董蓬勃，徐 翔

(1. 重慶工商大學(xué)，重慶400067；2. 重慶科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院，重慶401123)

一、 引言

2014 年全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》(以下簡稱《新預(yù)算法》)。 為了進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算實施準(zhǔn)則，2020 年國務(wù)院公布了修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》在預(yù)算編制、部門預(yù)算管理、規(guī)范預(yù)算公開、轉(zhuǎn)移支付管理、政府債務(wù)以及預(yù)算績效管理方面做出了更加明確的規(guī)定，反映了國家建立與實施新預(yù)算管理體制的要求。 評價是管理的中心環(huán)節(jié)，全面實施預(yù)算績效管理要求全面開展財政績效評價。

衡量財政支出效果的標(biāo)準(zhǔn)之一是資金使用達(dá)成的效果與預(yù)期目標(biāo)的差異，提高財政支出的效果，需要地方全面開展財政支出的績效評價工作。 2019 年財政年度數(shù)據(jù)統(tǒng)計公報顯示，2019 年地方和中央財政支出分別為203758.87 億元和35115.15 億元，地方財政支出高出中央財政支出4.8 倍，占全國總財政支出的85%。 同時為了滿足地方政府開支的需要，過去十余年，地方政府債務(wù)不斷積累，財政狀況不斷惡化，而經(jīng)濟新常態(tài)背景下的財政收入增速低于財政支出增速。 因此，為了提高地方政府財政資金的使用效率，需要加強地方政府財政支出的績效評價意識。

二、 地方政府財政支出績效評價存在的問題

我國地方政府的財政支出績效評價發(fā)展日趨完善，但是隨著財政收支情況發(fā)展，績效評價在開展的深度和廣度方面要求不斷提高，評價工作程序復(fù)雜，專業(yè)性強，而且這一領(lǐng)域在我國發(fā)展時間較短，所以還存在許多不足。

(一)財政支出績效評價法律制度建設(shè)滯后

一是還沒有一部針對性的法律法規(guī)來規(guī)范和約束地方政府財政支出的績效評價工作，雖然《新預(yù)算法》從法律層面要求建立健全預(yù)算績效管理制度，但當(dāng)前的財政支出績效評價工作主要遵循的制度依據(jù)還是中央財政部部門規(guī)章、辦法。 二是由于沒有法律層面的制度規(guī)范財政支撐的績效評價工作，各地政府在制定本地的績效評價辦法時，財政支出績效評價選取的范圍、內(nèi)容、指標(biāo)有所不同，地方政府對于財政支出的績效評價規(guī)則的制定擁有較多的自由，造成評價結(jié)果不同部門可比性程度不高。 三是績效評價規(guī)范文件層級不高，一定程度上減弱了績效評價對地方政府財政支出的約束性。

(二)財政支出績效評價工作隊伍建設(shè)不完善

一方面，我國仍有部分地方政府還未建立財政績效評價科室，也就無法安排人員專門從事績效評價工作。 地方政府的績效評價工作主要由各部門各自負(fù)責(zé)，由于各部門的職責(zé)、評價目的各不相同，所采取的評價指標(biāo)、方法、程序有所不同，可能會使評價結(jié)果大相徑庭，不具有可比較性。 另一方面，從事績效評價的人員專業(yè)性不強，目前績效評價工作主要由財政部門下屬其他科室主要職責(zé)非績效評價的人員負(fù)責(zé)，績效評價工作涉及多領(lǐng)域知識，專業(yè)性要求高，且地方政府開展的績效評價培訓(xùn)學(xué)習(xí)還不夠，因此績效評價人員的能力跟不上越來越復(fù)雜的工作需要。

(三)財政支出績效評價的指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

財政支出績效評價工作能否順利進(jìn)行，績效評價結(jié)果是否有可利用性，很大程度上取決于績效評價指標(biāo)是否可量化、可操作。 而我國現(xiàn)階段績效評價設(shè)置不夠合理，造成評價結(jié)果準(zhǔn)確性及可利用性低等問題。 一方面是評價指標(biāo)的選取不夠科學(xué)，地方政府在對項目支出評價指標(biāo)設(shè)置上過多引入定性指標(biāo)，定性指標(biāo)無法像定量指標(biāo)那樣對項目支出的效果進(jìn)行精確考量，過多不可測量、不可考核的項目支出績效定性評價指標(biāo)容易造成投入的項目產(chǎn)出與預(yù)期結(jié)果偏離。另一方面忽視了效果類指標(biāo)，績效評價指標(biāo)更多關(guān)注投入類，比如資金到位率和完工率等，忽視了投入資金要達(dá)到的效果類指標(biāo)，容易造成績效評價結(jié)果有失客觀。

(四)財政支出績效評價成果的應(yīng)用不夠

我國地方政府對績效評價結(jié)果應(yīng)用的不足，造成績效評價工作成果實用性不高，表現(xiàn)為：一是績效評價結(jié)果本身可利用價值低，主要是因為評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)以及尚未建立績效評價隊伍，造成評價結(jié)果準(zhǔn)確性不高。 二是績效評價的應(yīng)用有效性低，一方面，由于大多數(shù)項目轉(zhuǎn)移支付投入時間周期長，如果在項目結(jié)束后再開展相關(guān)績效評價工作，則達(dá)不到通過績效評價即時地糾正項目運行中的偏差或提高效率的目標(biāo)，如果在項目進(jìn)展之初就進(jìn)行績效評價，則可獲得的項目實施數(shù)據(jù)有限，導(dǎo)致績效評價結(jié)果不能完全反映項目運行的真實情況；另一方面，政府在某些民生項目的投入巨大、收益低，但是政府的任務(wù)之一在于改善民生，盡管績效評價反饋效益低，政府也無法關(guān)停項目投入。 三是績效評價流于形式，由于沒有屬于績效評價詳細(xì)的法律法規(guī)，財政部與其他部門屬于同級部門，出于相互利益考慮，可能不會出具負(fù)面的績效評價報告。

(五)財政支出績效評價信息化程度不高

我國地方政府雖然制定了財政支出績效評價的信息系統(tǒng)方案，并開展了一些實踐，但限于發(fā)展時間短以及績效評價信息系統(tǒng)建立難度高、花費大等的緣故，信息系統(tǒng)未形成一定規(guī)模，信息化程度不高，主要表現(xiàn)為：財政支出績效評價信息不透明、不完整，各部門信息互通阻礙多，造成信息收集處理的難度加大，直接影響評估結(jié)果的準(zhǔn)確性。

三、 地方政府財政支出績效評價優(yōu)化措施

為了切實提高財政資金的使用效益，同時不斷提高項目支出效果，有必要在《新預(yù)算法》改革背景下，根據(jù)現(xiàn)存的財政支出績效評價問題進(jìn)行改革。

(一)建立健全財政支出績效評價法律制度

健全的績效評價法律體系是績效評價工作能夠有序進(jìn)行的基礎(chǔ)，法制化程度影響著財政支出績效評價的深度，因此必須建立健全財政支出績效評價法律制度。 在《條例》和現(xiàn)行關(guān)于績效評價規(guī)章辦法基礎(chǔ)上，制定財政支出績效評價針對性的法律法規(guī)，使地方政府進(jìn)行財政支出績效評價時能夠有法可依，為財政支出績效評價的有序開展提供法律支撐，以法律法規(guī)形式明確評價的主體、程序以及方式，以統(tǒng)一的法律法規(guī)條文對地方政府的財政支出績效評價進(jìn)行規(guī)范性約束，不僅能為地方政府績效評價工作的開展提供選取相對統(tǒng)一的指標(biāo)、程序的依據(jù)，也能加強地方政府的財政支出績效評價意識，保障財政支出績效評價工作能夠有序開展。

(二)完善績效評價組織結(jié)構(gòu)

績效評價組織是績效評價的主體。 為有效解決我國地方政府財政支出績效評價隊伍建設(shè)不完善的問題，《條例》則進(jìn)一步明確了職責(zé)，第四章第五十一條規(guī)定各級財政部門負(fù)責(zé)組織和指導(dǎo)本級政府各部門開展績效評價以及政府債務(wù)的借還和資金使用情況；第四章第五十三條規(guī)定：各部門管理本單位財政資金的收支，定期開展績效評價、接受監(jiān)督，并且定期匯總本單位績效評價實施情況、整改情況向財政部門報告。 改進(jìn)措施具體包括：一是建立績效評價科室，應(yīng)組建一個以地方財政部門為主體，審計、會計部門協(xié)同的財政支出績效評價組織，引入財政支出問責(zé)制，貫徹“支出問效，無效問責(zé)”理念，保證此項工作落實到具體部門。 二是培養(yǎng)財政支出績效評價人才，組織績效評價工作人員到績效評價實踐比較先進(jìn)的地區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)交流，邀請績效評價領(lǐng)域?qū)＜沂谡n，開展財政績效評價講座，傳輸最新的財政評價理念，或者招錄財政績效評價專業(yè)方向的人才，通過多種渠道提高績效評價隊伍的專業(yè)素質(zhì)，為地方政府的財政支出績效評價工作保質(zhì)保量開展提供優(yōu)質(zhì)的人力資源。

另外，研究表明，過度的政府債務(wù)會給區(qū)域經(jīng)濟帶來明顯的負(fù)面效應(yīng)。 因此，財政部門需依據(jù)《條例》關(guān)于財政部門的職責(zé)規(guī)定，切實管理本地區(qū)地方政府的債務(wù)規(guī)模，將債務(wù)規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，發(fā)揮政府債務(wù)對財政支出的支撐作用和對經(jīng)濟發(fā)展的正效應(yīng)。

(三)提高財政支出績效評價指標(biāo)科學(xué)性

建立合理的財政支出績效評價指標(biāo)體系，是保證評價成果可利用性的前提條件。 建立科學(xué)的指標(biāo)體系包括：一是明確績效評價工作重點，將績效評價工作的重點更多放在對財政支出產(chǎn)出效果的關(guān)注上，增加資金使用的效果產(chǎn)出類的指標(biāo)。 二是建立可比較的評價機制，根據(jù)績效評價流程的需要，對評價指標(biāo)考核數(shù)據(jù)的質(zhì)量、準(zhǔn)確性、可比性做出明確規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上，建立定性和定量指標(biāo)的合理分配的評價體系。

(四)加強績效評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價結(jié)果的高效利用是績效評價工作的目的，從而提高資金利用效率。 《條例》第一章第九條規(guī)定：專項轉(zhuǎn)移支付需建立定期評估機制和退出機制，對于不符合繼續(xù)投入資金的項目應(yīng)當(dāng)立即停止；并且第三章第二十條規(guī)定：當(dāng)年的績效評價結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為來年財政支出使用情況改進(jìn)的依據(jù)，以及以后年度編制預(yù)算報告的依據(jù)。 加強績效評價結(jié)果應(yīng)用主要從三個方面入手：一是根據(jù)建立全口徑預(yù)算體系的要求，所有財政支出都要納入績效評價體系，績效評價結(jié)果向社會公開，報告給財政部門，并接受財政部門監(jiān)督檢查，績效評價結(jié)果表現(xiàn)較差的部門，財政部應(yīng)及時提出整改意見，對象部門需及時制定整改草案發(fā)給財政部門批復(fù)。 二是績效評價結(jié)果以及整改情況與以后該地方政府部門的預(yù)算經(jīng)費掛鉤，對績效評價結(jié)果表現(xiàn)好的部門優(yōu)先安排撥付經(jīng)費，對績效評價差且對反饋整改意見整改不到位的部門少安排預(yù)算經(jīng)費，通過這種方式改變以往績效評價工作流于形式的問題。 三是加強事前事中績效評價，改變目前事后評價為主體的評價模式，事前做好財政支出績效評價方案，事中根據(jù)項目進(jìn)展情況，分階段跟進(jìn)績效評價，以達(dá)到糾正項目進(jìn)展與預(yù)期存在偏差的目的。

(五)完善財政支出績效評價信息管理系統(tǒng)

建立高效透明的績效評價信息管理系統(tǒng)，不僅有利于績效評價工作的展開，也有利于促進(jìn)績效評價信息的披露和公開。 因此，應(yīng)加強地方政府財政績效評價信息系統(tǒng)建設(shè)，一方面要建立陽光政府財政支出績效評價信息系統(tǒng)，保證政府的每一筆支出都向社會公開，財政績效評價流程向社會公開，通過集中力量開發(fā)績效評價信息系統(tǒng)或委托民營機構(gòu)共同開發(fā)的方式建立社會公開、各部門相互協(xié)作、數(shù)據(jù)流通的績效數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。 另一方面需開展地區(qū)、部門間績效評價組織的工作交流，提高數(shù)據(jù)流通性，以此提升績效評價數(shù)據(jù)處理能力。