（武漢大學，武漢 430071）

0 引言

為了進一步推進科研領(lǐng)域的“放管服”工作，2019 年國務(wù)院總理李克強在做政府工作報告時提出了科研經(jīng)費“包干制”這種新的科研經(jīng)費管理方式，賦予科研團隊更大的自主權(quán)，并開展改革試點。科研經(jīng)費“包干制”逐漸走入公眾視野，如何用好科研經(jīng)費“包干制”，充分調(diào)動單位和科研人員的積極性和創(chuàng)造性，推動國家科研事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，是急需研究的課題。

1 科研經(jīng)費“包干制”在我國的落實情況

在國家和地方，科研經(jīng)費“包干制”改革正緊鑼密鼓地進行著。在國家層面，多部門已經(jīng)啟動試點，推動“包干制”落地?！蛾P(guān)于在國家杰出青年科學基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》在2019 年12 月印發(fā)。國家部委首先在國家杰出青年科學基金項目經(jīng)費中開展科研經(jīng)費“包干制”改革。文件要求依托單位根據(jù)自身實際情況和管理需要制定實施細則。2019 年12 月17 日，中科院啟動科研經(jīng)費“包干制”試點工作，出臺了《中國科學院關(guān)于開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》。中科院可以選擇的政策清單有院級科研項目經(jīng)費“包干制”和科研團隊經(jīng)費“包干制”，還有科研預(yù)算支出中差旅費和出國費“包干制”等。中科院的試點工作的特點是將管理自主權(quán)充分給予系統(tǒng)內(nèi)的法人單位，各單位根據(jù)自身實際，在中科院可供試點的政策中，選擇和申報本單位試點的項目。

部分地方省市也對“包干制”做出了有益嘗試，如上海制定了上?？聘摹?5 條”，即《關(guān)于進一步深化科技體制機制改革 增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》。上?？聘摹?5 條”提出，在競爭性科研項目中，只對在預(yù)算中增加50 萬元以上的設(shè)備以及增加勞務(wù)費總額進行限制外，其他直接費用的預(yù)算支出科目的調(diào)整權(quán)限全部下放給項目承擔單位，并且選擇部分科研單位試點科研經(jīng)費“包干制”。2019 年7 月，山東省政府也出臺相關(guān)的改革文件，即《關(guān)于健全科技創(chuàng)新市場導向制度的若干意見》。文件提出，簡化財政科研項目的預(yù)算編制進行，項目承擔單位可以有權(quán)審批直接費用中除設(shè)備費外，其他科目費用的預(yù)算調(diào)整。對建立科研項目經(jīng)費“包干制”進行探索，在科研項目經(jīng)費預(yù)算中不再設(shè)績效支出、勞務(wù)費等支出科目比例限制，進一步強化項目成果產(chǎn)出績效評價。重慶和廣州也做了類似的“包干制”改革的探索。

2 科研經(jīng)費“包干制”適用范圍

科研經(jīng)費是不是“一包就靈”呢？回答是否定的。因為科研活動不同于修橋修路的工程項目，工程項目可準確核算成本，工程的質(zhì)量有標準的規(guī)范，并且有專業(yè)的公司監(jiān)理和驗收?？蒲谢顒邮窍蛭粗剿?，不可能要求每個項目都提供類似工程的標準化產(chǎn)品，經(jīng)費的使用往往不能精確預(yù)計。財政撥付的科研經(jīng)費來源于納稅人，更應(yīng)當合理使用，因此科研經(jīng)費不可能全部一包了之。科研經(jīng)費“包干制”是以信任為基礎(chǔ)的，必須經(jīng)過試點，不斷總結(jié)經(jīng)驗后再審慎推廣。

科研經(jīng)費“包干制”需要依托單位切實履行經(jīng)費管理的法人責任。依托單位對科研項目全過程的管理能力必須符合試點要求。依托單位要建立全面有效的內(nèi)部控制體系，認真履行科研項目管理的法人責任。單位不僅要監(jiān)督科研經(jīng)費的使用，也要提供全方位的指導和服務(wù)。要切實為科研人員“松綁”，使他們真切感受到政策紅利，將全部精力專注于科學研究。同時，要提高內(nèi)部治理效能，建立完善的風險防控體系，夯實對科研經(jīng)費使用的監(jiān)督職能，確保科研經(jīng)費能夠?qū)嶋H用于科研活動，產(chǎn)生良好的效益。

科研經(jīng)費“包干制”選擇人才類和基礎(chǔ)研究類經(jīng)費試點更為合適。人才類經(jīng)費課題組成員組成簡單，負責人可以自主選題研究，經(jīng)費執(zhí)行進度不需要年度考核。基礎(chǔ)研究具有探索性的特點，需要突破現(xiàn)有思維的便捷，結(jié)果往往難于預(yù)計，目標線路可能在科研過程中多次調(diào)整，基于研究工作的特質(zhì)，較為適合采用“包干制”管理。

科研經(jīng)費“包干制”還可應(yīng)用于某些類費用的包干改革?？梢赃M行包干試點的有差旅費、出國費等，這類費用有共同特點，那就是國家有明確具體的標準，包干的計算有據(jù)可依。在實際科研工作中存在野外觀測、社會調(diào)查等難以取得住宿費票據(jù)的情況，如果科研人員無法按財務(wù)報銷規(guī)定提供票據(jù)，必須寫各種情況說明，層層審批后方能報銷。住宿費實行“包干制”后，不需要提供住宿發(fā)票，科研人員有更多住宿方式的選擇，也大大簡化了住宿費結(jié)算手續(xù)和審批環(huán)節(jié)，有利于將科研人員從煩瑣的報銷工作中解放出來，讓他們將精力集中于科學研究的攻堅克難。

3 科研經(jīng)費“包干制”改革的意義

第一，科研經(jīng)費“包干制”簡化了科研項目的預(yù)算編制。相較于非“包干制”的科研項目，科研人員不再需要在立項時編制詳細經(jīng)費預(yù)算，經(jīng)費使用時也不再有比例限制，“打醬油的錢不能買醋”的弊端得以消除?？茖W家可以根據(jù)科研工作進展的實際情況靈活使用經(jīng)費，不再被煩瑣的審批環(huán)節(jié)捆住手腳，極大釋放出科學研究的活力。

第二，科研經(jīng)費“包干制”肯定了科研人員的智力勞動和貢獻。國家杰出青年基金“包干制”允許科研項目的績效支出依據(jù)實際科研工作需要和相關(guān)薪酬標準，由項目負責人自主確定，落實了國家增加知識價值為導向分配政策，使科研人員實實在在擁有獲得感，整個社會營造出尊重人才、尊重知識、尊重創(chuàng)造的良好氛圍。

第三，科研經(jīng)費“包干制”賦予了科研人員充分的信任，有效推進了科研誠信承諾，有利于科研誠信體系的建設(shè)。引導科研人員嚴格自律并加強科學道德修養(yǎng)，是科研誠信建設(shè)的治本之舉。比如國家杰出青年科學基金要求項目負責人實行承諾制。在項目啟動時，項目負責人需簽署承諾書，承諾弘揚科學家精神，尊重科研規(guī)律，承諾遵守科研倫理道德；承諾認真開展科學研究工作，不得截留、挪用、侵占項目經(jīng)費，項目經(jīng)費全部用于與本項目研究工作相關(guān)的支出，與科學研究無關(guān)的不得支出。

4 科研經(jīng)費“包干制”改革的建議

第一，實行科研經(jīng)費“包干制”必須明確科研經(jīng)費使用的“負面清單”?！鞍伞辈坏韧陔S心所欲地使用經(jīng)費，科研經(jīng)費實質(zhì)上是“公款”，無論是縱向經(jīng)費還是橫向經(jīng)費都作為學校的科研收入，納入學校財務(wù)統(tǒng)一管理，應(yīng)當依法認定為公共財物。因此，不管采取何種管理方式，“公款”的屬性是不變的?！柏撁媲鍐巍睉?yīng)該規(guī)定科研經(jīng)費的使用范圍，它是法律規(guī)定的“紅線”，任何人都不可逾越。

第二，實行科研經(jīng)費“包干制”要求在依托單位逐步建立科研人員的誠信檔案。誠信是與道德相關(guān)的概念，現(xiàn)實中難以量化。而科研經(jīng)費的使用過程中對科研人員在保證支出的真實性和相關(guān)性上有著較高要求，特別是科研經(jīng)費實行“包干制”后，不再要求科研人員編制預(yù)算，經(jīng)費使用也沒有比例限制，此時建立科研人員的誠信記錄檔案就非常必要，這是進行分類管理的依據(jù)。誠信記錄好的科研人員，可以允許進入費用包干的試點，并且簡化審批程序，給予他們充分信任；有違反科研經(jīng)費行為的科研人員，需加強對報銷票據(jù)和支出真實性、相關(guān)性的審核。通過這一舉措，使誠實守信的科研人員在經(jīng)費使用中得到實實在在的便利和充分尊重。

第三，實行科研經(jīng)費“包干制”必須建立完善的監(jiān)督機制。信息公開是一種非常有效的監(jiān)督方式，采取適當形式在單位內(nèi)部公開經(jīng)費使用情況，使其接受其他科研人員監(jiān)督，是單位進行科研經(jīng)費管理的重要手段之一。重點公開對科研項目中的設(shè)備購置、外撥經(jīng)費、間接費用等使用情況等，有助于在單位內(nèi)部形成良好氛圍，降低科研經(jīng)費的腐敗風險。

第四，科研經(jīng)費“包干制”還需在依托單位建立完善的內(nèi)控制度。單位的內(nèi)部職能部門需對經(jīng)費使用提供全方位的指導、服務(wù)和監(jiān)督。比如財務(wù)部門在結(jié)題時應(yīng)認真審核項目經(jīng)費支出情況，內(nèi)審部門需建立對項目經(jīng)費使用情況進行抽查審計的制度，紀檢監(jiān)察部門對科研經(jīng)費的使用進行監(jiān)督檢查，及時查處違紀違法行為。各部門配合將為科研經(jīng)費“包干制”改革提供堅實的保障。