高 梅

（揚州工業(yè)職業(yè)技術學院，江蘇 揚州225127）

習近平同志在黨的十九大報告中指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。生態(tài)公益林是具有公益性質的森林類型，在維護生態(tài)環(huán)境、保持生物多樣性以及維持生態(tài)平衡方面具有重要作用。持續(xù)完善森林生態(tài)效益補償機制，經營好、保護好生態(tài)公益林，是踐行“綠色發(fā)展”理念、建設“美麗揚州”的內在要求。2005年起，國家、省、市逐步建立起生態(tài)公益林補償機制，生態(tài)公益林補償機制的建立一定程度上對保護和發(fā)展森林資源起到了積極作用，但隨著社會經濟的發(fā)展，主要由政府財政負擔的補償機制逐漸體現(xiàn)出不完善之處。

一、揚州市生態(tài)公益林資源及補償機制現(xiàn)狀

（一）揚州市生態(tài)公益林資源現(xiàn)狀

1.揚州市生態(tài)公益林區(qū)位情況

揚州市屬里下河和沿江沖積平原，區(qū)內河湖密布，地形西高東低，從西向東呈扇形逐漸傾斜。根據資源稟賦特點，揚州市生態(tài)公益林呈現(xiàn)網格化特征，除位于儀征市的部分低矮丘陵山區(qū)外，主要圍繞以滬寧高速、寧通高速、揚溧高速、寧啟鐵路等重點交通道路“綠色通道”護路林以及長江、京杭大運河、三陽河、新通揚運河、高郵湖、寶應湖、邵伯湖等重要濕地和河湖護岸林分布，生態(tài)區(qū)位均較為重要，對保護濕地生物多樣性、涵養(yǎng)水源、構建交通屏障、凈化空氣等方面起到了不可或缺的作用。

2.揚州市生態(tài)公益林面積情況

根據揚州市森林資源二類調查結果，揚州市全市共有生態(tài)公益林面積為31523.22公頃，其中國家級生態(tài)公益林面積為445.65公頃、省級生態(tài)公益林面積為12757.04公頃、市級生態(tài)公益林面積為6004.50公頃、縣級生態(tài)公益林面積為12316.03公頃。從有林地面積來看，揚州市全市生態(tài)公益林有林地面積為25683.17公頃，其中國家級生態(tài)公益林有林地面積為438.03公頃、省級生態(tài)公益林有林地面積為10916.68公頃、市級生態(tài)公益林有林地面積為5193.62公頃、縣級生態(tài)公益林有林地面積為9134.84公頃?？偟膩砜矗瑩P州市森林資源面積總量為83636.11公頃，全市生態(tài)公益林占森林面積的比例為37.67%，其余部分為商品林面積。

3.揚州市生態(tài)公益林蓄積量情況

從生態(tài)公益林蓄積量上看，25683.17公頃的有林地中，森林蓄積量大于等于150立方米/公頃的面積為11135.04公頃，50～149立方米/公頃的面積為5154.47公頃，小于50立方米/公頃的面積為9393.65公頃。

4.揚州市生態(tài)公益林使用權屬情況

從生態(tài)公益林林地使用權屬上看，國有權屬公益林面積為2822.07公頃，占公益林面積比例為8.95%；集體權屬公益林面積為13600.50公頃，占公益林面積比例為43.14%；個人權屬公益林面積為14913.06公頃，占公益林面積比例為47.31%；其他權屬面積187.59公頃，占公益林面積比例為0.6%。由此可見，集體和個人使用的生態(tài)公益林地占有較大比例。

（二）揚州市生態(tài)公益林補償機制現(xiàn)狀

1.補償主體

從現(xiàn)行補償主體來看，主要是由國務院、江蘇省人民政府和揚州市人民政府三級政府部門承擔了生態(tài)公益林的補償財政支出，縣區(qū)級政府暫未建立補償機制，除此之外也沒有其他的補償主體。

2.補償范圍

從補償范圍來看，當前納入補償的主要是國家級、省級和市級生態(tài)公益林的有林地部分，縣級公益林并未納入補償范圍，納入補償的面積為17049.30公頃，占生態(tài)公益林總面積的54.08%。

3.補償標準

當前生態(tài)公益林補償標準省級以上生態(tài)公益林與市級公益林不盡相同，省級以上公益林為30元/畝（1畝≈666.67平方米，下同）。市級公益林市轄區(qū)25元/畝，寶應縣、高郵市和儀征市10.8元/畝。

4.使用范圍

當前生態(tài)公益林補償資金的使用需嚴格按照財政部門確定的資金使用辦法規(guī)定，只能用于生態(tài)公益林管護和保護等方面的支出。

二、揚州生態(tài)公益林補償機制存在的問題分析

（一）補償范圍不科學

一方面是補償面積不足。目前納入補償的生態(tài)公益林并未包含所有的生態(tài)公益林面積，主要為市級以上生態(tài)公益林的有林地部分，面積為17049.30公頃，占生態(tài)公益林總面積的54.08%，占生態(tài)公益林有林地面積的66.38%。另一方面是界定的公益林范圍不科學。當前揚州市公益林主要范圍為大江大河兩岸以及高等級公路兩側，但由于公益林劃定時間較早，受規(guī)劃因素、人為因素及當時科學技術手段的限制，出現(xiàn)了農民耕地所有的林木、建設用地上的林木等部分不符合規(guī)劃或區(qū)位要求的林木被劃入生態(tài)公益林。

（二）補償標準偏低

生態(tài)公益林以發(fā)揮森林的生態(tài)效益為主要目的，一定程度上需要犧牲林木的經濟效益，尤其是集體和個人所有的林木，納入生態(tài)公益林管理后，無論是采伐用于木材生產，還是改作其他生產經營用途，都會受到一定程度的限制，帶來的經濟損失也是必然的。從補償標準看，揚州市目前省級以上公益林執(zhí)行30元/畝的標準，市級公益林市轄區(qū)部分執(zhí)行25元/畝的標準。橫向比較來看，省內部分發(fā)達地區(qū)補償標準已提升至200元/畝以上，從實際來看，公益林經營主體每年林木管護投入遠遠高于30元/畝，因此揚州市補償標準明顯偏低，更不用說寶應縣、高郵市和儀征市的市級公益林補償標準僅有10.8元/畝。

（三）補償資金使用難度偏大

當前生態(tài)公益林補償資金的使用需嚴格按照國家、省、市制定的補償資金管理辦法。從管理辦法上看，補償資金僅能夠用于公益林管護方面，此外，領取補償資金需要與地方政府簽訂管護合同，明確護林員，并且留存資金使用明細和巡查記錄備查，程序較為復雜。這樣的程序要求下，很難將公益林補償資金發(fā)放至個人所有者手中，而集體所有者也積極性不足，多地出現(xiàn)了集體組織不愿意領用生態(tài)公益林補償資金的情況。此類現(xiàn)象的出現(xiàn)是與生態(tài)公益林補償機制建立的初衷相違背的。

（四）動態(tài)調整較為滯后

生態(tài)公益林的范圍并非一成不變的，因公益林調整、建設項目占用以及合規(guī)的林木采伐等行為，都會帶來公益林面積和位置的相對變化。生態(tài)公益林補償理應跟隨公益林的變化而變化，但當前，生態(tài)公益林的補償與日常管理未能完全接軌，動態(tài)監(jiān)測也未能完全到位，導致生態(tài)公益林的補償不能及時調整。

三、揚州生態(tài)公益林補償機制存在問題的原因分析

（一）公益林規(guī)劃成果落后

現(xiàn)有生態(tài)公益林規(guī)劃和區(qū)劃小班仍是沿用2004年的規(guī)劃落界成果，2004年，一方面由于公益林界定由林業(yè)主管部門牽頭開展，在此期間與國土、規(guī)劃等部門的溝通協(xié)調不夠，會辦機制也不完善，導致規(guī)劃界定的生態(tài)公益林位置存在不合理之處，存在與基本農田、一般耕地、水利用地、建設用地等重疊的區(qū)域。另一方面由于當時調查技術相對落后，界定的生態(tài)公益林在圖斑面積和具體圖斑勾繪上存在一定誤差，導致區(qū)劃界定的公益林面積不夠準確。這些基礎數據上的問題給公益林補償機制的建立帶來一定的不利影響。

（二）補償主體單一

公益林補償標準偏低，這與政府作為單一投入主體是相關的，政府財政具備一定的局限性，受財政收入的影響，不同地區(qū)對生態(tài)公益林標準的制定就不盡相同，如果補償標準設定較高，則政府財政收入低的地區(qū)財政壓力就較大。從省內來看，生態(tài)公益林補償標準較高的均為省內經濟較強、財政收入較高的地區(qū)。同時，財政資金的支出和使用是必然需要滿足一定程序并且要嚴格監(jiān)管，防止出現(xiàn)一些不規(guī)范使用甚至違規(guī)使用補償資金的行為，保證生態(tài)公益林補償資金能夠真正地促進生態(tài)公益林的建設和保護，達到資金績效目標。

（三）信息化應用不夠

從當前信息化發(fā)展的水平看，生態(tài)公益林的界定、生長、變化和調整等基礎信息以及公益林補償范圍、補償標準等動態(tài)調整信息是能夠實現(xiàn)互融互通的，但就現(xiàn)狀來看，生態(tài)公益林的營造、撫育等經營行為與生態(tài)公益林的采伐、占用、調整等管理行為由林業(yè)主管部門負責，但都存在分條線管理情況。經營管理都有不同的管理平臺，未形成一體化體系。補償資金的設立和下達則由財政主管部門負責，不同部門間信息共享機制不夠健全，生態(tài)公益林補償的動態(tài)調整就很難滿足時效性。

（四）公益林動態(tài)監(jiān)測不到位

當前公益林補償形式也呈現(xiàn)單一性特征，由基礎信息可以看出，揚州市生態(tài)公益林蓄積量上有所不同，同時，公益林的樹種結構、林下植被覆蓋度等情況也是不盡相同的，同時隨著公益林的生長，其蓄積量等各項植被也會產生變化，公益林所發(fā)揮的生態(tài)效益也就處于動態(tài)變化中，想要制定科學的動態(tài)補償機制，就需要有一套成熟的動態(tài)監(jiān)測機制作為保證，但目前還未能實現(xiàn)這種程度上的動態(tài)監(jiān)測。

四、完善公益林補償機制建議

（一）更新公益林區(qū)劃界定成果

生態(tài)公益林補償機制的建立和完善，首先需要一套科學系統(tǒng)的生態(tài)公益林界定基礎數據。2018年國家啟動機構改革，揚州市將國土、林業(yè)、規(guī)劃部門合為一體，形成“山水林田湖草”齊抓共管的自然資源系統(tǒng)。這給生態(tài)公益林的合理區(qū)劃帶來了一個新的契機，應充分利用最新地理信息系統(tǒng)與最新遙感影像成果，充分結合即將完成的國土三調及國土空間規(guī)劃成果，開展新一輪的現(xiàn)狀調查，對原先的生態(tài)公益林界定成果進行一次系統(tǒng)的更新，確保生態(tài)公益林真正落在“林地”上，保證更新過的生態(tài)公益林數據具備準確性和有效性。

（二）完善投入和使用機制

一方面，需要建立多元化的生態(tài)補償投入機制，實現(xiàn)投入主體的多元化是完善生態(tài)公益林補償機制的必要條件，政府投入的單一性決定了補償標準很大程度上依賴于政府的財政狀況，其定價方式也就相對單一，從揚州市財政收入狀況看，擴大補償范圍、提高公益林補償標準所帶來的財政負擔較大，短期內很難實現(xiàn)。因此要讓生態(tài)公益林的建設和保護從政府行為逐漸過渡到政府、社會及公眾的一體化行為，從市場領域、公益領域、金融領域等多方面提供投入渠道，才能保證補償資金的標準得以提升。另一方面，需要改革補償資金管理辦法，生態(tài)補償的初衷是納入公益林管理后，對林木經營者造成的經濟損失進行生態(tài)補償，當前過多地使用限制給林木經營者的資金使用帶來不利影響，容易降低林木經營者的積極性，因此需要進一步改革資金管理辦法，使補償資金的領取與使用更加簡便可行，做到真正意義上的生態(tài)補償。

（三）加強動態(tài)監(jiān)測

生態(tài)公益林動態(tài)監(jiān)測的不足一定程度上影響了生態(tài)公益林補償機制的完善。一是要及時調整變更，通過檔案處理、遙感監(jiān)測等手段及時掌握生態(tài)公益林的消長和變化情況，并及時變更到位。二是要開展精細化調查，根據生態(tài)公益林立地條件、樹種、生長年限的不同，測算其郁閉度、蓄積量、腐質層厚度以及其附屬的生物多樣性等指標，獲取基礎數據，以此核算不同林分發(fā)揮的生態(tài)效益程度。三是開展年度監(jiān)測。根據自然生長、森林撫育、病蟲害等因子變化，開展每年度的生態(tài)效益動態(tài)監(jiān)測，以科學的監(jiān)測體系為支撐，不斷完善并最終實現(xiàn)科學的補償機制。

（四）建立生態(tài)公益林信息化平臺

解決現(xiàn)有生態(tài)公益林從建設、使用到資金下達的脫節(jié)情況，需要政府各主管部門充分發(fā)揮職能，應用現(xiàn)代科學技術手段，依托地理信息系統(tǒng)開發(fā)建立生態(tài)公益林信息一體化平臺。通過該信息化平臺，既能夠反映現(xiàn)有生態(tài)公益林的區(qū)位、面積等基礎情況，又能夠及時反映生長變化、森林經營等公益林發(fā)展情況。同時，生態(tài)公益林補償資金也能在此平臺落實到每一處小班地塊上，并根據公益林的動態(tài)變化數據動態(tài)調整。

生態(tài)公益林補償機制的建立，在一段時期內對于生態(tài)公益林的建設和保護起到了積極作用，促進了生態(tài)公益林生態(tài)效益的提高。但隨著社會經濟的發(fā)展，現(xiàn)有生態(tài)公益林補償機制呈現(xiàn)出補償范圍不足、補償標準偏低、補償資金使用難度大以及動態(tài)調整不到位等諸多問題，這與生態(tài)公益林的規(guī)劃不科學、監(jiān)測不到位、信息化應用不足以及投入主體單一等因素息息相關。因此，保證生態(tài)公益林的健康可持續(xù)發(fā)展就需要多措并舉，通過更新完善公益林區(qū)劃成果、完善投入和使用機制、加強動態(tài)監(jiān)測以及建立生態(tài)公益林信息化平臺等多方面措施持續(xù)完善生態(tài)公益林補償機制。