（麗江市財政局，云南 麗江 674100）

0 引言

2012 年11 月29 日，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會【2012】21 號），目的是進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動風險的防范和管控，囊括了預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目管理以及合同管理等主要經(jīng)濟活動的風險控制，具有很強的指導性。然而，從中央層面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起至今已有8 年之久，但從筆者所掌握的情況來看，基層單位執(zhí)行內(nèi)部控制的效果卻不盡如人意。本文結(jié)合基層單位的實際情況，從內(nèi)部控制執(zhí)行中存在的問題出發(fā)，對基層單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)提出一些建議。

1 基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性4 個原則，相對企業(yè)內(nèi)部控制而言少了成本效益原則，但筆者認為成本效益原則同樣適用于行政事業(yè)單位，只是內(nèi)涵有所不同，不再是投入成本與產(chǎn)出效益之比，而在于內(nèi)部控制建設(shè)中投入的人力、物力與單位職責職能之間的平衡關(guān)系。基層行政事業(yè)單位大多人員編制少、經(jīng)費有限，但所擔負的職責職能卻一點也不少，即便如此，基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)上投入較少，普遍存在內(nèi)部控制制度照搬照抄、流于形式、適應(yīng)性差等問題。

1.1 基層行政事業(yè)單位人員編制少、經(jīng)費有限

基層行政事業(yè)單位根據(jù)自身職能設(shè)立，大部分屬于獨立核算的法人機構(gòu)，然而，人員編制卻很少，很多單位的人員都在10人以內(nèi)，有的單位甚至只有2～3 人。比如，A 單位為某市國土資源局，有5 個根據(jù)職能分設(shè)的下屬事業(yè)單位，人員都在5 人以內(nèi)，目前均實行獨立的財務(wù)核算，這些下屬單位除完成本部門職能職責外，還需兼顧內(nèi)部控制、預決算、績效評價等一系列會計主體責任工作，在工作中難免顧此失彼，單位的內(nèi)部控制建設(shè)淪為紙上談兵，所制定的內(nèi)部控制制度成為掛在墻上、寫在紙上用于應(yīng)付上級部門檢查的工具，在具體工作中并沒有落到實處。

1.2 基層事業(yè)單位缺乏專業(yè)的財務(wù)人員

基層行政事業(yè)單位中財務(wù)工作不受重視，財務(wù)功能弱化，多數(shù)單位沒有設(shè)立專門的財務(wù)機構(gòu)，而是由辦公室分管財務(wù)工作。擔任財務(wù)工作的人員并非專業(yè)的會計人才，而是半路出家的兼職人員，在財務(wù)工作中也沒有主動加強對財務(wù)知識的學習，往往是前人怎么做，后人怎么學。

在參與紀委巡視巡察的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)很多單位的規(guī)章制度看似很完善，內(nèi)部控制制度、“三重一大”制度等都裝訂成了工作手冊，然而，內(nèi)部控制缺陷卻隨處可見。比如，B 行政單位在職職工多達40 多人，卻沒有設(shè)立專門的財務(wù)機構(gòu)，財務(wù)工作由非財務(wù)專業(yè)出身的辦公室人員兼任。出納和會計雖然分崗設(shè)置，但出納一人保管單位的公章、財務(wù)專用章、法人章及所有賬戶的所有票據(jù)。社會捐贈收入中的現(xiàn)金捐贈款項的收取、捐贈票據(jù)的開具、現(xiàn)金款項的入賬等與貨幣資金有關(guān)的全部工作均由出納一人獨自完成。這些行為明顯違背了內(nèi)部控制的制衡性原則，單位的財務(wù)人員卻對這些風險毫不知情。

1.3 基層行政事業(yè)單位負責人對內(nèi)部控制建設(shè)重視不夠

內(nèi)部控制的有效性包括內(nèi)部控制設(shè)計的有效性和內(nèi)部控制運行的有效性，兩者相輔相成，不可分割。然而，基層行政事業(yè)單位的負責人更在意單位是否建立內(nèi)部控制制度，對單位內(nèi)部控制制度設(shè)計和運行的有效性卻漠不關(guān)心。

根據(jù)財政部的要求，預算單位每年要向各級財政部門報送內(nèi)部控制評價報告，這是督促預算單位不斷完善和改進內(nèi)部控制的重要手段。然而，很多單位的負責人只在乎最終的評價結(jié)果，對評價結(jié)果為“差”的報告，甚至會要求工作人員修改評價報告的內(nèi)容，直至把結(jié)果修改為“中”或“良”，導致內(nèi)部控制評價報告流于形式。內(nèi)部控制評價反映了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行的情況，但由于單位負責人對內(nèi)部控制建設(shè)的不重視，最終導致其成為預算單位的一項工作任務(wù)，既反映不了單位真實的內(nèi)部控制執(zhí)行情況，也沒有在單位的內(nèi)控制度建設(shè)中發(fā)揮促進作用，與中央出臺政策的初衷背道而馳。

1.4 內(nèi)部控制的監(jiān)督與建立和實施未分離

內(nèi)部控制制度的全面性是指“內(nèi)部控制應(yīng)當貫穿單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的全面控制”。這就決定了內(nèi)部控制是全過程、全員性的控制，不應(yīng)該存在內(nèi)部控制的空白點。在基層行政事業(yè)單位中，多數(shù)職工并不知道內(nèi)部控制制度的存在，更不明白自己在內(nèi)部控制中扮演的角色和發(fā)揮的作用，認為內(nèi)部控制與自己毫不相干。

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的規(guī)定：“內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當與內(nèi)部控制的建立和實施保持相對獨立；單位負責人應(yīng)當指定專門部門或?qū)Ｈ素撠煂挝粌?nèi)部控制的有效性進行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報告。”縱觀基層行政事業(yè)單位，多數(shù)并無專業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)或?qū)I(yè)的內(nèi)部控制評價人員，內(nèi)部控制缺乏有效監(jiān)督。內(nèi)部控制自我評價報告的出具和內(nèi)部控制的建立、實施均由單位的財務(wù)人員負責，無法保證內(nèi)部監(jiān)督的專業(yè)性和獨立性，造成內(nèi)部控制評價報告流于形式，難以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，制約了基礎(chǔ)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善。

2 加強基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，有利于規(guī)范內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，制約內(nèi)部權(quán)力運行，最終促進單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部管理水平的不斷提升。針對基層行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，筆者提出以下對策建議。

2.1 認真梳理基層行政事業(yè)單位的職責職能，審慎判斷基層行政事業(yè)單位是否進行獨立核算

從目前基層行政事業(yè)單位的情況來看，很多行政單位下屬獨立核算的二級預算單位人員編制較少。根據(jù)成本效益原則，對人員不足20 人且有上級主管部門的二級預算單位，不建議進行獨立財務(wù)核算。主管部門應(yīng)設(shè)置專門的財務(wù)機構(gòu)，并配置專業(yè)的財務(wù)人員；下屬的二級預算單位只需設(shè)置一名報賬員，負責單位經(jīng)費支出的報賬工作，并積極配合上級主管部門財務(wù)機構(gòu)的工作。上級主管部門負責內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施，建設(shè)內(nèi)部控制時應(yīng)涵蓋下級單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)。二級預算單位的法人對本單位執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況負責。

仍以A 單位為例，下屬事業(yè)單位不再進行獨立的財務(wù)核算，每個單位設(shè)置一名報賬員負責單位的經(jīng)費支出等事項。內(nèi)部控制建設(shè)交由上級主管部門的專門機構(gòu)、專業(yè)人員負責，下級單位可以將更多的精力用在“刀刃”上，更好地履行單位的職能職責，致力于提高公共服務(wù)效率和效果。

2.2 設(shè)置專門的財務(wù)機構(gòu)，加強內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的業(yè)務(wù)培訓和職業(yè)道德教育

建立行之有效的內(nèi)部控制制度是重要基礎(chǔ)，制度實施是關(guān)鍵所在。但無論是建立還是實施都需要由人來進行，因此，人員的專業(yè)素質(zhì)直接決定了內(nèi)部控制的成效。由于內(nèi)部控制制度的建設(shè)具有很強的專業(yè)性，基層行政事業(yè)單位工作人員不能勝任的，可以聘請專業(yè)機構(gòu)完成此項工作。獨立進行財務(wù)核算的基層行政事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專門的財務(wù)機構(gòu)，配置專業(yè)的財務(wù)人員，并加強對財務(wù)人員和內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員的業(yè)務(wù)培訓。各級財政部門也要加強對內(nèi)控人員的培訓，堅持理論聯(lián)系實際的原則，不斷提高內(nèi)控人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平。

2.3 強化行政事業(yè)單位負責人的內(nèi)控意識，做到內(nèi)部控制業(yè)務(wù)全覆蓋、人員全參與

多數(shù)基層行政事業(yè)單位目前仍處在“要我控制”這個階段。從“要我控制”轉(zhuǎn)變到“我要控制”，是內(nèi)部控制理念轉(zhuǎn)變的過程。這個過程里起決定性作用的是單位負責人對內(nèi)部控制理念的轉(zhuǎn)變。政府部門可以采取多種手段促使單位負責人提高對內(nèi)部控制的重視程度。比如，財政部門可以多組織單位負責人及相關(guān)領(lǐng)導進行內(nèi)部控制知識培訓；除了要求預算單位報送內(nèi)部控制評價報告外，還可以組織外部專家團對各預算單位的內(nèi)部控制設(shè)計和運行的有效性進行第三方評價；組織部門在選拔任用干部時可以將其所在單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況作為一項考核標準。總而言之就是要使單位負責人充分意識到內(nèi)部控制制度的重要性，自上而下帶動單位全體職工對內(nèi)部控制的重視，最終實現(xiàn)內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)全覆蓋、人員全參與。

2.4 強化內(nèi)部監(jiān)督機制，設(shè)置專門機構(gòu)或指定專業(yè)人員，對單位內(nèi)部控制建立和運行的有效性進行評價

內(nèi)部監(jiān)督是指基層行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制建立和實施情況進行監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，并及時改進評價過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷。內(nèi)部監(jiān)督是實施內(nèi)部控制的重要保證，獨立性和專業(yè)性是內(nèi)部監(jiān)督的靈魂所在?；鶎有姓聵I(yè)單位可以設(shè)置專門機構(gòu)對內(nèi)部控制的設(shè)計和運行進行內(nèi)部監(jiān)督，單位沒有條件設(shè)置專門機構(gòu)的，可以由內(nèi)部控制領(lǐng)導小組指定專人開展內(nèi)部監(jiān)督工作。無論哪種方式，首先要確保人員的獨立性，避免出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督人員既當“運動員”，又當“裁判員”的情況；其次要確保人員的專業(yè)性，并鼓勵內(nèi)部監(jiān)督人員積極參加內(nèi)部審計等相關(guān)知識的專業(yè)培訓，不斷提升個人專業(yè)素養(yǎng)。

3 結(jié)語

有效的內(nèi)部控制能夠合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制工作對于行政事業(yè)單位的發(fā)展是十分重要的，行政事業(yè)單位的管理層應(yīng)該以身作則提高對內(nèi)部控制的重視程度，并針對單位內(nèi)部控制中存在的問題有針對性地進行整改和完善，建立行之有效的內(nèi)部監(jiān)管機制，不斷加快內(nèi)部控制的信息化進程，最終促進基層行政事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。