于楠楠 乳山市財政局

引言

建立一種覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度，貫徹落實(shí)應(yīng)保盡保原則，逐步提高保障水平，是黨的十九屆四中全會對于社會保障提出的新要求。從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，社會保障有兩個奮斗目標(biāo)，首先是全民覆蓋，其次是逐步提升待遇。在全面建成小康社會的指引下，我國社會保障制度既要與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展國情相適應(yīng)，還應(yīng)在制度建設(shè)、基金管理等方面深化改革，加強(qiáng)政府主導(dǎo)的社會保障制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全民社會保障。

一、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的社會保障研究

社會保障制度是政府主導(dǎo)社會責(zé)任的重要表現(xiàn)，如果從全國層面做簡單的趨勢分析，我國財政支出有力支撐了社會保障覆蓋面的擴(kuò)展。在全面覆蓋向全民覆蓋發(fā)展的過程中，應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會保障制度的總體平穩(wěn)運(yùn)行。但是從社會保障項目、社會保障區(qū)域等角度分析，則會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度覆蓋水平與財政支出存在較大差異，這種差異性主要是由不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平所決定的。我國財政社會保障制度建設(shè)和運(yùn)行總體與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，但仍存在以下問題，首先，與發(fā)達(dá)國家相比，我國社會保障制度建設(shè)和保障能力總體上仍有不足，突出表現(xiàn)在財政總支出中社會保障性支付的占比較低，社會保障支出的增長速度也低于其他類別的增長速度。其次，社會保障制度在細(xì)節(jié)層面的設(shè)計還不完善，發(fā)展的非均衡特征明顯。社會保障支出在調(diào)節(jié)收入分配差距和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的效果還不理想。

國內(nèi)的學(xué)者更多地傾向于將推進(jìn)社會保障的覆蓋面擴(kuò)大作為一個既定目標(biāo)，將更多的精力投入在社會保障如何應(yīng)對多項挑戰(zhàn)上，具體挑戰(zhàn)包括快速工業(yè)化、人口老齡化、地區(qū)失衡及城鄉(xiāng)分割等。可以看到，對于覆蓋面本身的研究并不多，在實(shí)證研究中案例較為匱乏，下文的研究將以統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)為依托，重點(diǎn)探討財政社會保障支出對于擴(kuò)面效應(yīng)的影響。

二、社會保障支出覆蓋水平測算

（一）社會保障支出趨勢分析

以收集到的數(shù)據(jù)分析，現(xiàn)階段我國衡量社會保障支出的統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不準(zhǔn)確，各地的統(tǒng)計口徑也不一致，近年來較為流行的是采用“社會保障和就業(yè)支出”，其中包括社會福利，最低生活保障，企業(yè)改革補(bǔ)助等。以社會保障和就業(yè)支出作為社會保障的統(tǒng)計口徑，與現(xiàn)行的社會保障體系基本相符，從中也可以看出社會保障逐漸擴(kuò)展到了就業(yè)和自然災(zāi)害的保障方面，這與我國建立大社會保障體系的發(fā)展目標(biāo)保持一致。

我國財政社會保障支出保持了持續(xù)的增長，但是在財政總支出比重中的增長則相對緩慢。統(tǒng)計了2011—2020年期間我國財政社會保障支出增長數(shù)據(jù)，從地方財政層面和中央財政層面，增幅分別為160%和142%，具體分析兩者的分擔(dān)比例，可以看出地方財政表現(xiàn)出明顯的上升趨勢。同一時期社會保障支出在GDP和財政總支出的比重分別達(dá)到了2.75%和11.2%。可以看到社會保障支出的絕對性增長非常明顯，而相對增長的幅度相對有限。

從地方財政層面分析，不同地區(qū)在財政支出規(guī)模和占比中的差距有逐年增大的趨勢，從東部、中部、西部和東北四大區(qū)域來看，東北地區(qū)的財政支出占比最高達(dá)到了22%，而東部地區(qū)占比最低僅為11.9%。這也表現(xiàn)出了作為老工業(yè)基地的東北社會保障支出負(fù)擔(dān)較重，而經(jīng)濟(jì)活力最為明顯的東部地區(qū)社會保障支出占比最低。

（二）社會保障支出覆蓋水平測算

在討論財政社會保障支出“擴(kuò)面效應(yīng)”時，常使用覆蓋率和覆蓋人數(shù)兩個指標(biāo)表征覆蓋水平，其中“覆蓋率”可用于表征覆蓋的相對水平，“覆蓋人數(shù)”可用于表征覆蓋的絕對規(guī)模。在覆蓋人數(shù)的統(tǒng)計中，國家統(tǒng)計局有明確的標(biāo)準(zhǔn)，在計算覆蓋率時，尚無統(tǒng)一和明確的指導(dǎo)規(guī)范，各統(tǒng)計部門和研究學(xué)者的理解不同得到的統(tǒng)計數(shù)據(jù)差距較大。以2011年和2018年的數(shù)據(jù)為例，如果以總?cè)丝跒闃?biāo)準(zhǔn)衡量基本養(yǎng)老保險的覆蓋水平和社會保障的覆蓋率分別達(dá)到了45%和59%，如果將其中的未成年人口去除，上述結(jié)果分別變?yōu)?4%和71%。進(jìn)一步統(tǒng)計分析了2011～2019年間基本社會保障的覆蓋能力，可以看到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老和醫(yī)療的覆蓋水平最高。

首先是整體增加態(tài)勢明顯，地區(qū)的平均增長約為20%；其次，區(qū)域之間的社會保障覆蓋能力差別較大，并呈現(xiàn)出擴(kuò)張的態(tài)勢；最后，不同地區(qū)的社會保障覆蓋能力增長幅度也存在差異，內(nèi)蒙古，廣西，貴州等地增長幅度在75%以上。

三、財政社會保障支出對覆蓋水平的影響分析

（一）數(shù)據(jù)說明與變量選擇

采用以下參數(shù)作為衡量的變量：

1.社會保障覆蓋率

選取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險作為社保覆蓋率的衡量指標(biāo)，舍棄基本醫(yī)療保險項目，主要出于以下兩方面考慮，首先，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療于2016年并軌實(shí)施，在此之后，國家統(tǒng)計局并沒有公開城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險的數(shù)據(jù)。其次，靈活就業(yè)人員和農(nóng)民工為代表的流動人員在統(tǒng)計上存在重復(fù)現(xiàn)象。

2.財政社會保障支出

財政社會保障支出變量是影響社會保障覆蓋率的重要因素，同時也能夠表現(xiàn)出不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在本文的研究中，財政社會保障支出以支出規(guī)模和支出數(shù)量占財政總支出的比重來衡量，采用這一標(biāo)準(zhǔn)，可將地方財政的財力分配情況納入考慮。

3.地區(qū)總?cè)丝谂c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

人口因素是財政社會保障支出覆蓋面的重要影響因素，以地區(qū)總?cè)丝谧鳛榭剂繕?biāo)準(zhǔn)，可體現(xiàn)作為社會保障體系的全民覆蓋能力，而不應(yīng)當(dāng)作為部分社會保險待遇或者是社會救濟(jì)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平納入考察范圍，可用于評價地方財政能力，同時避免復(fù)雜化。

（二）創(chuàng)建分析模型

在分析模型的選用中，本文參考了高連水，于津平，趙文軍等提出的面板數(shù)據(jù)模型，并使用“fisher-ADF檢驗”和“LLC檢驗”相結(jié)合的方式，在趨勢項和截距的選擇中充分考慮變化趨勢的影響，在數(shù)據(jù)處理的工具使用中選擇EViews軟件。

（三）財政社會保障支出對覆蓋水平的影響分析

（1）如果僅考慮財政社會保險支出的規(guī)模，社會保險支出擴(kuò)面效應(yīng)較為顯著，在多個模型中系數(shù)均為正。具體來看，地方財政社會保險支出提升1%，相對應(yīng)的社會保險覆蓋率應(yīng)提升0.35%，表明依靠通過增加財政投入推動社會保險覆蓋的提升，具有明顯效果。

（2）引入地區(qū)人口和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模后，人口數(shù)量增加的負(fù)面效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)增長的正向效應(yīng)同時體現(xiàn)，社會保障支出的擴(kuò)面效應(yīng)不再明顯。在部分模型中引入國內(nèi)生產(chǎn)總值后，以支出規(guī)模來衡量覆蓋水平的系數(shù)變?yōu)樨?fù)值。作者認(rèn)為，緊緊依靠財政支出的增加來提升覆蓋率，雖然一定程度上有利于擴(kuò)面，但是該制度的運(yùn)行有巨大的成本，如形成了資金缺口則會制約財政支出的進(jìn)一步擴(kuò)大。東北地區(qū)的數(shù)據(jù)可作為案例分析，遼寧地區(qū)的財政支出比重較高，但社會保障覆蓋率卻最低。

（3）如果單獨(dú)添加國內(nèi)生產(chǎn)總值和社會保障支出，兩者之間的相互關(guān)系也未得到驗證。

四、提升社會保障能力對策建議

（一）系統(tǒng)性評估社會保障覆蓋能力

社會保障是社會的穩(wěn)定器，對于保障國際民生和維護(hù)國家的長治久安具有重要意義，在城鄉(xiāng)居民社會保障體系已經(jīng)基本建立的基礎(chǔ)上，努力實(shí)現(xiàn)全覆蓋，應(yīng)使用更加合理科學(xué)的手段來衡量全民覆蓋目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。在這一研究過程中，應(yīng)首先明確財政社會保險支出的概念，這一概念的理解差異也反映了現(xiàn)階段社會保障理論框架體系的不成熟性，也同時反映了整個社會對于政府主導(dǎo)建設(shè)的社會保障體系仍存在不同理解。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)者對于社會保障支出擴(kuò)面效應(yīng)的研究中，社會保障支出的統(tǒng)計口徑相差較大，社會保障支出績效考核的界定也較為混亂。

（二）適時修改社會保障覆蓋目標(biāo)

社會保障覆蓋目標(biāo)中的全面覆蓋和全民覆蓋，都不應(yīng)作為財政社會保障支出的最終目標(biāo)，而應(yīng)以全體公民享有，且隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的提升而不斷優(yōu)化，作為衡量社會保障覆蓋是否科學(xué)全面的標(biāo)準(zhǔn)。在上文的分析中可以看出，基于不同目的采用不同的測算方法，所得到的社會保障覆蓋率數(shù)據(jù)差距較大。在全國層面上，應(yīng)避免繼續(xù)使用所有項目加總的方式來計算社會保障覆蓋。在社會保障覆蓋目標(biāo)的修改中，應(yīng)充分考慮不同地區(qū)的社會保障起點(diǎn)，使其盡可能地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險制度優(yōu)化和社保基金的接續(xù)轉(zhuǎn)移等工作，表明了全社會對于覆蓋全民的社會保障體系有著更為迫切的要求。

（三）調(diào)整社會保障覆蓋不均衡問題

雖然不同學(xué)者對于社會保障發(fā)展的地區(qū)差異有著不同的理解和側(cè)重點(diǎn)，但基本認(rèn)同了非均衡性這一特征。在快速城市化和人口老齡化的背景下，仍然以較低的統(tǒng)籌層次來考慮社會保障，則會產(chǎn)生種種弊端。在衡量社會保障支出與地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的研究中，如果過于關(guān)注差異本身，則會在一定程度上影響社會保障發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時，在評價4大地區(qū)社會保障覆蓋率的差異時，明顯看出普惠性與差別化支持政策相結(jié)合的思路是正確的。

結(jié)語

不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的社會保障支出覆蓋能力差異是客觀存在的，應(yīng)盡可能地完善社會保障制度的有效供給，并提升全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌層次和社會保障支出管理水平，實(shí)現(xiàn)社會保障待遇穩(wěn)步提升與長效機(jī)制建立的有機(jī)統(tǒng)一?？傮w而言，我國社會保障支出的提升保障人人享有的社會基本保障具有重要意義，同時也應(yīng)完善頂層設(shè)計，明確分階段的實(shí)施目標(biāo)，加快推動人人享有的社會保障制度建立和完善。