張穎萍，李佳駿

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)，哈爾濱150001）

一、引言

2018 年9 月1 日黨中央、國(guó)務(wù)院提出《全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，意見(jiàn)指出為深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量全面推行預(yù)算績(jī)效管理，爭(zhēng)取在3 至5 年建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。2019 年是實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的開(kāi)局之年，雙基礎(chǔ)、雙分錄、雙報(bào)告的制度要求為全面預(yù)算施行奠定了基礎(chǔ)。在2020 年疫情形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下財(cái)政部又印發(fā)了《關(guān)于做好2019 年度中央部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》《關(guān)于做好2020 年重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》等通知，要求在2020 年底基本建成財(cái)政資金拓展到全部資金、項(xiàng)目支出覆蓋到基本支出、一年預(yù)算拓展到中長(zhǎng)期預(yù)算的全面預(yù)算績(jī)效管理制度體系?？梢?jiàn)國(guó)家、社會(huì)對(duì)高校資金使用效益的關(guān)注度和重視程度，如何建立多角度、多層次、全方位的全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是當(dāng)前高校內(nèi)涵式發(fā)展的迫切需要改進(jìn)的方向。

二、構(gòu)建高校全面預(yù)算績(jī)效管理必要性

（一）高校使命的要求

近年來(lái)高校發(fā)展理念已經(jīng)由追求高速度、大規(guī)模發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾哔|(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，建設(shè)“雙一流”高校已經(jīng)成為大部分高校的發(fā)展戰(zhàn)略，高校的使命也從單一的“人才培養(yǎng)”發(fā)展成為“人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承和創(chuàng)新、國(guó)際交流與合作”的多元化發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制變革，教育體制也發(fā)生翻天覆地的變化，國(guó)家對(duì)高等教育的投入側(cè)重也大大提高，在大力培養(yǎng)高精尖人才的基礎(chǔ)上，對(duì)高校研究性產(chǎn)出、文化傳承與創(chuàng)新、國(guó)際交流等方面投入大量資金，由此高校追求的目標(biāo)也由單一的教書(shū)育人，深入到追求經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)公共效益、文化效益等目標(biāo)上來(lái)，在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的道路上不止在拉伸長(zhǎng)度更重要的是在拓展寬度，從花錢(qián)必問(wèn)效的角度，高校拓展的使命追求都是國(guó)家資金投入的重點(diǎn)方向，必然需要對(duì)這些資金進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。

（二）優(yōu)化資源配置的要求

每個(gè)高校發(fā)展的階段不同，合理分配和使用社會(huì)資源，精細(xì)化、優(yōu)化資源配置和組合可以更好地發(fā)揮國(guó)家給予的資金支持、政策傾斜，提高教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)上的收入產(chǎn)出比，提高高校辦學(xué)質(zhì)量，提高國(guó)際核心競(jìng)爭(zhēng)力，用有限的資源發(fā)揮更大效益，這必然需要全面預(yù)算績(jī)效管理，去避免低效無(wú)效、閑置沉淀等浪費(fèi)資金和資源的情況，提升財(cái)政資金的使用效益，完善預(yù)算績(jī)效管理制度。

（三）深化經(jīng)濟(jì)體制改革的要求

我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處在從追求高速度發(fā)展模式向內(nèi)涵式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)體制正處在轉(zhuǎn)換發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)動(dòng)力的攻堅(jiān)期，高等院校追求“雙一流”建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略需要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相統(tǒng)一，解決財(cái)政資金管理中存在的問(wèn)題，發(fā)揮好財(cái)政職能，建立符合當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的財(cái)政管理制度，迫切需要約束有力、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明的全面預(yù)算績(jī)效管理制度，以推行全面預(yù)算績(jī)效管理為突破口，提高財(cái)政資金聚力增效的效果，增強(qiáng)我國(guó)政府的公信力和執(zhí)行力。

三、高校全面預(yù)算績(jī)效管理體系存在問(wèn)題

（一）全面預(yù)算績(jī)效管理理念欠缺

目前高校全面預(yù)算績(jī)效管理理念尚未牢固樹(shù)立，絕大部分高校的預(yù)算績(jī)效管理還停留在重視支出輕視效益、重視投入輕視管理的發(fā)展階段，主要有以下表現(xiàn)：一是認(rèn)為預(yù)算申報(bào)管理都是計(jì)財(cái)處的工作，與其他部門(mén)無(wú)關(guān)，沒(méi)有合理規(guī)劃項(xiàng)目效益目標(biāo)，沒(méi)有對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理有深入的理解和認(rèn)識(shí)。二是各預(yù)算申請(qǐng)部門(mén)沒(méi)有中長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，認(rèn)為預(yù)算申報(bào)就是盡可能多的爭(zhēng)取財(cái)政資金，倉(cāng)促準(zhǔn)備申報(bào)沒(méi)有合理的實(shí)際調(diào)研論證，預(yù)算編制缺乏充分的合理性和科學(xué)性，預(yù)算下達(dá)后按照既定時(shí)間節(jié)點(diǎn)去完成，忽視預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中的管控和約束，短視情況頻發(fā)，極大地降低預(yù)算資金的使用效益。

（二）全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全

絕大部分高校目前沒(méi)有健全全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，預(yù)算管理仍停留在一年期預(yù)算編制階段，沒(méi)有施行全部資金中長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效管理，只關(guān)注預(yù)算支出執(zhí)行率，沒(méi)有全面的考核財(cái)政資金使用效益，還停留在收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會(huì)計(jì)階段。主要體現(xiàn)在以下方面：一是沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，配置專(zhuān)業(yè)專(zhuān)職的預(yù)算績(jī)效管理人員，缺乏高效統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。二是缺乏預(yù)算績(jī)效監(jiān)管制度，沒(méi)有有效的管控預(yù)算執(zhí)行，監(jiān)控不到位，沒(méi)有有效的利用、分析預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。三是預(yù)算編制與高校中長(zhǎng)期規(guī)劃脫節(jié)，沒(méi)有采用零基預(yù)算管理方法，仍然是按照“基數(shù)+增量”的老辦法編制收支預(yù)算，申報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際需求差異很大。四是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)沒(méi)有相互結(jié)合，定性數(shù)據(jù)衡量不科學(xué)，定性指標(biāo)過(guò)多，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)未從事前、事中、事后全過(guò)程的角度管控。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺少再應(yīng)用

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)以結(jié)果導(dǎo)向性為出發(fā)點(diǎn)，要求其評(píng)價(jià)結(jié)果可以反饋再應(yīng)用到下一年度預(yù)算績(jī)效管理工作，目前大部分高校已經(jīng)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果考核機(jī)制，但很多高校沒(méi)有對(duì)其相關(guān)部門(mén)和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)懲，主要表現(xiàn)在一方面未對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人問(wèn)責(zé)和對(duì)其績(jī)效掛鉤處理，另一方面預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度預(yù)算安排關(guān)系不緊密，項(xiàng)目資金使用效益與項(xiàng)目申請(qǐng)無(wú)直接關(guān)聯(lián)，預(yù)算管理與評(píng)價(jià)結(jié)果契合度不高，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算激勵(lì)約束力不強(qiáng)。

（四）全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)有待完善

隨著高等教育事業(yè)迅猛發(fā)展，高校資金體量大增，資金來(lái)源渠道日益多元化，收支的不確定性因素日益增多，對(duì)高校收支預(yù)算的編制帶來(lái)不小沖擊。有些高校目前并未采用預(yù)算編制軟件，內(nèi)部數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)傳輸，適度共享，無(wú)法實(shí)現(xiàn)提取、整合、編報(bào)一體化，然而預(yù)算編制的工作時(shí)間緊任務(wù)重，目前高校仍然采用Excel 統(tǒng)一數(shù)據(jù)匯總，用郵件或紙質(zhì)方式層層送達(dá)，財(cái)務(wù)人員需要投入大量時(shí)間和精力加班加點(diǎn)去完成預(yù)算申報(bào)工作，傳統(tǒng)模式編制出來(lái)的預(yù)算時(shí)效性低、準(zhǔn)確性也大打折扣，預(yù)算報(bào)表編制完成后還會(huì)發(fā)生預(yù)算數(shù)據(jù)一改再改的情況，大大影響了預(yù)算編制的質(zhì)量和效率，低質(zhì)低效的預(yù)算編制方法必然會(huì)影響高校教育科研事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

四、全面預(yù)算績(jī)效管理體系優(yōu)化對(duì)策

（一）構(gòu)建獨(dú)立全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)

高校應(yīng)轉(zhuǎn)變舊觀念高度重視全面預(yù)算績(jī)效管理的推行，建立校領(lǐng)導(dǎo)、黨委書(shū)記參與的全面預(yù)算績(jī)效管理委員會(huì)，各部門(mén)密切配合，全員參與，齊抓共管，加大對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理的宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)高校各責(zé)任主體積極性，明確預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，從全部環(huán)節(jié)、全部責(zé)任主體糾正認(rèn)識(shí)偏差，建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境。具體建議推行：一是單獨(dú)成立預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)，其管理辦公室不能掛靠計(jì)財(cái)處，全面預(yù)算績(jī)效管理是多元的、復(fù)雜的管理評(píng)價(jià)體系，其評(píng)價(jià)內(nèi)容包含大量的非財(cái)務(wù)指標(biāo)，吸取財(cái)務(wù)部門(mén)推行內(nèi)部控制建設(shè)的教訓(xùn)，不能機(jī)械地推行全面預(yù)算績(jī)效管理。二是與各部門(mén)簽訂預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任書(shū)，各部門(mén)、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)該是預(yù)算績(jī)效管理第一責(zé)任人，這些部門(mén)主要包括教務(wù)、人事、科研、學(xué)工、財(cái)務(wù)、學(xué)科辦等部門(mén)，厘清各部門(mén)之間權(quán)責(zé)關(guān)系，誰(shuí)支出誰(shuí)負(fù)責(zé)，花錢(qián)必問(wèn)效，把重視績(jī)效結(jié)果、重視管理過(guò)程落到紙面上，保證預(yù)算績(jī)效管理與高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，從根本觀念上解決預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題。

（二）結(jié)合BSC/KPI 管理方法健全評(píng)價(jià)機(jī)制

根據(jù)高校五大使命要求，結(jié)合學(xué)校個(gè)性化特點(diǎn)和發(fā)展階段，通過(guò)引用平衡記分卡（BSC）和關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI），系統(tǒng)整合高校財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和效益指標(biāo)，從多層面多角度遴選出具有代表性的KPI 數(shù)值，從無(wú)量綱化轉(zhuǎn)化為可統(tǒng)一評(píng)價(jià)可量化的具體績(jī)效指標(biāo)上，將高校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化條理清晰的評(píng)價(jià)框架體系。將五大使命具體分解為財(cái)務(wù)維度、客戶維度、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)維度、內(nèi)部流程維度，然后根據(jù)四個(gè)層面遴選關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，對(duì)其賦予權(quán)重，最終形成具有全面性、可行性高度統(tǒng)一績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

（三）將預(yù)算績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲掛鉤

高校應(yīng)該將預(yù)算績(jī)效考核納入高校干部政績(jī)考核體系，作為干部選拔任用、考核升遷的重要衡量參考指標(biāo)，建立考核結(jié)果通報(bào)制度，對(duì)于取得成效明顯的負(fù)責(zé)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)，項(xiàng)目資金給予傾斜，對(duì)于執(zhí)行進(jìn)度差、評(píng)價(jià)結(jié)果不佳的相關(guān)負(fù)責(zé)人給予扣除績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、追責(zé)問(wèn)責(zé)，對(duì)其約談限時(shí)責(zé)令整改，整改不利的將經(jīng)費(fèi)額度扣減，還應(yīng)該根據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一預(yù)算期間預(yù)算安排相掛鉤，根據(jù)執(zhí)行情況給予政策傾斜，收回低效、無(wú)效、沉淀資金，預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果與人事任用選拔相掛鉤，將全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算分配、部門(mén)績(jī)效分配的重要參考依據(jù)。確保做到“無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，保證充分、高效利用財(cái)政預(yù)算資金，發(fā)揮其最大效用。

（四）建立規(guī)范化、信息化全面預(yù)算管理平臺(tái)

建議采用專(zhuān)門(mén)的“大數(shù)據(jù)”信息化預(yù)算管理平臺(tái)，從預(yù)算的申報(bào)、論證、審核、入庫(kù)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)進(jìn)行全過(guò)程管理監(jiān)控，建立中長(zhǎng)期的滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，不能再采用傳統(tǒng)的手工Excel 申報(bào)流程，從事前上報(bào)、事中執(zhí)行、事后反饋全過(guò)程對(duì)預(yù)算績(jī)效鏈條式閉環(huán)管理。信息化預(yù)算管理平臺(tái)可以將非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)整合到參考信息中，有利于準(zhǔn)確、全面的做出審批決策；在信息化管理平臺(tái)中設(shè)定執(zhí)行指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)，一旦發(fā)生問(wèn)題可以及時(shí)做出預(yù)警提示，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；在預(yù)算信息化管理平臺(tái)中預(yù)算分析模型、分析維度更加多元化，分析結(jié)果更加準(zhǔn)確高效便捷，有利于決策層更加科學(xué)、高效的做出戰(zhàn)略決策；對(duì)于薄弱的預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，信息化預(yù)算管理平臺(tái)依托“大數(shù)據(jù)”技術(shù)綜合的衡量預(yù)算的編制、執(zhí)行和控制，高效、準(zhǔn)確的結(jié)果也能充分調(diào)動(dòng)各責(zé)任主體的主動(dòng)性、積極性。

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，是高校建設(shè)“雙一流”戰(zhàn)略中重要的改革發(fā)展方向，高校應(yīng)該以此為契機(jī)，大力推行全面預(yù)算績(jī)效管理，牢固樹(shù)立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效的理念，合理高效的運(yùn)用財(cái)政資金，發(fā)揮其最大的效益，優(yōu)化高校資源配置效益，規(guī)避高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將財(cái)政資金在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)上發(fā)揮重要作用，將高校中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，完善“雙一流”高校建設(shè)體系。