范靜蕓 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)

一、開發(fā)區(qū)定義、創(chuàng)建與發(fā)展

(一)開發(fā)區(qū)的定義

開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定地步的產(chǎn)物，但國際上對其到目前為止還沒有準(zhǔn)確的定義。廣義的開發(fā)區(qū)是指在一定的范圍內(nèi)，與其他區(qū)域有所區(qū)別的，在市場或者政府指導(dǎo)下實行特殊管制，給予一定的政策支持或者資金技術(shù)支持，發(fā)展先進的特殊的以及創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)，能夠促進本地區(qū)甚至本國的經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域。開發(fā)區(qū)是體制的載體，具有相當(dāng)?shù)牡乩?、政治和?jīng)濟價值，服從區(qū)域宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，具有十分重要的地位。

(二)我國開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建與發(fā)展

經(jīng)濟特區(qū)是我國開發(fā)區(qū)創(chuàng)建的先導(dǎo)。1978年，我國實行改革開放，我國建立了四個經(jīng)濟特區(qū)，開發(fā)區(qū)在我國沿海地區(qū)萌芽。1984年我國為了更大規(guī)模地利用國外資金，引進國外的先進技術(shù)以及學(xué)習(xí)國外先進的管理經(jīng)驗，開放了14個沿海城市，對其給予優(yōu)惠，開始走上現(xiàn)代工業(yè)、吸引外資和外貿(mào)的道路。

我國開發(fā)區(qū)已經(jīng)有三十多年，這一過程是不斷探索完善的過程。第一階段是上世紀(jì)八十年代至九十年代，這屬于我國建立開發(fā)區(qū)的探索階段。我國經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱，但是開發(fā)區(qū)具有政策和資金上的支持，完成了原始的物質(zhì)積累，也是我國對外開放的積極探索。第二階段是上世紀(jì)九十年代，鄧小平完成南方講話后，再一次掀起了對外開放的高潮。我國加大了對外開放的步伐，國家新批準(zhǔn)了18個國家級開發(fā)區(qū)，這形成了一個多層次的開放布局，跨國公司在這一階段是發(fā)展的重要力量。第三階段是二十世紀(jì)初期，我國為了改善東中西部發(fā)展失衡的問題，實施西部大開發(fā)政策，批準(zhǔn)了15個國家開發(fā)區(qū)，主要集中在內(nèi)陸城市。各個級別各種類型的開發(fā)區(qū)成為了中國內(nèi)陸城市改革的試驗區(qū)和窗口，在我國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略中發(fā)揮著十分重要的作用。第四階段是2008年至今，我國社會進入轉(zhuǎn)型期，開發(fā)區(qū)也升級轉(zhuǎn)型，進入創(chuàng)新發(fā)展階段，部分開發(fā)區(qū)基于新的經(jīng)濟增長的需求，走向了一種新的道路，即產(chǎn)城融合。

開發(fā)區(qū)最初的定位是以發(fā)展工業(yè)、促進出口、引進外資為主，引進他國的高新技術(shù)發(fā)展我國的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，此時的開發(fā)區(qū)是中國發(fā)展外向型經(jīng)濟的載體。隨著開發(fā)區(qū)發(fā)展壯大，經(jīng)濟實力的增強以及經(jīng)濟環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)也承擔(dān)了更多的職能。開發(fā)區(qū)在發(fā)展的過程中，政策是其發(fā)展的原生動力，在建設(shè)、運營、生產(chǎn)等方面都有對應(yīng)的政策優(yōu)惠。開發(fā)區(qū)在充分的政策支持下，努力向開放度更高、功能更加全面，機制更加靈活的方面升級。開發(fā)區(qū)作為我國經(jīng)濟對外開放的窗口，在國家發(fā)展外向型經(jīng)濟方面發(fā)揮著重要的作用，隨著其不斷地壯大，也在經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展方面扮演不可替代的角色。

二、開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展

(一)我國開發(fā)區(qū)發(fā)展的建設(shè)與經(jīng)濟增長

在開發(fā)區(qū)與區(qū)域發(fā)展帶來的經(jīng)濟增長的研究上，學(xué)者們結(jié)合發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)等理論，分析出開發(fā)區(qū)對城市經(jīng)濟增長的影響主要體現(xiàn)在三個方面：增強區(qū)域分工、引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟新的增長點、推進城市化進程。

開發(fā)區(qū)對于吸引外資、擴大對外貿(mào)易、引進技術(shù)起到積極作用。開發(fā)區(qū)具有國家政策以及資金傾斜的優(yōu)勢，優(yōu)先發(fā)展服務(wù)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，強化區(qū)域分化，發(fā)揮區(qū)域各自的優(yōu)勢，發(fā)展自身具有競爭力的產(chǎn)業(yè)。開發(fā)區(qū)新的產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，能夠增加區(qū)域經(jīng)濟新的增長點。隨著開發(fā)區(qū)進一步演變，逐漸達到產(chǎn)城融合的階段，會達到降低交易成本的效果。開發(fā)區(qū)的發(fā)展對于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展具有示范效果，通過結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、規(guī)模效益以及創(chuàng)新技術(shù)，全面提升開發(fā)區(qū)的發(fā)展層次以及區(qū)域經(jīng)濟的整體發(fā)展。

(二)我國開發(fā)區(qū)發(fā)展的成就

自我國第一個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)成立以來，開發(fā)區(qū)就是作為我國經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展的重要增長點。尤其是在20世紀(jì)九十年代之后，南方談話打消了人們的顧慮，我國迎來了對外開放經(jīng)濟的又一浪潮，開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展方面創(chuàng)出了令國家甚至國際上都矚目的成績。尤其是近些年，根據(jù)商務(wù)部的數(shù)據(jù)，各項經(jīng)濟指標(biāo)一直保持著較高并且穩(wěn)定的增長。

這么多年的實踐證明開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建對經(jīng)濟發(fā)展具有特殊意義，國家舉辦開發(fā)區(qū)是一項影響深遠的戰(zhàn)略決策，也是走中國道路上的偉大實踐，是推動我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，也是世界工業(yè)化的一大創(chuàng)舉。

三、開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與法治建設(shè)分析

(一)開發(fā)區(qū)法治建設(shè)的界定

法治建設(shè)是在一定階級范圍內(nèi)按照一定的法律體系按照平等以及少數(shù)服從多數(shù)的原則來管理國家事務(wù)的制度。我國開發(fā)區(qū)的法治建設(shè)大體是四個階段。第一階段為20世紀(jì)八十年代到九十年代，是開發(fā)區(qū)建設(shè)初期階段。在這一時期，我國的法律制度并不十分完善，具有一定的滯后性。但是由于開發(fā)區(qū)需要招商引資，其引資的對象把當(dāng)?shù)氐姆勺鳛橹攸c的考量對象，在這種情況下，我國對開發(fā)區(qū)進行規(guī)制的方法是暫時的立法和政策的指引。隨著改革的深入，逐步建設(shè)了財稅、土地、融資等領(lǐng)域的法律，相關(guān)的政策也得到完善。第二階段是20世紀(jì)九十年代至21世紀(jì)初期，法律制度進入擴張時期。該階段國家重點解決由于開發(fā)區(qū)過度擴張引發(fā)的土地?fù)p耗嚴(yán)重、存在惡性競爭等問題，明確了開發(fā)區(qū)的法律以便提升其發(fā)展建設(shè)質(zhì)量。在這一時期的亮點是2001年實施的《公關(guān)村科技園區(qū)條例》，這是第一部具有完全意義的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)，是中關(guān)村成為世界一流的科技園區(qū)的重要推力。第三階段是2004年至2014年，這是開發(fā)區(qū)法治的優(yōu)化階段。這一時期，開發(fā)區(qū)建設(shè)進入了轉(zhuǎn)型期，在這個大背景之下，國家為了順應(yīng)經(jīng)濟全球化以及區(qū)域一體化的要求，開展了全面制度改革的升級，開發(fā)區(qū)的法治建設(shè)再次得以規(guī)范。法律規(guī)定，在有關(guān)開發(fā)區(qū)的發(fā)展綱要中，需要明確其方針和任務(wù)；針對自主創(chuàng)新的方向和路徑也進一步明確；對開發(fā)區(qū)相關(guān)的政策文件進行整理。對違法行為進行整頓；地方層面為了促進區(qū)域合作以便優(yōu)勢互補和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等出臺了相關(guān)的配套政策與法律?？傮w來講，國家在這一時間對開發(fā)區(qū)的立法建設(shè)非常重視。第四階段是2014年至今，這是深化改革的階段。在這一階段，開發(fā)區(qū)在國家倡導(dǎo)深化改革的背景之下，開啟了轉(zhuǎn)型升級。國家也頒布一系列的政策和法律來保障和促進開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，也發(fā)布一系列的法律來規(guī)范自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展。在這一時期，省級范圍涵蓋開發(fā)區(qū)形式的綜合立法出現(xiàn)，典型的如《江蘇省開發(fā)條例》。

綜上，開發(fā)區(qū)的法治建設(shè)是隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展而不斷完善的，在這四個階段中，從不完善到逐步完善，從單一立法到綜合立法，這些都促進了開發(fā)區(qū)的發(fā)展，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟正常運行提供保障。

(二)以北京開發(fā)區(qū)為例闡釋開發(fā)區(qū)法治建設(shè)

筆者通過北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)為例對開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、地區(qū)產(chǎn)業(yè)以及法治建設(shè)之間的關(guān)系進行分析，發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)直接或間接的促進開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)始建于1992年，處于北京東南地區(qū)，1994年被國務(wù)院批準(zhǔn)成為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。2010年，北京市政府又做出了“推進大興區(qū)、開發(fā)區(qū)行政資源整合”等重大決策，使得開發(fā)區(qū)的發(fā)展邁上新臺階。北京全力推進開發(fā)區(qū)和亦莊新城建設(shè)，經(jīng)濟社會保持高質(zhì)量的發(fā)展。

北京市在不同歷史時期，法律規(guī)制的重點也不相同。國家頒布《國務(wù)院關(guān)于設(shè)立北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的批復(fù)》，標(biāo)志北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建立。從此，北京依靠文化、經(jīng)濟、政策和資金等優(yōu)勢，興辦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在1992年至2003年期間，開發(fā)區(qū)的法律重點是稅務(wù)和人才方面。國務(wù)院批復(fù)的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收政策的規(guī)定》，是對開發(fā)區(qū)稅務(wù)政策的總結(jié)和今后的指導(dǎo)。開發(fā)區(qū)設(shè)立博士后科研工作站，希望通過人才培養(yǎng)，逐步壯大科研實力。在2004年至2013年，法律規(guī)定主要涉及到具體的生產(chǎn)方面。例如通過對電子信息產(chǎn)業(yè)的規(guī)定，北京設(shè)立了電子信息產(chǎn)業(yè)園。2014年至今，涉及到知識產(chǎn)權(quán)方面的法律增多。2014年頒布《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，這項舉措推動了國家創(chuàng)新發(fā)展，加強了對知識產(chǎn)權(quán)的保護。之后北京又設(shè)立了國家知識產(chǎn)權(quán)試點園區(qū)，得到政策和經(jīng)費支持，促進知識產(chǎn)權(quán)保護，從而促進開發(fā)區(qū)的競爭力。

四、推進開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的路徑分析

開發(fā)區(qū)的發(fā)展有利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于整個社會的發(fā)展。為了使開發(fā)區(qū)更加高質(zhì)量地發(fā)展，筆者將從以下幾個方面闡述促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的實踐路徑。

(一)營造安全的交易環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展

交易能夠公平順利的進行，前提是具有安全的交易環(huán)境。交易環(huán)境貫穿開發(fā)區(qū)各個行業(yè)的發(fā)展。開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)主要是第三產(chǎn)業(yè)，主要包括商業(yè)、金融業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)等非物質(zhì)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)，這些就更加依賴良好的交易環(huán)境。在市場經(jīng)濟的背景下，交易是頻繁且不可避免的，營造一個安全的交易環(huán)境對開發(fā)區(qū)的發(fā)展是至關(guān)重要的，這既提高了交易率，同時能夠吸引更多的外資來開發(fā)區(qū)進行投資發(fā)展。

提高企業(yè)的創(chuàng)新力是企業(yè)在市場中的核心競爭力，也是順利轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式。例如，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中對知識產(chǎn)權(quán)的法律保護進行了規(guī)定，這是對企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)在法律上的保障，也是企業(yè)尋求創(chuàng)新的契機。人們可以在開發(fā)區(qū)安全的進行交易以及進行技術(shù)創(chuàng)新，從而促進整個開發(fā)區(qū)的發(fā)展。

(二)完善促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)

國家開發(fā)區(qū)走過了三十來年的發(fā)展歷程，完善促進開發(fā)區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)，是我國建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的需要?，F(xiàn)如今，完善開發(fā)區(qū)的法律環(huán)境是當(dāng)前我國法治建設(shè)的重要任務(wù)。在這個知識時代，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新速度加快，產(chǎn)品更新?lián)Q代周期縮減，為了促進開發(fā)區(qū)的發(fā)展，首先要注重完善高新技術(shù)方面的法律法規(guī)。高新技術(shù)的法律是調(diào)整高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中社會關(guān)系的法律規(guī)范，是我國科技法的重要構(gòu)成部分。社會是高速發(fā)展的，某項高新技術(shù)剛出現(xiàn)就會導(dǎo)致新的社會關(guān)系產(chǎn)生或者原有的社會關(guān)系發(fā)生變化，但是新的社會關(guān)系具有不穩(wěn)定的特點，而且隨著高新技術(shù)的發(fā)展也在不斷進步，所以在初期階段，不適合也沒有特定的法律來進行規(guī)制，剛開始進行調(diào)節(jié)的是政府頒布的臨時政策。知識社會中高新技術(shù)的發(fā)展是日新月異的，由其引發(fā)的社會關(guān)系也處于動態(tài)變化之中，對于某些新出現(xiàn)的問題，沒有最新的專門立法對其規(guī)制，甚至都沒有調(diào)整的原則性條款出現(xiàn)，這對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)甚至整個開發(fā)區(qū)的發(fā)展都極為不利。隨著高新技術(shù)的發(fā)展，社會關(guān)系趨于穩(wěn)定，對其進行調(diào)節(jié)的政策也應(yīng)該變更為法律。

完善開發(fā)區(qū)領(lǐng)域的法治環(huán)境是從長遠的角度增強開發(fā)區(qū)的競爭力，是開發(fā)區(qū)建設(shè)的重要組成部分，對于提升整個開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及規(guī)范開發(fā)區(qū)政府行為具有十分重要的作用。良好的法治環(huán)境，能夠保證開發(fā)區(qū)經(jīng)濟良好發(fā)展，能夠為投資者提供平等、自由的交易平臺，給予投資者有效的救濟方式及有序公平的投資經(jīng)營環(huán)境。良好的法治環(huán)境要求有法可依，開發(fā)區(qū)的發(fā)展也離不開法律的保駕護航。在此背景下，加強開發(fā)區(qū)法律法規(guī)是勢在必行的，也應(yīng)當(dāng)成為我國科技法制建設(shè)的重要工作。

(三)提升企業(yè)的服務(wù)水平，營造良好的經(jīng)營環(huán)境

營商環(huán)境的優(yōu)化依賴與企業(yè)的服務(wù)水平，既要能夠解決實際的問題，也要為企業(yè)提供服務(wù)保障。開發(fā)區(qū)為了提高企業(yè)的服務(wù)水平安排業(yè)務(wù)骨干深入企業(yè)，對企業(yè)政策落實的具體情況進行全場跟蹤，保證政策被貫徹落實。企業(yè)也積極落實用電用水的優(yōu)惠政策，切實降低企業(yè)的經(jīng)營成本。例如，通過招商引資來開辦污水處理廠，熱電汽聯(lián)供熱源廠，以PPP模式建設(shè)管網(wǎng)配套工程，這些給開發(fā)區(qū)的企業(yè)經(jīng)營提供了方便。

為了更好地服務(wù)企業(yè)，開發(fā)區(qū)要在之前的基礎(chǔ)上設(shè)立快捷辦事的審批服務(wù)窗口，建立開發(fā)區(qū)項目審批的“綠色通道”，方便企業(yè)更加快捷地辦理各種審批事項。開發(fā)區(qū)還可以與交通部門協(xié)調(diào)開設(shè)公交線路，方便園區(qū)企業(yè)的職工出行。開發(fā)區(qū)還應(yīng)全力推出提升形象、完善配套以及健全功能的舉措，努力將開發(fā)區(qū)建設(shè)成該區(qū)域中設(shè)施最完善、服務(wù)最優(yōu)、發(fā)展最完善的區(qū)域。

當(dāng)前的開發(fā)區(qū)產(chǎn)區(qū)正處于跨越發(fā)展的歷史關(guān)鍵時期，產(chǎn)業(yè)化競爭也日益加劇。企業(yè)必須積極推動跨行業(yè)的發(fā)展，加快構(gòu)建綜合的產(chǎn)業(yè)核心競爭力。政府的政策也要自覺適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，為企業(yè)運營提供更加有力的保障和服務(wù)，將政府服務(wù)延伸到企業(yè)發(fā)展一線，延伸到生產(chǎn)的具體部門，實現(xiàn)政府工作和企業(yè)的生產(chǎn)統(tǒng)籌部署同步展開，為開發(fā)區(qū)企業(yè)發(fā)展提供良好的環(huán)境。

(四)不斷探究新時期開發(fā)區(qū)發(fā)展的有效路徑

開發(fā)區(qū)始終要秉持新發(fā)展理念，圍繞著將發(fā)展平臺做實、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大、經(jīng)濟實力做強的目標(biāo)發(fā)展。開發(fā)區(qū)要將傳統(tǒng)發(fā)展理念進行現(xiàn)代化處理，對該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行更加科學(xué)合理的指導(dǎo)，推進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)體系框架，對涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展責(zé)任系統(tǒng)進行更新。開發(fā)區(qū)要積極解決投資者和企業(yè)之間的關(guān)系，保證雙方?jīng)]有爭議，一心一意進行發(fā)展，在最大程度上保持共贏。

五、結(jié)語

自開發(fā)區(qū)建設(shè)以來，推動了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，解決了就業(yè)問題，也促進了中外的經(jīng)濟合作，在我國經(jīng)濟發(fā)展上具有重要的作用。開發(fā)區(qū)本身的經(jīng)濟也不容小覷，像北京、上海、天津、廣州等地的開發(fā)區(qū)，在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟水平生產(chǎn)總值也占重要地位。國家或者區(qū)域制定的法律對開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有積極作用。為了更加促進開發(fā)區(qū)的發(fā)展，開發(fā)區(qū)要營造安全創(chuàng)新的營商環(huán)境，要促進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也要提升當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的服務(wù)水平，增強當(dāng)?shù)氐暮诵母偁幜?。同時，開發(fā)區(qū)也要轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展理念，處理好企業(yè)和投資者之間的關(guān)系?？傊?，開發(fā)區(qū)要完善當(dāng)前的政策法律和管理理念，促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟的健康發(fā)展。