姬小亮 寧夏固原市西吉縣自然資源局

西吉縣為了提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)效率、提高國(guó)土空間治理能力和優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，重新進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃顯得尤為重要，這樣一來(lái)就能夠解決諸如各部門和單位之間職責(zé)重復(fù)交叉、各類用地空間重疊等問(wèn)題，還能夠節(jié)約利用資源集約。結(jié)合西吉縣社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的實(shí)際情況，構(gòu)建和寧夏回族自治區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接、分級(jí)管理的國(guó)土空間規(guī)劃體系，從而形成功能互補(bǔ)、定位清晰、分類保護(hù)和集聚開(kāi)發(fā)的一張藍(lán)圖。西吉縣借助國(guó)土空間規(guī)劃這一背景有利地開(kāi)展了自然保護(hù)地體系整合優(yōu)化措施。

西吉縣對(duì)于國(guó)土空間的規(guī)劃，主要包括對(duì)該地區(qū)的土地資源進(jìn)行保護(hù)以及開(kāi)發(fā)，并對(duì)部分遭到破壞的環(huán)境進(jìn)行相應(yīng)的修復(fù)以及治理工作。通過(guò)國(guó)土調(diào)查，合理劃分西吉縣的國(guó)土空間，進(jìn)一步推動(dòng)人與自然的和諧發(fā)展，優(yōu)化西吉縣的國(guó)土空間布局，實(shí)現(xiàn)西吉縣的可持續(xù)發(fā)展。自然保護(hù)地是進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵因素，解決西吉縣的環(huán)境問(wèn)題就要從建立自然保護(hù)地入手，逐步完善西吉縣的國(guó)土空間規(guī)劃體系。

一、西吉縣自然保護(hù)地體系概述

（一）自然保護(hù)地分類體系劃分

為了進(jìn)一步建設(shè)生態(tài)文明共同體，就要對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地分類體系進(jìn)行重新劃分，逐步建立以自然保護(hù)區(qū)為主體，多個(gè)自然公園作為補(bǔ)充的國(guó)土空間管理體系，使得整體的布局更加科學(xué)合理，滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。在建立國(guó)土空間規(guī)劃管理體系時(shí)，可以通過(guò)整合原有自然保護(hù)區(qū)以及構(gòu)建自然保護(hù)小區(qū)等措施，逐步完善自然保護(hù)地體系。同時(shí)，保護(hù)生態(tài)文明的范圍主要包括，對(duì)地區(qū)的物種多樣性以及地貌多樣性進(jìn)行保護(hù)，根據(jù)相關(guān)行業(yè)規(guī)范，保護(hù)生態(tài)文明的范圍還可以細(xì)分為對(duì)國(guó)土空間的生態(tài)系統(tǒng)以及物種進(jìn)行保護(hù)。逐步建立優(yōu)勢(shì)森林公園地質(zhì)公園等基礎(chǔ)設(shè)施組成的自然公園，重點(diǎn)關(guān)注具有特殊價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)以及文化遺產(chǎn)，避免因保護(hù)不當(dāng)而造成破壞。除此之外，在建立國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，要確保保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)仍然處于自然狀態(tài)，在確保自然環(huán)境不受破壞的前提下，可以將自然保護(hù)區(qū)對(duì)外開(kāi)放，進(jìn)行適當(dāng)?shù)穆糜我约敖逃顒?dòng)[1]。

（二）自然保護(hù)地范圍的科學(xué)合理調(diào)整

目前，國(guó)土空間紅線的制定更加嚴(yán)格，原有的國(guó)土空間存在著范圍不合理的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在建立自然保護(hù)區(qū)時(shí)，將大量的農(nóng)田以及村鎮(zhèn)等區(qū)域也納入保護(hù)區(qū)的范圍中。隨著這些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，將會(huì)對(duì)自然保護(hù)地體系造成嚴(yán)重破壞。因此，要想進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，主要對(duì)保護(hù)地的范圍進(jìn)行重新劃分，將大面積的農(nóng)田以及村鎮(zhèn)移出自然保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)，對(duì)于面積較小的農(nóng)田可以保留在其中。在措施執(zhí)行時(shí)，要保留一定的彈性，對(duì)于不能及時(shí)撤離的村鎮(zhèn)居民，要為其留有一定的過(guò)渡期，不得采取強(qiáng)硬措施。對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)的商品林區(qū)域，如果該商品林面積較大或者歸某些單位或個(gè)人所有，可以考慮將其移出國(guó)土空間規(guī)劃的范圍內(nèi)。而對(duì)于部分對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較大的商品林，要進(jìn)行必要的保留，避免因商品林的撤出影響國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。

（三）不斷地整合優(yōu)化自然保護(hù)地體系

現(xiàn)階段，我國(guó)在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程中仍然存在諸多缺陷，比如在建立國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)有著不全面以及職責(zé)劃分不明確的現(xiàn)象，極大的影響了當(dāng)?shù)氐膰?guó)土空間規(guī)劃建設(shè)。因此，當(dāng)?shù)氐恼块T應(yīng)充分綜合國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)際情況，不斷完善自然保護(hù)地體系，優(yōu)化國(guó)土空間的管理和維護(hù)流程，保障國(guó)土空間規(guī)劃體系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（四）優(yōu)化后的自然保護(hù)地功能分區(qū)

國(guó)土空間規(guī)劃地在經(jīng)過(guò)整合優(yōu)化以及重新劃分分布范圍后，可以依照國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)的實(shí)際情況，按照其保護(hù)等級(jí)將其分為核心保護(hù)區(qū)以及一般控制區(qū)。一般來(lái)說(shuō)，自然保護(hù)地在開(kāi)放展覽以及教育活動(dòng)時(shí)，應(yīng)禁止人們進(jìn)入核心保護(hù)區(qū)進(jìn)行活動(dòng)，避免人類活動(dòng)對(duì)其中生態(tài)環(huán)境造成破壞。在開(kāi)放展覽和教育活動(dòng)時(shí)可以選擇性的開(kāi)放一般控制區(qū)，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃地的自然資源。根據(jù)相關(guān)政府部門的規(guī)定，對(duì)于國(guó)家公園以及自然保護(hù)區(qū)要按照其保護(hù)等級(jí)劃分為核心保護(hù)區(qū)以及一般控制區(qū)。而對(duì)于自然公園，通常會(huì)按照一般控制區(qū)的等級(jí)進(jìn)行管理和控制。除此之外，在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃地進(jìn)行管理時(shí)，可以按照其功能進(jìn)行分類管理。

二、西吉縣自然保護(hù)地遇到的困難

（一）自然保護(hù)地結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理

現(xiàn)階段的自然保護(hù)地大部分是由自然保護(hù)區(qū)組成，其他類型的保護(hù)區(qū)域的保護(hù)面積較小。在建立自然保護(hù)區(qū)時(shí)，通常會(huì)制定較為嚴(yán)格的管制措施，以加大環(huán)境保護(hù)力度。而在某些保護(hù)區(qū)內(nèi)部還包含著城鎮(zhèn)，導(dǎo)致在對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理時(shí)無(wú)法有效平衡生態(tài)文明建設(shè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，不利于自然保護(hù)地的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，一部分的自然保護(hù)地，由于行政區(qū)的原因被分割，由多個(gè)政府部門管理，難以形成統(tǒng)一的管理體系，不利于保護(hù)自然保護(hù)地的完整性[2]。

（二）重疊交叉嚴(yán)重，多部門管理阻礙生態(tài)文明建設(shè)

西吉縣的國(guó)土空間規(guī)劃的管理工作存在著一定缺陷，比如，其重疊設(shè)置較為嚴(yán)重，通過(guò)相關(guān)管理單位的統(tǒng)計(jì)顯示，西吉縣的林業(yè)管理部門其多頭管理的保護(hù)地適量最多。通過(guò)對(duì)底圖數(shù)據(jù)進(jìn)行分析統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)其重合面積較大，有著嚴(yán)重的重疊設(shè)置。除此之外，西吉縣自然保護(hù)地的多頭管理也是阻礙生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。西吉縣的各部門單位的職責(zé)劃分較為復(fù)雜，難以形成協(xié)調(diào)有序的管理體系，不利于推動(dòng)生態(tài)文明體系的建立。

（三）自然保護(hù)地的權(quán)責(zé)不清

對(duì)于西吉縣來(lái)說(shuō)，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)地時(shí)沒(méi)有對(duì)其中的自然資源進(jìn)行勘察和登記，導(dǎo)致相關(guān)管理人員無(wú)法充分掌握西吉縣自然保護(hù)區(qū)的自然資源的實(shí)際情況，難以進(jìn)行后續(xù)的邊界劃分以及制定管控措施等工作。

（四）自然保護(hù)地劃分范圍不合理

在以往建立自然保護(hù)區(qū)的過(guò)程中，通常是對(duì)環(huán)境進(jìn)行搶救式的保護(hù)，難以有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞。同時(shí)，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的過(guò)程中，由于當(dāng)時(shí)技術(shù)較為落后，并且對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的建立缺乏科學(xué)的認(rèn)知，導(dǎo)致在劃分保護(hù)區(qū)范圍時(shí)沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的實(shí)地考察，使得保護(hù)區(qū)范圍的設(shè)定缺乏科學(xué)性。因此，許多城鎮(zhèn)以及商業(yè)林也被劃分到保護(hù)區(qū)的管理范圍內(nèi)，在對(duì)保護(hù)區(qū)實(shí)行各種管控措施的同時(shí)，也極大的限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

三、整合優(yōu)化西吉縣自然保護(hù)地的措施

（一）各部門要做到無(wú)縫銜接和底圖統(tǒng)一

生態(tài)保護(hù)紅線是我國(guó)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。因此，要根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，要在此次的國(guó)土空間規(guī)劃中規(guī)定生態(tài)保護(hù)紅線以及農(nóng)田和城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)邊界。國(guó)土空間規(guī)劃劃分自然保護(hù)地的過(guò)程中，將會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的制定造成一定影響，因此在優(yōu)化自然保護(hù)地體系的過(guò)程中，要充分融入全域管制的手段。在優(yōu)化過(guò)程中應(yīng)保持兩者的坐標(biāo)系的統(tǒng)一，使用統(tǒng)一的自然資源數(shù)據(jù)庫(kù)，便于進(jìn)行后續(xù)的生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作。對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)說(shuō)，相關(guān)工作人員要充分掌握自然保護(hù)地中重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的價(jià)值以及范圍等信息，并充分結(jié)合自然保護(hù)地附近的村鎮(zhèn)以及工業(yè)產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，在確保不影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)自然保護(hù)地實(shí)行有效的管控措施。在完成兩者的銜接工作后，要對(duì)底圖進(jìn)行精確處理，開(kāi)展重疊研究工作，對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)強(qiáng)度以及措施進(jìn)行深入分析，如果兩者的管控措施存在差異，應(yīng)遵循保護(hù)強(qiáng)度優(yōu)先的原則進(jìn)行整合工作，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理[3]。

（二）科學(xué)合理地劃分自然保護(hù)地范圍

為了逐步推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃自然保護(hù)地法治化的進(jìn)程，就要充分明確保護(hù)地內(nèi)自然資源的總量，不斷完善自然資源的登記制度，有針對(duì)性的對(duì)該地區(qū)的自然保護(hù)地進(jìn)行治理和維護(hù)，并充分考察保護(hù)區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)以及商品林等區(qū)域，對(duì)保護(hù)地的范圍進(jìn)行重新劃分，使其更具科學(xué)性。其主要工作內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：首先，要充分明確不同層級(jí)的政府部門能夠進(jìn)行管理的范圍。其次，要明確不同單位或個(gè)人的權(quán)利范圍。最后，要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)的資源類型進(jìn)行明確劃分。除此之外，相關(guān)部門單位還要掌握西吉縣自然資源的實(shí)際情況，統(tǒng)一管理西吉縣的自然資源，逐步提升自然資源保護(hù)的法治化程度[4]。

（三）無(wú)論調(diào)入或調(diào)出都要做到應(yīng)保盡保

在規(guī)范自然保護(hù)地范圍的工作中，應(yīng)遵循應(yīng)保盡保的要求，充分保護(hù)自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)以及物種的多樣性。另外，對(duì)于動(dòng)植物棲息地、天然遺跡以及禁牧區(qū)等區(qū)域也要進(jìn)行必要的保護(hù)工作，按照其重要程度將其劃分到自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍內(nèi)。對(duì)于劃分到生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的區(qū)域，也要將其劃分到自然保護(hù)區(qū)的范圍內(nèi)。同時(shí)，對(duì)于在以往的自然保護(hù)區(qū)的建立工作中劃分的城鎮(zhèn)以及商品林等區(qū)域，也要對(duì)其歸屬類型以及對(duì)于自然環(huán)境的影響程度進(jìn)行重新認(rèn)定，并進(jìn)行合理的調(diào)入調(diào)出工作，充分協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系。在完善國(guó)土空間規(guī)劃體系時(shí)，要按照最新的相關(guān)規(guī)范，對(duì)其中人口較為密集的城鎮(zhèn)、大面積分布且對(duì)生態(tài)環(huán)境影響較小的農(nóng)田、屬于單位或個(gè)人并且生態(tài)功能較為薄弱的商品林以及相關(guān)工業(yè)區(qū)等區(qū)域進(jìn)行合理的調(diào)出，確保當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

（四）編制好規(guī)劃來(lái)保障實(shí)施

國(guó)土空間規(guī)劃的主要目的是對(duì)其中的自然資源進(jìn)行保護(hù)，因此在劃分自然保護(hù)地時(shí)，應(yīng)對(duì)其中重點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象的價(jià)值以及強(qiáng)度等信息進(jìn)行明確，充分體現(xiàn)國(guó)土空間體系劃分的科學(xué)性。在進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃工作時(shí)，要充分明確自然保護(hù)地以及生態(tài)空間的實(shí)際情況，掌握其中重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的各項(xiàng)信息數(shù)據(jù)，盡可能緩解重疊設(shè)置問(wèn)題。在對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行管理時(shí)，也要注意不要出現(xiàn)管理碎片化的現(xiàn)象。除此之外，要逐步擴(kuò)大研究范圍，注意自然保護(hù)地附近的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查研究，提高自然保護(hù)區(qū)域的協(xié)調(diào)性，充分明確人類活動(dòng)對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響程度。對(duì)于以自然資源為主導(dǎo)的區(qū)域，要將其合理的納入自然保護(hù)地的管理范圍，避免人類活動(dòng)對(duì)其進(jìn)行破壞。同時(shí)，深入研究自然保護(hù)區(qū)內(nèi)動(dòng)植物以及地質(zhì)等信息，充分明確自然保護(hù)地內(nèi)動(dòng)植物的生存范圍，并盡可能對(duì)其實(shí)施保護(hù)。另外，對(duì)于自然保護(hù)地內(nèi)的特殊地貌以及具有研究?jī)r(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)也要進(jìn)行必要的保護(hù)工作[5]。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文主要論述了西吉縣自然保護(hù)地過(guò)去所面臨的困難，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃這一有利條件重新劃定自然保護(hù)地，進(jìn)而為整體優(yōu)化自然保護(hù)地體系做好了準(zhǔn)備。國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施后在不降低保護(hù)強(qiáng)度的情況下有效地解決了自然保護(hù)地重疊交叉的問(wèn)題，而且加強(qiáng)了自然生態(tài)質(zhì)量，顯著提高了生態(tài)保護(hù)的效益；另外，國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施將自然保護(hù)地范圍內(nèi)存在的耕地、基本農(nóng)田、商品林和村莊等調(diào)出，從而緩解了歷史遺留的矛盾和沖突，徹底解決了西吉縣生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，促進(jìn)了西吉縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。