文/姚昱君

自改革開放后，我國公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。原有的政府包攬一切、行政管制為主導(dǎo)的政府供給模式難以滿足居民日漸增加和復(fù)雜化的公共服務(wù)需求，為順應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)實需要，公共服務(wù)的供給主體擴展到社會領(lǐng)域，政府從社會組織處購買公共服務(wù)成為當前公共服務(wù)供給的新方式[1]?；诖?，文章從治理理論的角度對當前社會組織從政府處承接公共服務(wù)的現(xiàn)狀進行研究。

一、政府從社會組織購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，公眾的民主意識不斷增強，民主化進程不斷加快，政府盡快轉(zhuǎn)變職能已成為刻不容緩的事情。黨的十八屆三中全會明確提出，全面深化改革的總目標是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。結(jié)合治理理論的含義，社會上應(yīng)該存在多個治理主體，主體間地位平等、共同協(xié)作，政府并不獨享權(quán)力，并偏重社會力量參與治理。一方面，在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會組織作為社會力量的主要代表在不少方面具有天然的優(yōu)勢，比如其非正式性和靈活性可以極大地拉近和公眾之間的距離，有效激發(fā)公共服務(wù)市場的活力等，進而彌補政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的“政府失靈”問題。另一方面，政府從社會組織處購買公共服務(wù)本身既是對社會組織的培養(yǎng)，也是對政社新型關(guān)系的推動方式的探索。總的來說，政府購買公共服務(wù)具有非常重要的意義[2]。

從20世紀90年代開始，我國開始引用從社會組織購買公共服務(wù)這一模式，至今為止，確實取得不少成效。一方面，購買公共服務(wù)的力度不斷增加、購買形式變得多樣化、購買公共服務(wù)的范圍不斷擴大，涵蓋了包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)保、應(yīng)急救災(zāi)等多個領(lǐng)域。自2012年以來，中央財政項目每年投入兩億資金用于支持社會組織開展社會服務(wù)。而且政府相繼頒布了《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》《政府關(guān)于向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》等法規(guī)，這些法規(guī)的頒布標志著這一領(lǐng)域開始逐步走向法治化道路。另一方面，通過政府向社會組織購買公共服務(wù)的方式，可以提升公共財政的利用率和公共服務(wù)的質(zhì)量，促使公共服務(wù)事業(yè)得到迅速發(fā)展。

二、發(fā)展中的困境

當前，國家不斷提出要創(chuàng)新社會治理體制、激發(fā)社會組織活力等政策目標，可以說，公共服務(wù)購買就是落實這些政策目標具體行動安排的重要手段之一。截至目前，政府不斷自上而下地從社會組織購買公共服務(wù)的實踐探索，取得了不小成就，在推動公共服務(wù)均等化、擴展社會組織發(fā)展空間等方面都發(fā)揮了積極作用，但也面臨了不小困境。

第一，參與主體權(quán)責(zé)不清，社會組織缺乏獨立性。在公共服務(wù)購買過程中的三主體：政府、社會組織、公眾必須在明確其權(quán)責(zé)界限的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)良性互動。在政府購買中，政府成為承接服務(wù)過程中的提供者和監(jiān)管者而非提供者，因而其不應(yīng)干涉社會組織內(nèi)部的管理。換而言之，社會組織必須具有其自身的獨立性和自主性。然而在實踐中，不少地方政府對自身職能界限認知模糊，不但對基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)等缺乏認知，而且依舊對社會組織的業(yè)務(wù)開展指手畫腳，大到具體項目開展，小到具體策劃細節(jié)都要做出明確指示，導(dǎo)致社會組織不得不將更多的精力放在政府部門提出的各項合同外的要求，而非服務(wù)本身。還有的地方政府單純將購買社會服務(wù)當作應(yīng)付上級的任務(wù)指標，直接通過非競爭性方式選擇合作伙伴。這種困境的產(chǎn)生有缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度的原因，更深層次的卻是因為政府沒有對自身權(quán)責(zé)界限有明確的認知，并且還未完全轉(zhuǎn)換治理邏輯，缺乏足夠的平等合作意識，只是把社會組織當作社會管理的新工具，而非平等的合作伙伴。

第二，購買流程規(guī)范性不足。目前關(guān)于政府購買服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，尤其缺乏公開、透明、競爭性的購買程序，地方政府以公開招標的名義暗箱操作屢見不鮮，或者避開公開招標流程，選擇與自身關(guān)系好的社會組織作為承接方。而且很多政府部門在考察適合社會組承接公共服務(wù)的資質(zhì)時，主要考慮的不是專業(yè)能力，而是各種政治關(guān)系，比如某些地方政府部門在公開招標之前便私下協(xié)定好把服務(wù)項目交給某個社會組織，造成購買流程規(guī)范性不足。

第三，社會組織力量弱小，專業(yè)能力不足。政府從社會組織處購買社會服務(wù)意味著需要有足夠數(shù)量和質(zhì)量的社會組織參與競爭。但我國社會組織起步較晚，發(fā)展時間較短，數(shù)量嚴重不足，能夠參與政府購買服務(wù)活動的社會組織有限。各地在實施政府購買服務(wù)時，遇到的窘境之一便是參與的社會組織數(shù)量不足。此外，由于我國的社會組織的發(fā)展很大程度上是自上而下式的政府扶持，其行政依賴性強，專業(yè)水平先天發(fā)育不足，因而其提供專業(yè)的公共服務(wù)的能力不足，種種問題制約了提供的公共服務(wù)的質(zhì)量。

第四，公眾參與不足。由于我國社會組織的成長路徑側(cè)重自上而下的制度性推動，這意味著社會組織和公眾的距離不可避免地更遠，具體表現(xiàn)為在公眾間的公信力薄弱，沒有普遍的認可和了解，因此在組織活動中也難以調(diào)動社會資源。尤其近年來社會組織慈善事業(yè)方面的丑聞層出不窮，進一步打擊了公眾包括捐贈對象對于社會組織的信任。另外，長期以來，公眾習(xí)慣于政府直接供給公共服務(wù)，對社會組織了解不深，缺乏信任，再加上公眾作為承接社會公共服務(wù)的監(jiān)管者和獲得者一直以來都處于弱勢地位，既缺乏足夠的獲取相關(guān)信息的渠道，也缺乏表達自身服務(wù)需求和建議的路徑，參與其中的積極性大大受挫，進而阻礙了購買社會服務(wù)項目的開展。

三、產(chǎn)生困境的原因

第一個原因是民主政治基礎(chǔ)不堅實。自改革開放以來，中央政府開始逐步對政治制度進行了改革，但根本問題仍未得到解決，權(quán)力過分集中、官本位思想嚴重、政府獨享權(quán)力等現(xiàn)象仍十分常見。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府仍把持著絕對的權(quán)力，社會組織在承接公共服務(wù)時深受行政力量的制約，難以獲得自主地位。

第二個原因是公民社會發(fā)展不成熟。這總共體現(xiàn)在兩方面：一是社會公眾缺乏公民精神；二是社會組織發(fā)育不完善。治理理論不但主張打破政府獨享權(quán)力的局面，尤其強調(diào)社會力量的參與。而社會力量要想作為重要的治理主體之一參與進治理對話，必須具備足夠的權(quán)力空間和相應(yīng)的公民素質(zhì)。長期以來，由于受計劃經(jīng)濟影響，政府習(xí)慣于包攬一切，公眾也習(xí)慣于一切聽從政府指令，對公共事務(wù)缺乏主人翁意識。

第三個原因是法治建設(shè)不完善。目前我國在政府向社會組織購買服務(wù)方面缺乏完善的法律法規(guī)。我國尚未出臺關(guān)于政府向社會組織購買公共服務(wù)的法律，地方政府在購買公共服務(wù)時需要制定地方級的規(guī)章制度，因此，缺乏統(tǒng)一的制度支持和共識。正是由于缺乏完善的法律法規(guī)，導(dǎo)致目前無論是政府還是社會組織都缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范化的操作。

四、解決措施

首先，培育協(xié)同治理主體，完善協(xié)同治理機制。應(yīng)堅持治理理論的多元主體共治理念，加強政府與社會組織的合作意識，建立完善的合作競爭機制。國家治理體系現(xiàn)代化的推進要求實現(xiàn)主體的多元性和層次性，即在滿足主體多元化的同時，要堅持政府主導(dǎo)社會活動的開展。具體化的操作包括：①大力推動服務(wù)型政府建設(shè)；②放寬登記管理制度，盡快廢除各種關(guān)于社會組織注冊和成立的不合理規(guī)定，提高培育、發(fā)展社會組織的力度；③加強監(jiān)督管理，完善第三方監(jiān)督機制，推動社會監(jiān)督、專家監(jiān)督等多元化監(jiān)督；④健全政府和社會組織雙方的即時績效考核與問題追責(zé)機制，并在為社會組織提供公平發(fā)展的制度和政策環(huán)境的基礎(chǔ)上，將重點放在監(jiān)管環(huán)節(jié)。

其次，加強制度規(guī)范建設(shè)。關(guān)鍵是從法律制度上破除社會組織對政府部門的利益依附關(guān)系。一方面，應(yīng)建立健全政府監(jiān)督機制，加強政府內(nèi)部監(jiān)管，及時進行信息公開，對未脫鉤單位采取問責(zé)制，對于因利益糾紛阻礙政府部門和社會組織脫鉤的單位要追究其責(zé)任；另一方面，要加強社會外部監(jiān)督，綜合運用各種社會力量通過報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體進行監(jiān)督。同時，政府要加強制度規(guī)范建設(shè)，完善法制保障機制，健全溝通協(xié)調(diào)機制，落實責(zé)任負責(zé)制，為管辦分離提供強有力的法律保障。此外，要保證公眾有足夠多的正式平臺和渠道參與公共服務(wù)領(lǐng)域，對公共服務(wù)效果和內(nèi)容在公眾間進行調(diào)研，積極汲取公眾的看法和建議。

最后，社會組織應(yīng)加強自身建設(shè)。雖然目前我國的社會組織發(fā)展取得不小進步，但總的來說還是需要進行很多方面的改進。第一，社會組織應(yīng)規(guī)范組織的內(nèi)部治理，不斷強化組織內(nèi)部的制度建設(shè)，包括制定完善的管理規(guī)章、清晰明確的組織章程、完善、合理、科學(xué)的業(yè)務(wù)流程以及分工明確、能夠有效合作的機構(gòu)劃分，并能根據(jù)外部環(huán)境、自身發(fā)展狀況及時作出相應(yīng)的調(diào)整；第二，應(yīng)致力于提高人員專業(yè)素質(zhì)，加強對自身人員的管理，完善內(nèi)部考核和獎懲體系，在此基礎(chǔ)上做好媒體公關(guān)，擴大正面的影響力，提高基層群眾對其的認知度；第三，加強社會組織之間的交流與合作，從而減少資金、人員、信息等各方面資源的不足對社會組織活動的限制，并推動互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立；第四、堅持相關(guān)信息公開透明的原則，加強信息披露建設(shè)，及時向外界公布自身業(yè)務(wù)進展和相關(guān)資金的獲得和使用情況，并進一步完善多種形式的監(jiān)督方式，具體包括上級監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、公眾監(jiān)督、捐贈人監(jiān)督等。

五、結(jié)語

為更好地提高政府從社會組織購買公共服務(wù)的質(zhì)量，以滿足當下社會治理的需求，文章從治理理論的視角對政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀探討進行了探討，并提出了一些建議，希望能夠提高政府服務(wù)質(zhì)量，提升政府購買公共服務(wù)的有效性，從而構(gòu)建一個效率更高的社會服務(wù)體系。