人才保障。期間，單位還可以通過多種渠道來為職工提供學習、培訓平臺，不斷提高職工的綜合素質(zhì)和意識，打造一支優(yōu)秀、全面的復合型人才隊伍。

（五）構(gòu)建績效問責落實制，完善預算績效管理激勵機制

為避免或減少“負激勵”現(xiàn)象出現(xiàn)，政府部門要積極構(gòu)建合理激勵約束機制，以細化預算績效評價指標、明確獎勵機制層級來確保激勵機制的實效性。同時，還要確?？冃栘熤贫嚷鋵嵉轿唬@樣才能對各部門形成有效威懾，才能確保預算績效管理的有效運轉(zhuǎn)。對于不同的項目，相關(guān)負責人要明確分工與職責，要詳細規(guī)劃、避免朝令夕改，以此來規(guī)避遇事相互推諉現(xiàn)象發(fā)生。對于不合理項目，財政部門也要出臺更加具體、更具可行性的解決方案；對預算績效不理想的單位或個人則要公開追責處分，以達到以儆效尤的效果。為進一步深化預算績效管理改革，強化其管理效果，政府部門還必須加強信息化管理進度，努力構(gòu)建實時監(jiān)控、動態(tài)監(jiān)測的在線監(jiān)督系統(tǒng)，還要構(gòu)建全面數(shù)據(jù)庫，以此來設(shè)置個性化指標，確保監(jiān)管與評價效果。

結(jié)語

預算績效管理是影響政府部門財政資金利用率、公共效益產(chǎn)出的重要因素，相關(guān)部門必須要全面綜合考慮，以更科學、更全面的績效考核來為單位預算績效管理正常運行提供保障。同時，在強化過程中要樹立以結(jié)果為導向的預算分配模式，通過深化預算績效管理改革來完成更深層次的創(chuàng)新與融合，最終為全面預算績效管理的實施夯實基礎(chǔ)。