王文博 金昌市金川區(qū)水務(wù)局

引言

基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理作為財(cái)政支出的重要內(nèi)容，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮極為重要的促進(jìn)作用。同時(shí)，專項(xiàng)資金是基層事業(yè)單位履行特定職能的有力保障，基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理專業(yè)水平能力的提升又是其財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。所以，針對(duì)目前專項(xiàng)資金使用上“重投入、輕效益”的弊端與運(yùn)作中低效、浪費(fèi)、舞弊等風(fēng)險(xiǎn)，需盡快厘清現(xiàn)狀，剖析專業(yè)水平能力不足的根源，提出相應(yīng)優(yōu)化優(yōu)化提升路徑。

一、專項(xiàng)資金相關(guān)概述

專項(xiàng)資金是由政府部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的且由各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排的，用于公共設(shè)施建設(shè)與科教文衛(wèi)等公益服務(wù)方面，以支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)用途資金，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或特定任務(wù)而專項(xiàng)設(shè)立并始終飽有?？顚Ｓ寐毮軐傩浴Ｒ虼?，對(duì)基層事業(yè)單位這一專項(xiàng)資金使用者而言，尚需構(gòu)建科學(xué)合理的管理機(jī)制，提升專項(xiàng)資金管理能力，才能發(fā)揮出基層事業(yè)單位使用專項(xiàng)資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展作用，確保預(yù)期目標(biāo)的穩(wěn)步推行。

為了確保民生項(xiàng)目的進(jìn)程與質(zhì)量保障和政府工作效率的優(yōu)化提升，同時(shí)為基層事業(yè)單位考核與績(jī)效評(píng)價(jià)提供基準(zhǔn)依據(jù)，基層事業(yè)單位更需提升專項(xiàng)資金管理水平，并始終密切關(guān)注其與基層財(cái)管水平的相互關(guān)系。在具體運(yùn)用中，有效辨識(shí)各種短板與風(fēng)險(xiǎn)隱患，科學(xué)管理專項(xiàng)資金的入與出，并對(duì)資金分配與使用發(fā)揮作用效益進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)借助大數(shù)據(jù)背景下的信息化建設(shè)，加速專項(xiàng)資金?？顚Ｓ玫南嚓P(guān)數(shù)據(jù)采集、分析與預(yù)警，最終助力基層事業(yè)單位在專項(xiàng)支出不斷擴(kuò)大模式下的精細(xì)化管理水平提升。

二、基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的不足

（一）預(yù)算編制方面

從現(xiàn)階段實(shí)情分析，專項(xiàng)資金管理工作的有序開(kāi)展要以預(yù)算編制工作為基礎(chǔ)。而對(duì)基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金預(yù)算編制工作的研究中不難發(fā)現(xiàn)，其預(yù)算編制科學(xué)性不足，資金配置與使用隨意性大。當(dāng)下的基層事業(yè)單位各建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算編制通常以增量預(yù)算方法為主，并未廣泛普及靈活性較大的零基預(yù)算方法。同時(shí)，專項(xiàng)資金使用常以分配理念為先，在項(xiàng)目支出預(yù)算編制方案中，適當(dāng)采用任意比例進(jìn)行隨意增量編制，而并未充分考量資金支出基數(shù)的不斷增長(zhǎng)所增加的財(cái)政壓力。另外，項(xiàng)目開(kāi)展均有一定的不確定性，但在編制下財(cái)年預(yù)算時(shí)，只為應(yīng)付預(yù)算編制任務(wù)，前期論證支持不充分，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠細(xì)化和量化，卻將項(xiàng)目資金需求直接納入項(xiàng)目庫(kù)作為預(yù)算編制范疇，先敲定總額，上報(bào)預(yù)算缺少詳細(xì)規(guī)劃和立項(xiàng)依據(jù)的單位為數(shù)不少。在專項(xiàng)資金實(shí)際使用過(guò)程中，卻不免有各種客觀原因會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢或是延期問(wèn)題。這些預(yù)算編制管理弊端會(huì)嚴(yán)重影響專項(xiàng)資金使用效益，以至于不同程度限制或阻礙社會(huì)公益服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）資金使用方面

基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用領(lǐng)域相對(duì)廣泛，但上級(jí)下?lián)芸钕驍?shù)額會(huì)有一定限度，尤其是在當(dāng)下后疫情發(fā)展時(shí)期，財(cái)政資金整體存在一定壓力，會(huì)更加加大專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌安排難度?；趯ｍ?xiàng)資金在統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管控流程的不足，使用環(huán)節(jié)亦會(huì)出現(xiàn)與之相應(yīng)的問(wèn)題。一方面，在實(shí)際工作中存在項(xiàng)目之間相互挪用，又作臨時(shí)調(diào)整用途的風(fēng)險(xiǎn)隱患；另一方面，基層事業(yè)單位個(gè)別財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)不高、報(bào)賬管理流程不規(guī)范、記賬不規(guī)范等問(wèn)題偶有發(fā)生，這不僅使項(xiàng)目資金信息準(zhǔn)確性降低，還易引發(fā)?？畈粚Ｓ玫炔环ㄐ袨?。

（三）決算評(píng)價(jià)方面

一些基層事業(yè)單位為了解決本單位的經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，會(huì)有意做大項(xiàng)目方案，從而盡量多地申請(qǐng)專項(xiàng)資金。但在年終財(cái)務(wù)決算時(shí)又存在因項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢，項(xiàng)目資金支付不及時(shí)，也不乏部分專項(xiàng)資金賬戶分文未動(dòng)的現(xiàn)象，從而形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。根據(jù)現(xiàn)行管理辦法和規(guī)定，對(duì)專項(xiàng)資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，基層事業(yè)單位必須及時(shí)上報(bào)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)，并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理上繳。但部分基層事業(yè)單位對(duì)已完結(jié)項(xiàng)目和無(wú)法正常使用形成的結(jié)余資金上繳財(cái)政部門(mén)后，并未及時(shí)進(jìn)行結(jié)余資金的科學(xué)統(tǒng)籌安排，而是又將該資金做簡(jiǎn)單安排，撥回原單位的財(cái)務(wù)賬上。這樣年終決算完處理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的效果不僅影響專項(xiàng)資金使用成本，而且還會(huì)造成資源的浪費(fèi)問(wèn)題，降低使用效益，更有形成單位“小金庫(kù)”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)方面

基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金的使用涉及多個(gè)領(lǐng)域，給予之適配的績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)帶來(lái)一定難度，支出類別復(fù)雜、使績(jī)效評(píng)價(jià)工作量呈幾何式倍增。在項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)方面，國(guó)家及地方各級(jí)已針對(duì)性地出臺(tái)了相應(yīng)政策和制度，但目前來(lái)看，財(cái)政部門(mén)往往把撥款事項(xiàng)當(dāng)作重心，而忽視項(xiàng)目資金使用績(jī)效的管理與跟蹤，而基層預(yù)算單位也只一味要錢(qián)、用錢(qián)。因此，工作開(kāi)展流于形式，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足，績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)管工作并不理想，很大程度上還會(huì)造成資金浪費(fèi)。

三、基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的專業(yè)水平能力不足原因

（一）機(jī)制權(quán)力制衡視角

機(jī)制權(quán)力制衡失效從根本上影響了基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理在預(yù)算、決算、使用以及績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管控方面的專業(yè)水平能力建設(shè)。截至目前，大部分基層事業(yè)單位并沒(méi)有專項(xiàng)資金管理方案，照搬照抄，嚴(yán)重缺乏實(shí)效性，以至出現(xiàn)制度缺失、挪用或占用資金等情形。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效管控和責(zé)任約束不足，亦會(huì)滋生基層事業(yè)單位對(duì)各建設(shè)項(xiàng)目前期調(diào)研不夠，規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)，導(dǎo)致預(yù)算編制科學(xué)性和完整性不夠，工程建設(shè)遲緩、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或?qū)ｍ?xiàng)資金賬目不清晰等問(wèn)題。此外，部分基層事業(yè)單位建設(shè)項(xiàng)目多，但工作人員較少，無(wú)法動(dòng)態(tài)化地實(shí)時(shí)跟蹤與管理項(xiàng)目質(zhì)量并缺乏科學(xué)而正向的激勵(lì)政策，使員工工作熱情受到影響，不愿意提升自身的專業(yè)勝任能力和工作效率。加之內(nèi)審機(jī)構(gòu)乏力，公開(kāi)性、透明性與獨(dú)立性不足，而上級(jí)部門(mén)的政府審計(jì)又以抽查為主、普查為輔，導(dǎo)致基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金支出專業(yè)化監(jiān)督管控機(jī)制不到位，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不深入。此外，有些地方基層財(cái)政部門(mén)沒(méi)有設(shè)立專業(yè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，并對(duì)基層預(yù)算單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)不夠，政府各職能部門(mén)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺失歸口追責(zé)，沒(méi)有形成有效利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行規(guī)范專項(xiàng)資金管理的導(dǎo)向機(jī)制。

（二）業(yè)務(wù)內(nèi)控建設(shè)視角

基層事業(yè)單位內(nèi)部對(duì)專項(xiàng)資金的內(nèi)控管理重視程度與執(zhí)行力不夠，也是專項(xiàng)資金管理專業(yè)水平達(dá)到瓶頸的主要原因。首先，其專項(xiàng)資金內(nèi)控的目標(biāo)不夠明確。當(dāng)前的基層單位內(nèi)控主要在日常業(yè)務(wù)管理方面，而缺乏系統(tǒng)性的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，故一味追求項(xiàng)目申報(bào)和資金撥付。但假如這個(gè)項(xiàng)目本身就缺乏目標(biāo)、偏離正軌，必將導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的完敗，也就意味著投入的建設(shè)資金會(huì)“打水漂”。其次，內(nèi)控管理模式較為陳舊，缺乏可操作性，導(dǎo)致“重爭(zhēng)取、輕監(jiān)管”的思想肆意蔓延，資金內(nèi)部管控乏力，將會(huì)大大增加專項(xiàng)資金使用風(fēng)險(xiǎn)。再次，專項(xiàng)資金內(nèi)控管理的有效運(yùn)行不是一家之事，而需要內(nèi)部業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、內(nèi)審等部門(mén)以及政府財(cái)政、審計(jì)部門(mén)的通力合作。但往往業(yè)務(wù)部門(mén)只關(guān)心項(xiàng)目進(jìn)程與完成與否，在開(kāi)支方面卻不加顧忌；而財(cái)務(wù)部不參與具體施工，因此對(duì)業(yè)務(wù)不夠熟悉、不甚了解，僅能按照實(shí)報(bào)實(shí)銷直接支付，缺失了事中監(jiān)管職能。最后，基層單位管理層的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)缺失，不能做到事先協(xié)調(diào)與有效溝通，亦是致使專項(xiàng)資金管理不盡規(guī)范的關(guān)鍵主因。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督視角

目前，因?yàn)榛鶎邮聵I(yè)單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督工作的重視程度和認(rèn)知深度不夠，對(duì)資金使用效果考量缺位，專項(xiàng)資金管理的績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏公平公正性與及時(shí)完整性。在設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)時(shí)，業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)部門(mén)往往工作氛圍相對(duì)封閉，溝通交流不夠暢通。在組織實(shí)施中，又更為偏重資金使用合法性與真實(shí)性的有效驗(yàn)證，缺少對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程和成果應(yīng)用的廣泛關(guān)注。同時(shí)，基層事業(yè)單位在開(kāi)展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，科學(xué)有效應(yīng)用各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)的專業(yè)能力不足，基層事業(yè)單位相關(guān)工作人員只是一味機(jī)械地將指標(biāo)模板進(jìn)行簡(jiǎn)單復(fù)制，自行評(píng)價(jià)過(guò)程很隨意。此外，現(xiàn)行的基層事業(yè)單位普遍輕視專項(xiàng)資金績(jī)效管理的事前評(píng)估工作而更側(cè)重于事后評(píng)價(jià)，沒(méi)有形成全過(guò)程管理的預(yù)算績(jī)效管理理念。

（四）信息技術(shù)支撐視角

在信息時(shí)代的發(fā)展進(jìn)程中，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)的引入使各基層事業(yè)單位的專項(xiàng)資金管理更上一個(gè)臺(tái)階。目前，限于財(cái)政資金壓力和傳統(tǒng)理念束縛，很多基層事業(yè)單位的信息化應(yīng)用程度不高，還有些單位不愿使用新興技術(shù)提升信息化應(yīng)用水平來(lái)加強(qiáng)日常監(jiān)管。因此，從財(cái)政、審計(jì)部門(mén)視角來(lái)看，不利于全面、實(shí)時(shí)監(jiān)督管理；而從基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的專業(yè)水平能力提升而言，也制約了其財(cái)務(wù)管理向自動(dòng)化、智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不利于專項(xiàng)資金管理流程的優(yōu)化以及賬務(wù)核算的效率和規(guī)范性的提升。

四、提升基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理專業(yè)水平能力的路徑

（一）構(gòu)建全方位制度建設(shè)體系

政府會(huì)計(jì)制度與預(yù)算法的頒布踐行，促進(jìn)基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理制度的完善建成，也是保證資金使用安全有效，提升公共服務(wù)效率與效果的根本保障。因此，基于上述兩項(xiàng)法律準(zhǔn)則并結(jié)合基層事業(yè)單位實(shí)情，認(rèn)真編制與之相匹配的專項(xiàng)資金管理方案，完善內(nèi)控機(jī)制有效運(yùn)行的制度環(huán)境，充分杜絕機(jī)制權(quán)力制衡失效，并對(duì)專項(xiàng)資金使用進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、指導(dǎo)和增加相關(guān)干部任期考核指標(biāo)等方式，助力專項(xiàng)資金管理能力的全面提升。另外，財(cái)政部門(mén)還需聯(lián)合上級(jí)單位踐行業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，督促預(yù)算單位用科學(xué)的方法編制預(yù)算，測(cè)算過(guò)程要有理有據(jù)，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)制度，建立健全預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化的制度機(jī)制。此外，不斷加大內(nèi)審、政府審計(jì)部門(mén)的審計(jì)力度，必要時(shí)建立引入社會(huì)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展專項(xiàng)資金管理鑒證制度，不斷推動(dòng)落實(shí)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的編制、執(zhí)行、和完成情況進(jìn)行全面審計(jì)的監(jiān)督制度，開(kāi)展追蹤問(wèn)效，提升專項(xiàng)資金的使用效益。

（二）加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行落地

以內(nèi)控機(jī)制為內(nèi)控執(zhí)行力的載體，結(jié)合基層預(yù)算單位項(xiàng)目管理特點(diǎn)，針對(duì)性設(shè)計(jì)專項(xiàng)資金管理的具體、科學(xué)的控制目標(biāo)和內(nèi)控舉措保證績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了提升專項(xiàng)資金管理的內(nèi)控效力，要基于內(nèi)控五要素出發(fā)，在內(nèi)控環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通與內(nèi)部監(jiān)督等方面全面促進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的全方位發(fā)力，并針對(duì)基層事業(yè)單位的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員崗位、權(quán)責(zé)分配、項(xiàng)目管理與流程管控等多維度施行不相容崗位相互分離的“內(nèi)部制約”，以利于專項(xiàng)資金管理中舞弊和低效行為的根本杜絕。

具體而言，針對(duì)專項(xiàng)資金內(nèi)控內(nèi)容，主要關(guān)注資金審批與實(shí)施，計(jì)劃編制與采購(gòu)，資金收付與核算等重要崗位。另外，對(duì)關(guān)鍵崗位還應(yīng)實(shí)行定期輪崗制，并在領(lǐng)導(dǎo)班子提升專項(xiàng)資金管理的內(nèi)部管控意識(shí)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化其任職期間的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并對(duì)預(yù)算單位啟用一票否決機(jī)制，有責(zé)必追。同時(shí)全面貫徹實(shí)施歸口管理，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管力度，把握重點(diǎn)，確保審核，以嚴(yán)把項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量關(guān)，營(yíng)造內(nèi)部監(jiān)督管控氛圍。除此之外，還要嚴(yán)控專項(xiàng)資金所形成的資產(chǎn)，定期開(kāi)展資產(chǎn)清查工作，進(jìn)而實(shí)行資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理，以盤(pán)活存量、用好增量，實(shí)現(xiàn)基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金的效益發(fā)揮。

（三）強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督管控能力水平

探索建立基層事業(yè)單位科學(xué)而完整并且公平、公正的績(jī)效管理體系，把績(jī)效管理納入預(yù)算管理全過(guò)程，是提升其專項(xiàng)資金績(jī)效監(jiān)督管控能力的核心之舉。隨著各單位專項(xiàng)資金用途的激增和領(lǐng)域的不斷延伸，還應(yīng)適時(shí)深化評(píng)價(jià)目標(biāo)體系，不斷科學(xué)細(xì)化多級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分別針對(duì)各級(jí)層次，拓展績(jī)效評(píng)價(jià)具體內(nèi)容，使之覆蓋基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用全過(guò)程，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)信息。除了量化指標(biāo)合理制定之外，還可將社會(huì)公眾滿意度等定性指標(biāo)納入相應(yīng)指標(biāo)體系，進(jìn)而提升專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)精度與準(zhǔn)度。另外，強(qiáng)化專項(xiàng)資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。具體執(zhí)行包含項(xiàng)目的立項(xiàng)、審核、專項(xiàng)資金的調(diào)配到使用的全過(guò)程跟蹤監(jiān)督與評(píng)價(jià)反饋，有效降低專項(xiàng)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和浪費(fèi)、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生概率。同時(shí)不忘加強(qiáng)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于規(guī)范實(shí)施項(xiàng)目的全生命周期管理，把預(yù)算績(jī)效管理工作納入預(yù)算單位績(jī)效考核內(nèi)容，更要作為一級(jí)地方政府的重要考評(píng)依據(jù)，進(jìn)而推動(dòng)基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理水平的持續(xù)提升。

（四）提升搭建技術(shù)支撐平臺(tái)能力

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，基層專項(xiàng)資金管理規(guī)模越來(lái)越大，管理決策對(duì)信息的需求也變得越來(lái)越精細(xì)化。作為財(cái)政部門(mén)，應(yīng)充分利用先進(jìn)信息技術(shù)，采用領(lǐng)先技術(shù)手段，建立自動(dòng)化、智能化和數(shù)字化的專項(xiàng)資金管理信息系統(tǒng)平臺(tái)，通過(guò)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的有效融合，以實(shí)現(xiàn)基層專項(xiàng)資金管理的科學(xué)化與高效化。另外，利用信息系統(tǒng)進(jìn)行基層事業(yè)單位的專項(xiàng)資金管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，財(cái)政部需聯(lián)合其他部門(mén)，在達(dá)成資源共享的基礎(chǔ)上，為基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理提供便利數(shù)據(jù)庫(kù)，并把專項(xiàng)資金管理系統(tǒng)與政府采購(gòu)、投資評(píng)審、財(cái)政監(jiān)察、審計(jì)等系統(tǒng)進(jìn)行有效協(xié)同集成，助力基層事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的全方位實(shí)時(shí)跟蹤、監(jiān)管。

結(jié)語(yǔ)

綜合以上分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要專項(xiàng)資金的大力支持，但是在專項(xiàng)資金管理過(guò)程中還是存在一些問(wèn)題，影響著基層事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)管理。所以在基層事業(yè)單位履行社會(huì)服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，做好專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌配置與使用監(jiān)管，才能對(duì)提升專項(xiàng)資金使用效益發(fā)揮重要意義，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金的作用，提升基層事業(yè)單位的管理水平。