廣西壯族自治區(qū)林業(yè)科學(xué)研究院

引言

從實(shí)際所處的基本地位角度展開闡釋分析，政府采購工作是我國各級(jí)政府在組織推進(jìn)日常業(yè)務(wù)過程中需要涉及的重要內(nèi)容，在全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)掌握相關(guān)政策條件下，科學(xué)恰當(dāng)完成采購編制工作環(huán)節(jié)，能支持各級(jí)政府開展的采購工作，順利獲取和實(shí)現(xiàn)最佳效果。

一、政府采購政策的復(fù)雜性是導(dǎo)致采購單位容易觸及政策風(fēng)險(xiǎn)的根本原因

（1）從直接性和間接性來看，政府采購政策既有直接作用于政府采購規(guī)范的政策，也有外溢性政策。這類外溢性政府采購政策很多是隱形的，但同時(shí)又是硬性的，從而導(dǎo)致在政府采購實(shí)際中難以把控，如果不仔細(xì)研究并予以防范，極易觸及政府采購政策風(fēng)險(xiǎn)。部分采購人在政府采購評(píng)分項(xiàng)設(shè)置了將機(jī)械類、化工類、農(nóng)林類等行業(yè)龍頭企業(yè)或者其他類似的榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分項(xiàng)，但如果仔細(xì)研究這些榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)定辦法，大多都有諸如注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等條件因素，從而就違反了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第三條的有關(guān)規(guī)定。

（2）政策本身的不明確導(dǎo)致各方當(dāng)事人甚至于監(jiān)管部門對(duì)政策理解和執(zhí)行產(chǎn)生差異。政府采購政策來源的多元化，采購形式的多樣化，使得政府采購政策的有些具體要求和規(guī)定說不清道不明，往往是各方當(dāng)事人甚至于監(jiān)管部門都在政府采購實(shí)踐中一邊發(fā)現(xiàn)問題，一邊解決問題。

政府采購各方當(dāng)事人甚至監(jiān)管部門，都沒有一個(gè)正確的理解，導(dǎo)致2018年財(cái)政部組織對(duì)2017年政府采購項(xiàng)目抽查時(shí)，絕大多數(shù)采購人或代理機(jī)構(gòu)因違反這一條規(guī)定被處理（一般都是給予采購人或代理機(jī)構(gòu)行政警告處理）。經(jīng)過一年多的強(qiáng)力糾正，現(xiàn)在又有點(diǎn)矯枉過正，從而導(dǎo)致部分采購人或采購代理機(jī)構(gòu)為避免違反這一條規(guī)定，在設(shè)置評(píng)分辦法時(shí)，只要不能量化的評(píng)分因素，都不設(shè)置，或者將本來應(yīng)該可以由評(píng)委根據(jù)自身水平自由裁量的評(píng)審因素，比如服務(wù)方案、技術(shù)方案、實(shí)施方案等強(qiáng)行簡單量化，使專家評(píng)委成為一個(gè)簡單的“評(píng)審機(jī)器人”，無法發(fā)揮專家評(píng)委的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（3）各級(jí)政府“目的性擴(kuò)張”的政策加碼導(dǎo)致政策理解和執(zhí)行的混亂?！读⒎ǚā反_立了“上位法優(yōu)于下位法的原則”，但由于政府采購工作的特殊實(shí)際，這一原則并不是很適用于這一領(lǐng)域。因?yàn)椴少弳挝缓筒少彺頇C(jī)構(gòu)面對(duì)的是當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)，不可能直接違反當(dāng)?shù)氐恼?。我國目前的政府采購不僅有提高采購資金的使用效益、強(qiáng)化宏觀調(diào)控、活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的功能，還附帶了推進(jìn)反腐倡廉、加強(qiáng)廉政建設(shè)的功能。各級(jí)政府或監(jiān)管部門為了提高政府采購的廉政建設(shè)功能，自行出臺(tái)加碼政策。但這種目的性擴(kuò)張的政策加碼往往會(huì)引起政策理解和執(zhí)行的混亂。這不僅造成政府采購各方當(dāng)事人執(zhí)行政策的混亂，也造成監(jiān)管部門監(jiān)管尺度無法把握。

二、目前較易觸及的政策風(fēng)險(xiǎn)

筆者通過多年的政府采購工作實(shí)踐，梳理了近幾年政府采購的相關(guān)政策，研究了大量質(zhì)疑投訴及行政處罰案例，發(fā)現(xiàn)采購單位在編制采購文件過程中違反政府采購法規(guī)的現(xiàn)象種類很多，但歸結(jié)起來，常見的且容易帶來不良后果的主要有以下幾方面：

（1）以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商履行差別待遇或者歧視待遇。也是采購單位在編制采購文件實(shí)踐中出現(xiàn)問題最多，受處罰最多的行為。具體到實(shí)際工作中，該行為常見于以下幾個(gè)方面：

第一，在資格要求中要求“投標(biāo)人財(cái)務(wù)狀況良好（不允許存在年度利潤為負(fù)數(shù)等不良狀況），提供經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告”。這一行為違反了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫〔2011〕181號(hào)）第三條、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令87號(hào)）第十七條以及《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》第四十條第三款的規(guī)定。

第二，招標(biāo)文件設(shè)置與所要求提供的貨物和服務(wù)質(zhì)量無關(guān)條款。例如：廣西百色市某縣發(fā)展和改革局在“村級(jí)扶貧電站建設(shè)項(xiàng)目貨物設(shè)備采購”項(xiàng)目招標(biāo)文件中設(shè)置與所要求提供的貨物和服務(wù)質(zhì)量無關(guān)條款，構(gòu)成對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視性待遇，被當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第八條第一款、《中華人民共和國政府采購法》第七十一條第一款、《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第六十八條之規(guī)定給予警告的行政處罰（政府采購信息公告〔2020年第6號(hào)〕）。

第三，采購需求中的一些相關(guān)要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品。比如經(jīng)常有采購文件里面有諸如“儀器尺寸：360mm×260mm×500mm；儀器重量：凈重30kg；顯示功能：10.4寸觸摸彩屏”等指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品的描述（對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)參數(shù)的正確描述應(yīng)該設(shè)區(qū)間值）。更有甚者，有些采購單位在采購需求中直接簡單復(fù)制產(chǎn)品說明書，使得采購需求中出現(xiàn)諸如“異常強(qiáng)大的運(yùn)行日志功能”，“對(duì)疾病進(jìn)展程度的判斷，療效評(píng)價(jià)及預(yù)后判定具有重要價(jià)值”等廣告宣傳用語。

（2）采用綜合評(píng)分法時(shí)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置未與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)，這也是采購單位編制采購文件時(shí)較常見的問題[2]。這個(gè)問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了區(qū)間分。如廣東省某航道事務(wù)中心在“榕江出海航道維護(hù)疏浚項(xiàng)目”采購項(xiàng)目招標(biāo)文件“技術(shù)評(píng)分表”中對(duì)第1項(xiàng)至第8項(xiàng)評(píng)審因素共16項(xiàng)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)均設(shè)置了區(qū)間分，被廣東省財(cái)政廳根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第七十一條規(guī)定作出警告的行政處罰（粵財(cái)罰〔2019〕22號(hào)）。

第二，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與技術(shù)要求和商務(wù)要求的內(nèi)容不相對(duì)應(yīng)，也就是說評(píng)分辦法里面的內(nèi)容沒有體現(xiàn)采購需求。比如廣西某區(qū)直單位在采購廣告宣傳品的采購文件中，在評(píng)分辦法的“貨物性能分”中，第三檔分值要求技術(shù)參數(shù)3個(gè)以上正偏離。但實(shí)際上，5個(gè)分標(biāo)中，沒有一個(gè)分標(biāo)的技術(shù)參數(shù)能夠讓競標(biāo)人達(dá)到正偏離，有一個(gè)分標(biāo)竟然沒有一個(gè)能達(dá)到正偏離。

第三，在對(duì)投標(biāo)文件的設(shè)計(jì)、實(shí)施、售后服務(wù)等方案分檔和設(shè)置評(píng)審分值時(shí)，不是要求評(píng)審委員會(huì)對(duì)各投標(biāo)人提交的方案獨(dú)立進(jìn)行評(píng)分，而是要求評(píng)委集體討論，在各投標(biāo)人之間橫向比較，劃分“一般、良好、優(yōu)秀”等檔次。

（3）采購需求不完整，不明確。據(jù)分析，采購需求不完整，不明確的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：

第一，主體內(nèi)容不完整。《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第十一條明確規(guī)定了采購文件的完整性涵蓋7項(xiàng)內(nèi)容。采購單位在編制采購文件的采購需求時(shí)，往往僅考慮完成采購項(xiàng)目所需要的因素，而忽略了政府采購政策所要求的規(guī)范。所以，采購單位必須逐條對(duì)應(yīng)，檢查采購需求的內(nèi)容是否包含財(cái)政部令第87號(hào)所規(guī)定的7項(xiàng)內(nèi)容[1]。

第二，具體要求不完整。比如有些采購單位在采購儀器設(shè)備時(shí)，要求配備打印機(jī)，但對(duì)打印機(jī)的數(shù)量、技術(shù)參數(shù)方面的要求沒有描述，或者雖有描述，但不夠完整，造成投標(biāo)人無法選型和報(bào)價(jià)。

第三，采購需求描述不夠精確、規(guī)范，合理。例如有些采購文件里面的采購需求描述“要求所投貨物為貨物生產(chǎn)廠家的最新型號(hào)”，這是不明確、不規(guī)范的。正確的表述應(yīng)該是將“所投貨物為貨物生產(chǎn)廠家的最新型號(hào)”這類要求用通用技術(shù)、功能描述語句描述出來，否則會(huì)造成供應(yīng)商的質(zhì)疑或評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員因理解不同引起爭執(zhí)，從而導(dǎo)致評(píng)審工作無法順利進(jìn)行。

三、政府采購政策風(fēng)險(xiǎn)防控措施

政府采購政策，無論是哪個(gè)層次的，也不管是直接還是間接的，各采購單位都必須遵守，否則，就有可能造成供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，輕則導(dǎo)致項(xiàng)目廢標(biāo)，影響采購效率，重則造成監(jiān)管部門的處罰。所以，在政府采購各環(huán)節(jié)特別是在編制采購文件環(huán)節(jié)政策風(fēng)險(xiǎn)防控非常重要。在此，筆者提出幾條淺見以資借鑒：

（1）選擇高質(zhì)量的采購代理機(jī)構(gòu)。責(zé)任心、執(zhí)業(yè)水平、工作人員的素質(zhì)是采購單位選擇采購代理機(jī)構(gòu)的基本標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)優(yōu)質(zhì)的采購代理機(jī)構(gòu)，在代理采購項(xiàng)目的過程中，不僅要熟悉業(yè)務(wù)，準(zhǔn)確把握政府采購政策法規(guī)，還要有相當(dāng)?shù)呢?zé)任心，敢于指出采購單位提供的采購需求和評(píng)分辦法中不符合政策的問題，并提出合理化建議。而不是簡單地將采購單位提供的采購需求和評(píng)分辦法套入模板，走完流程了事。更不能為了自己的私心有意將采購單位帶偏。從以上列舉的案例我們知道，監(jiān)管部門對(duì)違反政府采購政策的行為作出的處罰不會(huì)因?yàn)椴少弳挝皇俏胁少彾潘苫驕p輕對(duì)采購單位的處罰。

（2）采購單位負(fù)責(zé)政府采購工作人員要提高自身的綜合能力。不僅要對(duì)現(xiàn)有的政府采購政策要充分了解和熟悉，對(duì)國家層面、監(jiān)管部門層面以及相關(guān)部門出臺(tái)的政策要及時(shí)學(xué)習(xí)和掌握，并時(shí)時(shí)關(guān)注政府采購政策新動(dòng)向。還要適當(dāng)熟悉和了解本單位具體部門常用的材料設(shè)備、服務(wù)內(nèi)容等方面的知識(shí)。只有這樣，才能敏銳察覺采購文件中出現(xiàn)的問題。

（3）收集了解各地區(qū)監(jiān)管部門出臺(tái)的政府采購負(fù)面清單。目前，很多地區(qū)的政府采購監(jiān)管部門為規(guī)范政府采購文件的編制，紛紛出臺(tái)了政府采購負(fù)面清單，明確了哪些因素是可以作為資格條件和評(píng)分條件，哪些因素是禁止作為資格條件和評(píng)分條件的。

（4）在采購文件中將供應(yīng)商獲得的榮譽(yù)、資質(zhì)等設(shè)為資格條件或評(píng)分辦法時(shí)，一定要參考研究一下該榮譽(yù)、資質(zhì)的評(píng)定辦法中是否有不符合政府采購政策的內(nèi)容。

結(jié)語

總而言之，如果采購單位從事政府采購工作人員能夠做好以上編制或?qū)徍瞬少徫募南嚓P(guān)工作，就一定能防范政府采購政策風(fēng)險(xiǎn)，編制出既符合政府采購政策的規(guī)范要求，又符合本單位實(shí)際需求的采購文件。更能為本單位的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展做好服務(wù)支撐。