姜文娟 山東省地質(zhì)博物館

引言

在我國(guó)，行政機(jī)構(gòu)有其獨(dú)特性。它不但具備給予公共性服務(wù)的作用，還具備監(jiān)管社會(huì)事務(wù)管理的作用。恰好因?yàn)槠鋬芍匦裕诮?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中充分發(fā)揮著尤為重要的功效。從宏觀方面看，執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度有益于維護(hù)保養(yǎng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)紀(jì)律；從外部經(jīng)濟(jì)方面看，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度有利于健全單位制度，提升單位管理水準(zhǔn)。伴隨著我國(guó)行政體系改革實(shí)踐的發(fā)展，行政事業(yè)單位的投入持續(xù)提升，內(nèi)控要求也愈來(lái)愈高。本文致力于研究?jī)?nèi)部控制的含義和重要性，分析行政工作單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)，找出存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策和建議，推動(dòng)行政事業(yè)單位健康發(fā)展。

一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵及其必要性

（一）我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)涵

行政事業(yè)單位是方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理體系下產(chǎn)生的我國(guó)獨(dú)有的非營(yíng)利社會(huì)組織，它的工作成就和價(jià)值觀不以物質(zhì)形式實(shí)現(xiàn)。

從靜態(tài)數(shù)據(jù)角度觀察，內(nèi)部控制就是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其設(shè)立目標(biāo)、執(zhí)行職責(zé)和實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)而創(chuàng)建的保障體系，包含內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、控制活動(dòng)、信息、溝通交流和監(jiān)管。該系統(tǒng)與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)緊密結(jié)合，產(chǎn)生統(tǒng)一的組織管理構(gòu)造、政策、程序流程和對(duì)策。從動(dòng)態(tài)性角度觀察，內(nèi)部控制是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)性應(yīng)對(duì)整體目標(biāo)的自我約束規(guī)范過(guò)程。由此可見(jiàn)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不僅是一種單一的保障方式，還是由行政、管理、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等子系統(tǒng)組成的組織管理體系。同時(shí)，內(nèi)部控制也超越了一般經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，它還包含對(duì)審批權(quán)、權(quán)利和管理權(quán)限的控制。這是組織目標(biāo)下的動(dòng)態(tài)性過(guò)程。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制的必要性

一是保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。內(nèi)部控制能夠合理避免不正確和缺點(diǎn)的產(chǎn)生，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和穩(wěn)定性。內(nèi)部控制嚴(yán)格制定了業(yè)務(wù)程序，科學(xué)界定了崗位職責(zé)，保證了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、全面性、準(zhǔn)確性。沒(méi)有完善的內(nèi)部控制制度做支撐，容易造成會(huì)計(jì)信息缺失，一些關(guān)鍵的會(huì)計(jì)信息在傳送過(guò)程中會(huì)互相分離，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量無(wú)法保證。因此，科學(xué)合理的會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度是會(huì)計(jì)信息快速、靠譜、精確的基礎(chǔ)。

二是保護(hù)金融資產(chǎn)高效。行政政府主要自有資金是財(cái)政補(bǔ)貼，靈活運(yùn)用和管理相關(guān)資產(chǎn)，是實(shí)現(xiàn)依規(guī)投資理財(cái)?shù)幕緱l件。為防止金融資產(chǎn)外流，根源上防止經(jīng)濟(jì)違法犯罪（腐壞、貪污等），使金融工作有據(jù)可依，各單位的資產(chǎn)使用理應(yīng)受到多方監(jiān)管，創(chuàng)建科學(xué)、高效、合理的內(nèi)部控制制度，推動(dòng)收入支出行為規(guī)范化和科學(xué)財(cái)務(wù)管理。為依規(guī)標(biāo)本兼治確立基礎(chǔ)，推動(dòng)全面依法治國(guó)財(cái)務(wù)工作的執(zhí)行。

三是依規(guī)投資理財(cái)保障。為推進(jìn)會(huì)計(jì)改革，推動(dòng)單位會(huì)計(jì)內(nèi)控制度順利運(yùn)作，推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)井然有序健康發(fā)展，進(jìn)一步提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，提升內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管，加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)部約束機(jī)制，會(huì)計(jì)法明確規(guī)定“各單位應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度”。除會(huì)計(jì)法外，行政單位被要求制定與實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，以實(shí)現(xiàn)其自我約束的條款，這在我國(guó)制定的一系列財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)中都有所體現(xiàn)。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）單位層面問(wèn)題

一是內(nèi)部控制理念欠缺。職工對(duì)內(nèi)部控制的定義不明確，不了解內(nèi)部控制的定義和必要性，在工作中欠缺內(nèi)部控制觀念。實(shí)際反映在兩個(gè)層面：責(zé)任人的管理觀念和具體指導(dǎo)。單位的責(zé)任人了解內(nèi)部控制的必要性，但在具體工作中，他們更關(guān)心自身崗位和單位發(fā)展，忽視內(nèi)部管理?；蚴且蜇?zé)任人對(duì)內(nèi)部控制了解不夠，造成內(nèi)部控制制度制定不科學(xué)，實(shí)施過(guò)程流于形式。一些部門負(fù)責(zé)人對(duì)費(fèi)用預(yù)算控制和內(nèi)部控制的定義也經(jīng)常有很大的誤解。對(duì)行政部門工作單位從業(yè)者的素質(zhì)要求低。與企業(yè)對(duì)比，行政單位對(duì)成本使用效率和資產(chǎn)管理要求不高，在招聘、培訓(xùn)、教育等層面與會(huì)計(jì)有關(guān)的內(nèi)容較少，容易影響會(huì)計(jì)工作質(zhì)量和內(nèi)部控制制度的實(shí)施。

二是崗位設(shè)置方案不科學(xué)。部分單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題與崗位設(shè)置方案相關(guān)。在公司的金融業(yè)務(wù)中，一旦沒(méi)有嚴(yán)苛區(qū)別控制崗位和其他等級(jí)的崗位，便會(huì)為一些工作人員創(chuàng)造機(jī)會(huì)。這是由于兼容問(wèn)題的函數(shù)在部位設(shè)定中沒(méi)有嚴(yán)苛分離。在內(nèi)部控制對(duì)策執(zhí)行中，因重要職位人員配置不夠，內(nèi)部控制職位的具體崗位職責(zé)默認(rèn)設(shè)置會(huì)遷移給財(cái)務(wù)工作人員或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。行政部門工作單位業(yè)務(wù)單一，絕大多數(shù)資產(chǎn)由國(guó)家直接撥款。因此，很多單位領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得，從時(shí)間和活力上設(shè)計(jì)一套內(nèi)部控制制度是不必要的，使資源被浪費(fèi)；一些單位領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得，財(cái)務(wù)單位的職責(zé)等同于內(nèi)部控制，財(cái)務(wù)中心和審計(jì)部門將執(zhí)行內(nèi)部控制。因此，沒(méi)有必需創(chuàng)建專業(yè)的內(nèi)部控制制度；一些單位管理者不正確地覺(jué)得單位只需要充分發(fā)揮行政職能，其主要崗位職責(zé)是公共事業(yè)管理。沒(méi)有成本計(jì)算，就沒(méi)有必需創(chuàng)建內(nèi)部控制制度。由于單位自有資金是由國(guó)家部門預(yù)算分配決定的，乃至一些單位責(zé)任人覺(jué)得，他們只需要依照規(guī)定按時(shí)定編資金預(yù)算，獲得資產(chǎn)，使用資產(chǎn)。恰好是在這種錯(cuò)誤觀點(diǎn)的指導(dǎo)下，一些單位財(cái)政收支太多。由此可見(jiàn)，假如單位管理者欠缺內(nèi)部控制觀念，各種各樣內(nèi)部控制制度和程序流程的建設(shè)便會(huì)發(fā)生非常大的問(wèn)題。

三是監(jiān)督制度不及時(shí)。內(nèi)部監(jiān)督是為了更好地保證內(nèi)部控制的合理執(zhí)行。內(nèi)部控制的創(chuàng)建和執(zhí)行圍繞與內(nèi)部監(jiān)督緊密聯(lián)系。內(nèi)部監(jiān)督有利于領(lǐng)導(dǎo)者防止和發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)作中的問(wèn)題，保證內(nèi)部控制體系的合理運(yùn)作。可是，一些單位徹底借助外界審計(jì)監(jiān)督，沒(méi)有創(chuàng)建內(nèi)部監(jiān)督制度，沒(méi)有開(kāi)設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)或工作人員來(lái)查驗(yàn)內(nèi)部控制制度的落實(shí)情況。當(dāng)日常監(jiān)管和內(nèi)控制度欠缺剛度牽制，或其監(jiān)管欠缺自覺(jué)性和公信力時(shí)，重要職位和員工的內(nèi)部控制績(jī)效流于形式，造成內(nèi)部監(jiān)督無(wú)法完成預(yù)期目標(biāo)。

（二）內(nèi)部管理層面問(wèn)題

一是管理制度不健全。從形式上看，部分單位在實(shí)際制度設(shè)計(jì)中，欠缺流程化規(guī)定，管理體系的可操作性較弱經(jīng)常發(fā)生。這樣的管理體系充斥著系統(tǒng)漏洞，不能充分發(fā)揮應(yīng)該有的功效。以大額資金集體研究為例子，部分單位的“三重一大”制度沒(méi)有明確界定實(shí)際上限金額標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)管理步驟。

二是流程化規(guī)定欠缺。行政事業(yè)單位制訂的固資管理制度，對(duì)固定資產(chǎn)申請(qǐng)辦理、審核、查看、付款、工程驗(yàn)收等實(shí)際階段沒(méi)有規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，單位實(shí)際流程中涉及的規(guī)定與內(nèi)部控制的要求會(huì)出現(xiàn)多多少少的不同。

三是與國(guó)家相關(guān)政策不一致。比如，當(dāng)國(guó)家沒(méi)有相應(yīng)的法律、政策法規(guī)和規(guī)章制度時(shí)，行政機(jī)構(gòu)只有制訂自身的支出標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)相關(guān)部門辦理備案。一些行政機(jī)構(gòu)的差旅費(fèi)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不一致。

（三）經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面問(wèn)題

一是費(fèi)用預(yù)算控制不足。部門預(yù)算是內(nèi)部控制的關(guān)鍵。因欠缺科學(xué)必需的費(fèi)用預(yù)算管理制度，諸多資產(chǎn)投入和消耗是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。主要反映在單位選用增加量預(yù)算法開(kāi)展預(yù)算管理，造成上一年度不科學(xué)支出不斷提升，下一年度更不切實(shí)際?，F(xiàn)階段，行政單位廣泛選用粗略費(fèi)用預(yù)算，無(wú)法精確費(fèi)用預(yù)算每一個(gè)實(shí)際項(xiàng)目的資產(chǎn)來(lái)往，更無(wú)法精確地具體指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。僅依據(jù)上年度收入支出狀況、年度財(cái)務(wù)情況及各單位運(yùn)營(yíng)計(jì)劃編制。需要經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，這進(jìn)一步削弱了管束控制。

二是支出控制約束不夠。與自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)不同，行政單位接受財(cái)政補(bǔ)貼，成本經(jīng)濟(jì)效益意識(shí)不足，部門預(yù)算不精確。資本性支出存在很多不科學(xué)之處。具體開(kāi)支沒(méi)有嚴(yán)格依照預(yù)算執(zhí)行，部門預(yù)算沒(méi)有約束，一些行政單位財(cái)務(wù)管理制度不完善，管理機(jī)構(gòu)疏松，會(huì)計(jì)計(jì)算不立即、不詳細(xì)、不真正。這些問(wèn)題需要在日常組織管理和財(cái)務(wù)管理中進(jìn)一步處理。

三是資產(chǎn)管理存在問(wèn)題。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在問(wèn)題，管理不到位的情況主要表現(xiàn)在以下方面：尚未創(chuàng)建統(tǒng)一的資產(chǎn)管理和控制系統(tǒng)，缺乏清晰的管理和使用責(zé)任；沒(méi)有完善的資產(chǎn)定期盤存制度，或是只有形同虛設(shè)的盤點(diǎn)系統(tǒng)，存在賬實(shí)不符或便宜處置等現(xiàn)象。

三、行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制的對(duì)策與建議

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

提升管理者對(duì)內(nèi)部控制的重視。行政工作單位的管理者在其內(nèi)部控制中起著十分重要的功效，影響著有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)作。行政工作單位管理者應(yīng)提高內(nèi)部控制觀念，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防控觀念，關(guān)心內(nèi)部缺點(diǎn)，制訂對(duì)策。主管是公司內(nèi)部控制的發(fā)起者和發(fā)起者。了解員工的意見(jiàn)與建議，使內(nèi)部控制更為廣泛路面向人民群眾。完善的內(nèi)控制度能夠保證 內(nèi)部控制的執(zhí)行。各單位應(yīng)依照國(guó)家相關(guān)內(nèi)部控制的規(guī)定，結(jié)合本單位的詳細(xì)情況，制訂科學(xué)、有效、完善的內(nèi)部控制制度，在內(nèi)部控制方式、操作程序、點(diǎn)評(píng)等方面能夠?qū)ふ铱刂浦贫?。在制訂過(guò)程中，應(yīng)確保退休后的制度、權(quán)利審核制度和人民法院強(qiáng)制性執(zhí)行制度的執(zhí)行。此外，完善的內(nèi)部控制財(cái)務(wù)審計(jì)制度也是內(nèi)部控制必不可少的一部分。

（二）增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力

首先，要加強(qiáng)監(jiān)督內(nèi)部控制制度的創(chuàng)建過(guò)程，確保合乎本公司自身的發(fā)展條件。其次，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)督屬下內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，重特大問(wèn)題務(wù)必集體決定。有關(guān)審計(jì)部門應(yīng)準(zhǔn)時(shí)調(diào)研和評(píng)定內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，要求各單位具體給予本單位內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況。最后，應(yīng)即時(shí)、系統(tǒng)和不斷地升級(jí)內(nèi)部控制。各單位務(wù)必依據(jù)自身狀況持續(xù)調(diào)節(jié)內(nèi)部控制制度，定期檢查改正缺點(diǎn)，并提早防止。此外，本單位主要領(lǐng)導(dǎo)決定本單位的具體工作條件，在本單位內(nèi)部控制的創(chuàng)建、健全和合理執(zhí)行中充分發(fā)揮最重要的功效。作為本單位的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)層面：第一，積極組織管理單位和業(yè)務(wù)單位處理和整理總公司工作流程，根據(jù)這些內(nèi)容明確重要單位和相關(guān)部門的責(zé)任。第二，要重視內(nèi)控制度的創(chuàng)建和完善，及其內(nèi)控制度與內(nèi)控制度的關(guān)系。第三，關(guān)心內(nèi)控制度的執(zhí)行。作為單位領(lǐng)導(dǎo)，率先垂范貫徹落實(shí)，公正公平地對(duì)待制度。

（三）提升人員整體素質(zhì)

財(cái)務(wù)工作人員能夠?qū)挝毁M(fèi)用預(yù)算、資產(chǎn)使用、項(xiàng)目收入支出進(jìn)展開(kāi)展審批和監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)公司存在的問(wèn)題和安全問(wèn)題，馬上意見(jiàn)反饋。因此，完善內(nèi)部控制的必需條件之一是提升財(cái)務(wù)工作人員的綜合性素質(zhì)。首先，各行政機(jī)關(guān)的職位要不斷提升財(cái)務(wù)工作人員的意識(shí)水準(zhǔn)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。使工作人員具備艱苦奮斗精神的風(fēng)格，喜愛(ài)本職工作，在工作中持續(xù)學(xué)習(xí)相關(guān)財(cái)務(wù)政策法規(guī)和會(huì)計(jì)制度。其次，工作人員要持續(xù)提高參與和監(jiān)管觀念，積極了解本單位工作方案，追蹤本單位大事件，簽署有關(guān)協(xié)議書和合同書，要確保安全，我們要了解國(guó)家和地區(qū)的新政策，尤其是內(nèi)部管理的專業(yè)知識(shí)，持續(xù)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。創(chuàng)建會(huì)計(jì)系統(tǒng)集中測(cè)算中心的，會(huì)計(jì)中心承擔(dān)會(huì)計(jì)和行政機(jī)關(guān)組織的監(jiān)督，提升工作效率，保證會(huì)計(jì)質(zhì)量。會(huì)計(jì)中心一般 有一人以上承擔(dān)本公司的會(huì)計(jì)工作，假如財(cái)務(wù)信息不能馬上傳遞，時(shí)間延遲的會(huì)計(jì)記錄和會(huì)計(jì)不符有關(guān)公司的詳細(xì)情況。確保財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和一致性是內(nèi)部控制的目標(biāo)之一。會(huì)計(jì)集中化計(jì)算制度的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)立即會(huì)計(jì)匯報(bào)制度的創(chuàng)建。尤其是財(cái)產(chǎn)的購(gòu)買和處理務(wù)必在本月內(nèi)開(kāi)展，并立即通告會(huì)計(jì)中心立即入錄和解決，保證月度會(huì)計(jì)報(bào)表和賬目的一致性。對(duì)于關(guān)鍵商品財(cái)產(chǎn)，會(huì)計(jì)中心或行政單位應(yīng)帶頭按時(shí)排查賬務(wù)和庫(kù)存商品，查清盤盈盤虧緣故，妥善處理盤虧、閑置不用、損毀等，保證賬實(shí)相符。此外，需從人力資源管理下手，提高行政部門工作單位從業(yè)者的綜合性素質(zhì)。在制度建設(shè)層面，健全用人制度，創(chuàng)建嚴(yán)苛的培訓(xùn)和績(jī)效考評(píng)制度，提高職位專業(yè)素質(zhì)，能夠更好地進(jìn)行規(guī)定任務(wù)。從公司內(nèi)部控制職位的設(shè)定，尤其是不兼容職位的設(shè)定，分析怎樣控制風(fēng)險(xiǎn)防控措施，即依據(jù)事情設(shè)定職位并開(kāi)展配對(duì)。有益于我國(guó)行政部門工作單位內(nèi)部控制管理的科學(xué)、高效。要提高員工的綜合性素質(zhì)，能夠 先對(duì)一部分工作人員開(kāi)展小批量生產(chǎn)培訓(xùn)，再規(guī)模性提高員工的綜合性素質(zhì)。培養(yǎng)財(cái)務(wù)單位中高層領(lǐng)導(dǎo)和員工，不但要在思想方面向員工解讀內(nèi)部控制，還需要讓員工在具體管理中仿真模擬內(nèi)部控制管理，嚴(yán)苛控制財(cái)務(wù)和底層管理。對(duì)員工開(kāi)展普遍的內(nèi)部體系管理培訓(xùn)，向員工表述內(nèi)部控制的執(zhí)行要求，保證本單位內(nèi)部控制管理的順利開(kāi)展。除提高員工的總體素質(zhì)外，還能夠嚴(yán)苛控制員工的選拔。除傳統(tǒng)的筆試題目和面試外，還能夠提升一些內(nèi)部控制評(píng)定階段來(lái)調(diào)節(jié)面試步驟。嚴(yán)苛的人員測(cè)評(píng)能夠 確保本單位員工綜合性素質(zhì)的合理提高，對(duì)本單位內(nèi)部控制具有積極功效。

結(jié)語(yǔ)

新形勢(shì)下，建立健全行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制，是順應(yīng)現(xiàn)代管理發(fā)展的需要，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的重要措施，也是貫徹落實(shí)中央關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作新部署、新要求、扎緊制度籠子的需要，本文中提出的相關(guān)建議，希望能為進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)提供參考。