齊婉婉 柯 堅(jiān)

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072）

0 引言

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。2017 年9 月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），首次闡明構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系的理念。2019年6月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從管理體制等方面為自然保護(hù)地體系建設(shè)搭建了更加明確的制度框架。同年10月，黨的十九屆四中全會(huì)從構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系等方面入手，為提升國家生態(tài)文明治理能力做出指引。2020 年3 月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》設(shè)立專章對(duì)政府在環(huán)境治理中的責(zé)任予以強(qiáng)調(diào)。自然保護(hù)地具有重大的生態(tài)價(jià)值，政府對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行規(guī)制是自然保護(hù)地建設(shè)的題中之義。自然保護(hù)地政府規(guī)制行為是指在自然保護(hù)地建設(shè)過程中，政府采取的禁止或限制自然保護(hù)地內(nèi)相關(guān)主體從事對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境造成影響的行為①參見《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》。，對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)有著不可或缺的作用。如何規(guī)范政府在自然保護(hù)地中的規(guī)制行為成為探索自然保護(hù)地治理體系現(xiàn)代化不可回避的現(xiàn)實(shí)命題。《意見》指出，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)各類自然保護(hù)地的功能定位，實(shí)行差別化管控。對(duì)國家公園和自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)管控，原則上核心保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，一般控制區(qū)內(nèi)限制人為活動(dòng)。自然公園原則上按一般控制區(qū)管理，限制人為活動(dòng)。因此，本文根據(jù)不同類型自然保護(hù)地的建設(shè)需求，以類型化分析為進(jìn)路，明確各類自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的法律屬性，并進(jìn)一步探討其類型化的規(guī)范構(gòu)造。

1 自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的內(nèi)涵與審視

1.1 自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的內(nèi)涵

關(guān)于規(guī)制的內(nèi)涵，學(xué)界至今尚未達(dá)成共識(shí)?！恫既R克法律詞典》對(duì)于規(guī)制的定義為通過靜態(tài)的規(guī)則及動(dòng)態(tài)的規(guī)制行為而進(jìn)行的控制，包括控制這一行為，也包括控制這一過程（Garner，2009）?！杜＝蛴⑽脑~典》中規(guī)制包括規(guī)制的行為或事實(shí)，也包括規(guī)制形成的規(guī)章和命令（Simpson et al.，1989）。美國研究者Selznick（1985）有關(guān)規(guī)制的經(jīng)典論述為公共機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)群體活動(dòng)的持續(xù)集中的控制。美國研究者Orbach（2012）認(rèn)為規(guī)制不僅包括政府對(duì)私人領(lǐng)域的干預(yù)，還包括政府實(shí)施干預(yù)的法律規(guī)則。英國著名規(guī)制與治理研究者斯科特（2018）在對(duì)上述觀點(diǎn)進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，吸收借鑒同時(shí)代研究者的相關(guān)論述，對(duì)規(guī)制的概念進(jìn)行了更為詳盡的闡釋。以上關(guān)于規(guī)制包括規(guī)則和規(guī)則之治的觀點(diǎn)近年來也被我國環(huán)境法領(lǐng)域的一些研究者所推崇（張寶，2018；譚冰霖，2018；張寶，2020）。

按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對(duì)規(guī)制進(jìn)行不同的分類，例如：按照規(guī)制主體是私人還是公共機(jī)構(gòu)，可將規(guī)制分為私人規(guī)制和公共規(guī)制，其中公共規(guī)制是指公共機(jī)構(gòu)遵循一定的程序、運(yùn)用恰當(dāng)?shù)墓ぞ邔?duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行干預(yù)的活動(dòng)（馬英娟，2007；應(yīng)飛虎等，2010）。按照規(guī)制層次的不同，可將規(guī)制分為宏觀規(guī)制、中觀規(guī)制和微觀規(guī)制。其中宏觀規(guī)制一般是指由國家進(jìn)行的有關(guān)宏觀規(guī)劃或者宏觀立法等行為，也常被稱為宏觀調(diào)控。與通常意義上的規(guī)制不同，宏觀規(guī)制并不針對(duì)特定的對(duì)象。微觀規(guī)制是政府為了維護(hù)公眾利益，依據(jù)法律和法規(guī)，以行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段規(guī)范和限制市場(chǎng)中特定的市場(chǎng)主體活動(dòng)的行為（王健，2002）。對(duì)于中觀規(guī)制，目前學(xué)界尚沒有準(zhǔn)確定義，但中觀性是中觀規(guī)制的顯著特征：一方面，它上承宏觀規(guī)制，服從于宏觀規(guī)制的宏觀安排；另一方面，它下啟微觀規(guī)制，是宏觀規(guī)制在特定對(duì)象中的具體化（董玉明等，2004）。中觀規(guī)制在接受宏觀規(guī)制指導(dǎo)的同時(shí)，也推動(dòng)宏觀規(guī)制在具體規(guī)制實(shí)踐中的實(shí)施。

自然保護(hù)地建設(shè)中政府的規(guī)制同樣包括宏觀規(guī)制、中觀規(guī)制及微觀規(guī)制3 種具體表現(xiàn)形式。其中自然保護(hù)地建設(shè)中政府的宏觀規(guī)制是指國家對(duì)于自然保護(hù)地建設(shè)的宏觀規(guī)劃，主要涉及對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)政策及立法目標(biāo)的闡釋。黨的十九大報(bào)告將自然保護(hù)地體系建設(shè)與國土空間開發(fā)、主體功能區(qū)配套并列，突顯了處理好自然保護(hù)地建設(shè)中的宏觀規(guī)制與國土空間開發(fā)等其他規(guī)劃之間關(guān)系的要求。以國家公園為例，作為對(duì)國家公園建設(shè)具有統(tǒng)領(lǐng)性作用的規(guī)范性文件，《方案》進(jìn)一步從編制國家公園總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、做好相關(guān)規(guī)劃的銜接兩方面對(duì)國家公園建設(shè)中政府的宏觀規(guī)制提出了要求。作為指導(dǎo)自然保護(hù)地建設(shè)的規(guī)范性文件，《意見》同樣對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)中政府的宏觀規(guī)制進(jìn)行了闡述，并借鑒吸收國家土地規(guī)劃制度改革及2019年《土地管理法》修改時(shí)協(xié)調(diào)國家各項(xiàng)規(guī)劃制度的有益成果，明確自然保護(hù)地規(guī)劃的編制應(yīng)依據(jù)國土空間規(guī)劃進(jìn)行。自然保護(hù)地建設(shè)中政府的微觀規(guī)制是指政府針對(duì)某個(gè)具體劃定區(qū)域內(nèi)的自然保護(hù)地特定主體的規(guī)制，是自然保護(hù)地建設(shè)規(guī)劃等宏觀規(guī)制在各個(gè)自然保護(hù)地的具體實(shí)施，宜根據(jù)各個(gè)自然保護(hù)地的具體情況而具體調(diào)整。自然保護(hù)地建設(shè)中政府的中觀規(guī)制則不涉及任何具體的自然保護(hù)地，只是針對(duì)一般意義上的自然保護(hù)地進(jìn)行的規(guī)制。

自然保護(hù)地政府規(guī)制行為在實(shí)踐中包括對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)公主體及私主體行為的限制與禁止（斯科特，2018）。政府對(duì)公主體行為的限制與禁止涉及自然保護(hù)地內(nèi)政府規(guī)制行為與國土空間開發(fā)及主體功能區(qū)規(guī)劃等政府其他行政行為的協(xié)調(diào)，屬于行政主體之間的內(nèi)部行為。政府對(duì)私主體行為的限制與禁止包括對(duì)原住居民實(shí)施的生態(tài)移民、禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕，以及對(duì)依法取得自然保護(hù)地內(nèi)自然資源使用權(quán)企業(yè)實(shí)施的使用權(quán)清理與退出等規(guī)制措施①參見《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》《建立國家公園體制總體方案》。，關(guān)涉自然保護(hù)地建設(shè)過程中公私利益的平衡，是自然保護(hù)地建設(shè)過程中首先應(yīng)當(dāng)解決的問題。因此本文的研究重點(diǎn)僅限于自然保護(hù)地建設(shè)過程中政府對(duì)私主體的規(guī)制行為。

1.2 自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的實(shí)踐與理論審視

自然保護(hù)地政府對(duì)私主體的規(guī)制行為作為自然保護(hù)地建設(shè)中觀規(guī)制的重要組成部分，是作為宏觀規(guī)制的自然保護(hù)地規(guī)劃政策立法與作為微觀規(guī)制的自然保護(hù)地具體規(guī)制措施之間的橋梁。自然保護(hù)地政府中觀規(guī)制的規(guī)范化對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)規(guī)制體系的系統(tǒng)完整性及實(shí)施有效性起著決定性作用，但是目前我國自然保護(hù)地政府對(duì)私主體的規(guī)制行為因缺乏規(guī)范性而面臨實(shí)施困境。在《意見》頒布之前，針對(duì)環(huán)保執(zhí)法中政府差別化的規(guī)制行為，我國已經(jīng)有過一些規(guī)范探索。2018年6月，針對(duì)環(huán)保督察期間政府的規(guī)制行為，生態(tài)環(huán)境部專門制定《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟罚瑥?qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)行業(yè)或領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境守法水平的不同情況，分別采取不集中停工停產(chǎn)停業(yè)、針對(duì)性整改及停產(chǎn)整治等不同類型的規(guī)制行為。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確根據(jù)不同監(jiān)管對(duì)象的生態(tài)環(huán)境守法水平，采取防止“一刀切”的差別化規(guī)制措施。同年9月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法的意見》再次強(qiáng)調(diào)禁止生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法中的“一刀切”行為。此次《意見》以專門條款規(guī)定自然保護(hù)地政府差別化的規(guī)制行為，表明政府根據(jù)不同情況進(jìn)行差別化規(guī)制的規(guī)范要求日益受到關(guān)注。但是實(shí)踐中政府在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中的無差別規(guī)制現(xiàn)象長期存在①朱妍.自然保護(hù)區(qū)環(huán)境監(jiān)管杜絕“一刀切”［EB/OL］.（2018-10-05）［2019-11-01］.https：//www.huanbaoworld.com/a/zixun/2018/1005/47495.html.，如何實(shí)現(xiàn)從“一刀切”的無差別規(guī)制向合理有序的差別化規(guī)制轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)階段我國自然保護(hù)地政府規(guī)制行為面臨的實(shí)踐困境。

在自然保護(hù)地政府規(guī)制行為類型化的理論現(xiàn)狀方面，目前我國仍缺乏較有說服力的研究成果。相關(guān)研究主要從自然保護(hù)地類型化的規(guī)范構(gòu)造及自然保護(hù)地的差異化管理出發(fā)，為我國自然保護(hù)地實(shí)踐探索理論路徑。在自然保護(hù)地類型化的立法路徑探索上，呂忠梅（2019a）針對(duì)我國國家公園及各種自然保護(hù)地極不統(tǒng)一的管理狀況，提出應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)多種功能及依附其上的多元利益，構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公民主動(dòng)的多元共治體制。謝忠洲等（2021）主張根據(jù)綜合生態(tài)價(jià)值、資源價(jià)值和文化價(jià)值的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行類型化分析，并據(jù)此建構(gòu)對(duì)應(yīng)的規(guī)劃建設(shè)、功能分區(qū)、管理體制及禁止性規(guī)范等法律制度。此外，研究者們還從國際經(jīng)驗(yàn)及自然科學(xué)等角度分析自然保護(hù)地的差異化管理。劉琪等（2018）分析了IUCN 的自然保護(hù)地分類體系下不同自然保護(hù)地差異化管控的管理經(jīng)驗(yàn)。唐芳林等（2019）從生態(tài)學(xué)角度出發(fā)，提出應(yīng)明確自然保護(hù)地功能定位，確立統(tǒng)一的自然保護(hù)地分級(jí)分類管理體制。強(qiáng)海洋（2019）通過總結(jié)國際自然保護(hù)地分類分區(qū)治理及礦業(yè)治理經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國自然保護(hù)地分類管理及礦業(yè)治理體系的建議。陳煒華等（2018）從自然科學(xué)角度出發(fā)，提出應(yīng)分類酌情考慮探礦權(quán)的退出等礦業(yè)權(quán)退出建議。如何在上述研究成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討我國自然保護(hù)地政府規(guī)制行為類型化的理論，規(guī)范自然保護(hù)地政府差別化規(guī)制行為的實(shí)踐，是目前我國自然保護(hù)地理論研究亟待解決的難題。

2 自然保護(hù)地政府類型化規(guī)制行為的規(guī)范論證

方法論視野下的規(guī)范論證需在價(jià)值維度上明確其“合法”與“非法”（法的正當(dāng)性）；在事實(shí)維度上探究其“調(diào)整過程”與“結(jié)果”（法的運(yùn)行效果）；在技術(shù)維度上分析其“法權(quán)關(guān)系”（法的實(shí)體內(nèi)容）（謝暉，2009），對(duì)自然保護(hù)地政府類型化規(guī)制行為的規(guī)范論證也主要從上述幾個(gè)方面展開。

2.1 類型化規(guī)制行為符合保護(hù)優(yōu)先原則

從法的正當(dāng)性來講，自然保護(hù)地具有重大的生態(tài)價(jià)值，其建設(shè)關(guān)系到國家生態(tài)安全，因此政府對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行規(guī)制符合自然保護(hù)地保護(hù)優(yōu)先原則。以國家公園為例，《方案》將生態(tài)保護(hù)第一作為國家公園建設(shè)的理念之一。國家公園建設(shè)也為保護(hù)優(yōu)先原則注入了新的時(shí)代內(nèi)涵。由于國家公園同時(shí)兼具公民教育、科學(xué)研究等生態(tài)產(chǎn)品供給功能，因此在國家公園建設(shè)過程中，保護(hù)價(jià)值不僅應(yīng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等傳統(tǒng)價(jià)值，也應(yīng)注重與其他可能相互沖突價(jià)值的權(quán)衡（馬允，2019）。在對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)具有指導(dǎo)意義的規(guī)范性文件中同樣也對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)保護(hù)價(jià)值與其他價(jià)值權(quán)衡提出要求?！兑庖姟穼?jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、世代傳承與生態(tài)為民、科學(xué)利用同時(shí)作為自然保護(hù)地建設(shè)的基本原則，體現(xiàn)了自然保護(hù)地保護(hù)優(yōu)先與協(xié)調(diào)發(fā)展并重的立法價(jià)值，對(duì)自然保護(hù)地立法及建設(shè)實(shí)踐具有指引作用。

因此，政府對(duì)自然保護(hù)地中原住居民及企業(yè)行使權(quán)利的行為進(jìn)行規(guī)制，體現(xiàn)了自然保護(hù)地建設(shè)過程中保護(hù)價(jià)值優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)社會(huì)等價(jià)值的保護(hù)優(yōu)先原則。同時(shí)在堅(jiān)持保護(hù)價(jià)值優(yōu)先的基礎(chǔ)上，政府綜合考慮保護(hù)價(jià)值與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等其他價(jià)值的權(quán)衡，注重環(huán)境保護(hù)要素與經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)等要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，采取自然保護(hù)地類型化的規(guī)制行為也是新時(shí)代與協(xié)調(diào)發(fā)展原則相協(xié)同的保護(hù)優(yōu)先原則的體現(xiàn)。

2.2 類型化規(guī)制行為符合協(xié)調(diào)發(fā)展原則

從法的運(yùn)行效果來看，類型化規(guī)制行為符合協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是提高自然保護(hù)地法律可行性的有效途徑?！八^協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是指環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一”（韓德培，2018）。協(xié)調(diào)發(fā)展原則的內(nèi)涵是隨著我國環(huán)境保護(hù)立法工作的推進(jìn)而不斷完善的。1989 年《環(huán)境保護(hù)法》中已經(jīng)有關(guān)于環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)關(guān)系的闡述，但是相關(guān)規(guī)定遭到不少學(xué)者的批判與詬病。2014 年《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)，參考相關(guān)建議，進(jìn)一步明確了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系。

在自然保護(hù)地建設(shè)過程中，并不是所有的原住居民土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源都會(huì)涉及生態(tài)價(jià)值最高、承擔(dān)最為重要生態(tài)保護(hù)功能的核心區(qū)域。在原住居民集體所有土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況下，對(duì)原住居民及企業(yè)的部分行為進(jìn)行限制的規(guī)制措施，能夠使自然保護(hù)地建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響降至最低。此外，協(xié)調(diào)發(fā)展原則不僅要求環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，還要求將原住居民等社會(huì)因素納入政府自然保護(hù)地規(guī)制行為的考慮因素。以自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件為例，《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》中明確要求管理自然保護(hù)區(qū)要協(xié)調(diào)好自然保護(hù)區(qū)中的經(jīng)濟(jì)開發(fā)與居民生活的關(guān)系。在國家公園建設(shè)中，《方案》指出應(yīng)構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，并通過建立社區(qū)共管機(jī)制，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，完善社會(huì)參與機(jī)制等方面對(duì)國家公園建設(shè)過程中的環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的發(fā)展予以協(xié)調(diào)。作為指導(dǎo)自然保護(hù)地建設(shè)的規(guī)范性文件，《意見》對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)與原住居民的協(xié)調(diào)發(fā)展做出了進(jìn)一步闡述，指出在保護(hù)優(yōu)先的前提下，探索建立全民共享機(jī)制，并從提供生態(tài)服務(wù)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推行參與式社區(qū)管理等方面對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)與原住居民的協(xié)調(diào)發(fā)展予以指引。在原住居民集體所有的土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況下，對(duì)原住居民及企業(yè)的部分行為進(jìn)行限制的規(guī)制措施，屬于對(duì)原住居民和企業(yè)私人權(quán)益影響最小的規(guī)制行為，有助于構(gòu)建自然保護(hù)地建設(shè)與原住居民協(xié)調(diào)發(fā)展的良性發(fā)展模式，符合協(xié)調(diào)發(fā)展原則。

根據(jù)不同類型自然保護(hù)地在保護(hù)價(jià)值及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等其他價(jià)值上權(quán)重的不同，對(duì)不同功能定位的自然保護(hù)地采取類型化的規(guī)制行為不僅體現(xiàn)了保護(hù)價(jià)值優(yōu)先原則，還有助于通過對(duì)多元價(jià)值及其權(quán)重的考量，達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展原則與保護(hù)優(yōu)先原則的協(xié)同。通過對(duì)上述多元價(jià)值及多重立法原則的綜合考量，不僅提高了自然保護(hù)地相關(guān)法律的科學(xué)性，也能夠避免法律運(yùn)行過程中多方利益的沖突，從而增強(qiáng)了自然保護(hù)地相關(guān)法律的運(yùn)行效果。因此，從事實(shí)維度看，類型化規(guī)制行為體現(xiàn)了自然保護(hù)地法律的運(yùn)行效果。

2.3 類型化規(guī)制行為符合比例原則

從法的實(shí)體內(nèi)容來看，自然保護(hù)地內(nèi)多元價(jià)值的動(dòng)態(tài)權(quán)衡多是通過不同法益與權(quán)利之間的相互關(guān)系，即不同的法權(quán)關(guān)系體現(xiàn)的，自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的類型化有助于實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地相關(guān)法律中環(huán)境權(quán)利、社會(huì)權(quán)利及經(jīng)濟(jì)權(quán)利等權(quán)利之間法權(quán)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。因此，從技術(shù)維度上看，自然保護(hù)地政府在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮生態(tài)利益與其他利益的平衡，注重環(huán)境保護(hù)要素與經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)等要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，采取類型化的規(guī)制行為符合比例原則。

在自然保護(hù)地建設(shè)過程中，政府基于自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等正當(dāng)?shù)墓怖鎸?duì)私主體行為進(jìn)行規(guī)制必然會(huì)對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)原住居民及企業(yè)合法的私人利益造成不利影響，因此自然保護(hù)地內(nèi)政府規(guī)制行為應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求，經(jīng)過比例原則的檢驗(yàn)（張翔，2008）。行政法中的比例原則是指如果政府正當(dāng)行使行政權(quán)的行為給公民造成不利影響，則政府的行為必須在侵害人民權(quán)利最小的范圍內(nèi)行使，不能超過目的所要求的價(jià)值和范圍。一般而言，比例原則包含手段與目的的適當(dāng)性、必要性與狹義比例原則3個(gè)子原則。

對(duì)于自然保護(hù)地政府規(guī)制行為，首先，政府基于自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共目的對(duì)自然保護(hù)地原住居民及企業(yè)行使權(quán)利行為進(jìn)行規(guī)制，存在著正當(dāng)性，符合比例原則適當(dāng)性的要求。其次，從必要性上講，比例原則要求政府在所有有助于目的實(shí)現(xiàn)的手段中，選取對(duì)當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。在自然保護(hù)地建設(shè)過程中，并不是所有的原住居民土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源都會(huì)涉及生態(tài)價(jià)值最高，承擔(dān)最為重要生態(tài)保護(hù)功能的核心區(qū)域，不應(yīng)當(dāng)對(duì)自然保護(hù)地所有區(qū)域內(nèi)的原住居民及企業(yè)自然資源使用行為予以禁止。因此，對(duì)于土地并不涉及核心區(qū)域的原住居民，政府對(duì)原住居民采取的禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕等部分行為限制措施屬于對(duì)原住居民私人權(quán)益影響最小的規(guī)制行為。對(duì)于依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的企業(yè)，政府對(duì)自然保護(hù)地企業(yè)采取的清理整治及分類處置相關(guān)項(xiàng)目等部分行為限制措施，屬于對(duì)企業(yè)私人權(quán)益影響最小的規(guī)制行為。最后，上述差別化規(guī)制行為與保護(hù)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的公共目的之間合理相稱成比例，符合狹義比例原則的要求。

綜上分析，基于不同類型自然保護(hù)地的環(huán)境保護(hù)需求、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需求及自然保護(hù)地內(nèi)原住居民和企業(yè)等具體情況，對(duì)原住居民及企業(yè)行為實(shí)施從限制到禁止的類型化規(guī)制行為，符合保護(hù)優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則等對(duì)自然保護(hù)地法律的要求，具有“合法”的正當(dāng)性，并能夠通過對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境等公共利益及保護(hù)公民權(quán)益等私人利益的綜合考量，有效促進(jìn)自然保護(hù)地法律的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地法律中法權(quán)關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。但是從目前我國自然保護(hù)地的建設(shè)實(shí)踐來看，以上有關(guān)自然保護(hù)地政府類型化規(guī)制行為的規(guī)定僅停留在政策層面，實(shí)踐中差別化的措施多靠政策進(jìn)行推進(jìn)（劉超，2019）。不可否認(rèn)環(huán)境政策具有不可替代的作用，但是依照環(huán)境政策而非持續(xù)穩(wěn)定的法律實(shí)施的自然保護(hù)地政府規(guī)制行為因法律定性不明、規(guī)范性缺失導(dǎo)致其存在濫用的風(fēng)險(xiǎn)（郭武等，2016）。此外，中央差別化的環(huán)境政策過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致其在地方的自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中缺乏可操作性（段帷帷，2016）。按照盧曼（2009）、托依布納（2012）的法律系統(tǒng)理論，政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)之間必然存在互相開放、聯(lián)系的關(guān)系。作為這兩大系統(tǒng)的主要制度基礎(chǔ)和組成元素，政策和法律之間也必然存在一定的關(guān)聯(lián)，即可溝通性（張玉潔，2014）。因此，如何把握我國目前已具備自然保護(hù)地立法基本條件的重要機(jī)遇（呂忠梅，2019b），對(duì)以上自然保護(hù)地類型化規(guī)制行為予以規(guī)范表達(dá)，并在自然保護(hù)地類型化規(guī)制行為的規(guī)范構(gòu)造上予以回應(yīng)是下文著重探討的內(nèi)容。

3 自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的類型化及其規(guī)范構(gòu)造

3.1 自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的類型化進(jìn)路

“法學(xué)的特殊思考形式，既是價(jià)值導(dǎo)向的，也是體系性的思考”（拉倫茨，2005）。對(duì)于自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的規(guī)范化也應(yīng)進(jìn)行體系化類型化的分析。在不同類型及不同區(qū)域的自然保護(hù)地采取類型化規(guī)制行為時(shí)，應(yīng)綜合考慮保護(hù)優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則適用的順位及權(quán)重。在生態(tài)價(jià)值最高的區(qū)域，如三江源國家公園等關(guān)系國家生態(tài)安全的自然保護(hù)地，應(yīng)著重考慮降低保護(hù)優(yōu)先原則、協(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則所占比重。在生態(tài)價(jià)值并非最高的自然保護(hù)地，三項(xiàng)原則的比重可以較為均衡。如以河流湖泊及水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風(fēng)景資源的水利風(fēng)景區(qū)為例，此種自然保護(hù)地雖然生態(tài)價(jià)值較高，但并不屬于生態(tài)價(jià)值最高的自然保護(hù)地類型，因此，針對(duì)此類自然保護(hù)地建設(shè)過程中采取的規(guī)制，宜在遵循保護(hù)優(yōu)先原則的前提下，綜合考慮協(xié)調(diào)發(fā)展原則與比例原則，允許自然保護(hù)區(qū)內(nèi)部分行為的適當(dāng)開展，僅對(duì)部分行為進(jìn)行限制。

在規(guī)范表達(dá)上，當(dāng)原住居民集體所有的土地涉及生態(tài)價(jià)值最高，承擔(dān)最為重要生態(tài)保護(hù)功能的核心區(qū)域的情況下，政府在自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中所采取的包括原住居民搬遷在內(nèi)的生態(tài)移民等規(guī)制措施實(shí)質(zhì)上構(gòu)成政府公權(quán)力機(jī)關(guān)因保護(hù)環(huán)境等公共利益對(duì)居民私人權(quán)利的完全控制。目前理論界對(duì)于上述行為的法律定性已基本無爭(zhēng)議，研究者普遍認(rèn)為其屬于政府的征收類規(guī)制行為。相對(duì)而言，對(duì)于企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源涉及生態(tài)價(jià)值最高，承擔(dān)最為重要生態(tài)保護(hù)功能的核心區(qū)域時(shí)，自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中政府對(duì)企業(yè)自然資源使用權(quán)實(shí)施的清理和退出等規(guī)制措施的法律屬性，目前學(xué)界觀點(diǎn)尚未統(tǒng)一：一些研究者認(rèn)為該類規(guī)制措施屬于對(duì)自然資源開發(fā)利用的行政許可的撤回（李顯冬等，2018；蓋靜，2018）。另一些研究者則認(rèn)為該類規(guī)制措施屬于對(duì)自然資源使用權(quán)等用益物權(quán)的征收（黃德林等，2019；孫愛祥，2018）。本文認(rèn)為，對(duì)于自然資源使用權(quán)清理與退出的法律屬性界定需溯源于自然資源使用權(quán)法律屬性的界定。自然資源使用權(quán)與自然資源使用權(quán)人需要具備相應(yīng)資質(zhì)而取得的行政許可在法律屬性及立法目的等方面都存在差異，應(yīng)該嚴(yán)格區(qū)分，學(xué)界對(duì)此已有不少論著進(jìn)行探討（肖國興等，1996；崔建遠(yuǎn)，2003；應(yīng)松年等，2004）。也正因上述差異日益受到關(guān)注，近年來學(xué)界通過引入雙階理論，嘗試對(duì)自然資源使用許可及自然資源特許協(xié)議建構(gòu)具有差異性的規(guī)范體系。

綜上，本文認(rèn)為自然保護(hù)地建設(shè)過程中政府對(duì)企業(yè)自然資源使用權(quán)采取的清退等措施屬于自然資源使用者在取得自然資源使用許可之后的行為，在法律性質(zhì)上應(yīng)屬于在自然資源使用協(xié)議履行階段的調(diào)整，屬于對(duì)自然資源使用權(quán)等用益物權(quán)的征收，而非對(duì)企業(yè)取得礦產(chǎn)資源使用權(quán)的相關(guān)行政許可的撤回。

相較于以上對(duì)原住居民及企業(yè)私人權(quán)益的完全禁止行為，在原住居民集體所有土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況下，政府所實(shí)施的禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕等行為及對(duì)企業(yè)采取的清理整治及分類處置相關(guān)項(xiàng)目等行為則具有更大的靈活性，無論在原住居民及企業(yè)的意愿上還是在自然保護(hù)地建設(shè)的成本效益上，均具備較大的優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐中的適用性也更為廣泛。同時(shí)，此種規(guī)制行為在實(shí)踐中操作起來更加便利，有助于增加自然保護(hù)地建設(shè)的可行性。因此，對(duì)此種規(guī)制行為的法律屬性進(jìn)行理論探討，能夠?yàn)楦佑辛Φ乇Ｗo(hù)原住居民及企業(yè)的私人利益，更加有效穩(wěn)健地推進(jìn)自然保護(hù)地建設(shè)提供理論支撐。本文認(rèn)為，上述政府的規(guī)制行為雖不對(duì)原住居民及企業(yè)私人權(quán)利的全部權(quán)能進(jìn)行限制，但是卻限制了原住居民及企業(yè)行使部分特定的權(quán)利，屬于因增加生態(tài)環(huán)境等公共利益而造成個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)等私人利益損失，應(yīng)當(dāng)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南拗祁愐?guī)制行為。環(huán)境法學(xué)界對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)涵等基礎(chǔ)范疇的研究由來已久，雖然目前對(duì)于其準(zhǔn)確內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)，但已基本認(rèn)同對(duì)于因保護(hù)環(huán)境等公共利益而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的主體給予補(bǔ)償屬于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償（呂忠梅，2003；杜群，2005；潘佳，2017）。

3.2 自然保護(hù)地政府規(guī)制行為的規(guī)范構(gòu)造

通過以上分析，不難看出由于各類自然保護(hù)地的功能定位不同，自然保護(hù)地建設(shè)過程中政府采取的規(guī)制行為存在差異。不同規(guī)制行為的實(shí)踐及理論歸屬各不相同，從法律意義上講，不同規(guī)制行為亦具有不同的規(guī)范構(gòu)造。

自然保護(hù)地建設(shè)過程中政府對(duì)原住居民權(quán)利的完全禁止及對(duì)企業(yè)自然資源使用權(quán)實(shí)施的清理和退出等規(guī)制措施均屬于政府的征收行為，其主要的法律依據(jù)在于《憲法》《土地管理法》及《民法典》等法律中為公共利益進(jìn)行征收補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定。2004 年《憲法修正案》增加國家為公共利益依法對(duì)土地進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，除此之外，國家基于公共利益對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收也得到了作為國家基本法的《憲法》的認(rèn)可。2007 年《物權(quán)法》對(duì)征收的客體進(jìn)一步細(xì)化，并根據(jù)各類征收客體的性質(zhì)，明確了相應(yīng)的補(bǔ)償條款。此后十年間，征收補(bǔ)償法律制度在我國得到長足發(fā)展，相關(guān)的征收補(bǔ)償實(shí)踐也在依法有序進(jìn)行之中。2017 年《民法總則》頒布，設(shè)專門條款對(duì)征收征用及其補(bǔ)償作出規(guī)定。2019 年《土地管理法》修改，對(duì)土地征收及補(bǔ)償制度的完善成為法律修改中的重要一環(huán)，有力規(guī)范和促進(jìn)了土地征收及補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。在此基礎(chǔ)上，2020 年《民法典》對(duì)征收補(bǔ)償事宜進(jìn)行了更加系統(tǒng)的規(guī)定，為有效規(guī)范征收補(bǔ)償實(shí)踐提供了民事基本法的法律依據(jù)。上述有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定能夠?yàn)槲覈剿髯匀槐Ｗo(hù)地中政府征收類規(guī)制行為的規(guī)范表達(dá)提供法律依據(jù)。

對(duì)于自然保護(hù)地建設(shè)過程中政府對(duì)原住居民及企業(yè)權(quán)利采取的限制類規(guī)制行為，屬于應(yīng)當(dāng)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南拗祁愐?guī)制行為，應(yīng)依照我國現(xiàn)有關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定進(jìn)行。目前我國尚未形成較為完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律制度的建設(shè)仍在不斷推進(jìn)之中。2014 年之前，一些法律文件中已經(jīng)零星分布著關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定，2014 年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度正式成為環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度。但從法教義學(xué)角度分析，《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)條款僅有賦予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正當(dāng)性之意，而將具體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為仍交由各領(lǐng)域法律進(jìn)行規(guī)制。2016 年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，利用法律手段規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的重要性日益彰顯。2017 年修正的《水污染防治法》為國家在水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職責(zé)提供了法律依據(jù)。2017 年修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》增加了國家對(duì)海洋這一重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償履行職能的規(guī)定。2018年2月，財(cái)政部頒布《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，厘清了中央與地方政府在長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職責(zé)分工。2018年12月，《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》頒布實(shí)施，為規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度提供了更加具體可行的規(guī)劃。2019 年修訂的《森林法》明確了政府在森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的職能?？v觀以上關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)范性文件，不難發(fā)現(xiàn)目前我國中央層面正經(jīng)歷各領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的框架搭建過程。從目前地方層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償探索來看，自2014年10月以來，北京市等直轄市及安徽省等?。▍^(qū)）相繼頒布了適合各地情況的地方政府規(guī)章①2014年10月至2019年6月，已有20余個(gè)省級(jí)人民政府相繼頒布本省關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見，限于篇幅，在此不再一一列出。，這不僅為各地探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐提供了法律支撐，也有助于各地總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)國家層面完善對(duì)于規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南拗祁愐?guī)制行為的立法。

4 結(jié)語

政府規(guī)制行為在自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中發(fā)揮著不可或缺的作用。由于各類自然保護(hù)地的功能定位不同，實(shí)踐中政府的規(guī)制行為也存在差異，立法中對(duì)政府規(guī)制行為的定性不明導(dǎo)致其存在濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)根據(jù)不同類型自然保護(hù)地的環(huán)境保護(hù)需求，引入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展原則及比例原則理論對(duì)政府類型化規(guī)制行為進(jìn)行法理分析，并以政府規(guī)制行為類型化分析為進(jìn)路，進(jìn)一步探索自然保護(hù)地政府規(guī)制行為類型化的規(guī)范構(gòu)造。

對(duì)于原住居民集體所有的土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源涉及生態(tài)價(jià)值最高、承擔(dān)最為重要生態(tài)保護(hù)功能的核心區(qū)域的情況，政府實(shí)施的包括原住居民搬遷在內(nèi)的生態(tài)移民、企業(yè)自然資源使用權(quán)依法清理和退出等規(guī)制行為，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成政府公權(quán)力機(jī)關(guān)因保護(hù)環(huán)境等公共利益對(duì)居民私人利益的完全控制，屬于政府征收類規(guī)制行為，對(duì)于此類規(guī)制行為的規(guī)范應(yīng)參照我國有關(guān)征收的法律規(guī)定。對(duì)于原住居民集體所有的土地及企業(yè)依法取得使用權(quán)的自然資源并不涉及核心區(qū)域的情況，政府在自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)踐中對(duì)原住居民實(shí)施的禁漁禁牧、退耕還林還草還湖還濕及對(duì)企業(yè)實(shí)施的清理整治及分類處置相關(guān)項(xiàng)目等對(duì)部分權(quán)利進(jìn)行規(guī)制的措施，屬于因增加生態(tài)環(huán)境等公共利益而造成私人利益損失，應(yīng)當(dāng)給予私人生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南拗祁愐?guī)制行為，宜參照我國有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定對(duì)此類規(guī)制行為進(jìn)行規(guī)范。