萬(wàn)月月，鄧永祿

摘 要：鄉(xiāng)村治理是整個(gè)國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性組成部分。要以共建共治共享為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的價(jià)值取向，直面鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)中的體制、制度、人才及技術(shù)困境，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，形成鄉(xiāng)村治理多維一體，德治共治和一核多元的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建整合式共治的鄉(xiāng)村治理新格局。

關(guān)鍵詞：整合式共治;共建共治共享;鄉(xiāng)村治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.03.004

[中圖分類號(hào)]D422.6? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-0339（2021）03-0027-04

鄉(xiāng)村治理是整個(gè)國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性組成部分。政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型是鄉(xiāng)村基層治理變革的現(xiàn)實(shí)背景，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理格局能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)大動(dòng)力。黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱“《建議》”）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體[1]41。社會(huì)治理共同體的關(guān)鍵是共建共治共享，其依循黨的十八大以來(lái)共建共治共享的治理原則，進(jìn)一步豐富了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的內(nèi)涵，是基于外部性制度安排向基于內(nèi)生型需求推動(dòng)的制度變革。社會(huì)治理“共建共治共享”格局，包含著主體、行動(dòng)以及成果三者之間的行為邏輯，也內(nèi)含整合式治理的走向，為我國(guó)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理指明了方向。

一、治理目標(biāo)：“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的價(jià)值取向

改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程快速推進(jìn)。但長(zhǎng)期以來(lái)，從傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)管控格局到人民公社時(shí)期國(guó)家化整合的鄉(xiāng)村社會(huì)統(tǒng)合形態(tài);從改革開放以來(lái)的鄉(xiāng)村社會(huì)治管格局到黨的十八大以來(lái)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會(huì)治理呈現(xiàn)出螺旋式上升發(fā)展趨勢(shì)，無(wú)論是治理的內(nèi)涵與屬性，還是治理方式與策略都從最初的統(tǒng)治——管控——管理走向如今的治理，服務(wù)型政府的觀念深入人心。新時(shí)期，鄉(xiāng)村治理面臨多重壓力，同時(shí)也把握著重要機(jī)會(huì)，多元的社會(huì)治理主體獲得了更多的認(rèn)知，共謀共治共存理念成為共識(shí)。

（一）共建：優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)下的治理主體多元變革

傳統(tǒng)管理的敘事是圍繞權(quán)力而展開的，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的權(quán)威性和有效性。新時(shí)代背景下，治理的敘事則圍繞權(quán)利而展開，良好的社會(huì)建設(shè)不再是黨和政府專項(xiàng)責(zé)任，治理在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益共享、社會(huì)主體權(quán)利的滿足，“人人參與，人人共享”的社會(huì)建設(shè)理念正在逐步取代過(guò)去國(guó)家大包大攬、片面強(qiáng)調(diào)和過(guò)度依賴政府單方面作用的思路，社會(huì)的多元主體將以“社會(huì)人”的身份參與到社會(huì)建設(shè)中，一方面可以減少我國(guó)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)垂直控制產(chǎn)生的社會(huì)成本，同時(shí)通過(guò)法律規(guī)制減少政府行政管理失范，提升治理效率;另一方面還有利于激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)本身對(duì)規(guī)則化治理的主動(dòng)性，形成國(guó)家層面與鄉(xiāng)村基層之間在法治軌道內(nèi)進(jìn)行雙向互動(dòng)的政治穩(wěn)定格局。黨的十九大將社會(huì)治理上升至全黨全社會(huì)共同努力的事業(yè)，將共建共治共享的理念融入農(nóng)村基層社會(huì)治理當(dāng)中，呼吁發(fā)揮多元主體各自最大潛力與效能，以社會(huì)多元參與的方式彌補(bǔ)單一社會(huì)主體理性和能力的缺陷、在社會(huì)協(xié)同合作中推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，并在已有治理上增加“民主協(xié)商”“科技支撐”等社會(huì)治理體系構(gòu)成要件，各類社會(huì)主體協(xié)商合作，充分發(fā)揮多元主體在鄉(xiāng)村治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和特殊作用，保證各方利益主體參與其中，在相互協(xié)調(diào)治理的過(guò)程中最大限度地協(xié)調(diào)各種利益，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)多元力量在鄉(xiāng)村治理中的協(xié)同效果，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和鄉(xiāng)村善治，突出創(chuàng)新我國(guó)社會(huì)治理路徑、促進(jìn)治理方式轉(zhuǎn)變的意涵。

（二）共治：資源整合下的多元主體協(xié)同治理

“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”[2]，同理，鄉(xiāng)村的有效治理非一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速發(fā)展，任何單一治理手段都無(wú)法滿足和應(yīng)對(duì)日益差異和多元的治理需求，囿于各地農(nóng)村現(xiàn)實(shí)條件各有差異，國(guó)家很難在政策實(shí)施過(guò)程中做到“一刀切”，有效的鄉(xiāng)村治理必然是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程，必然要尊重各地區(qū)農(nóng)村客觀現(xiàn)實(shí)情況從而進(jìn)行差異化治理，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，“有效治理”成為未來(lái)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)之一，針對(duì)鄉(xiāng)村治理中的疑難雜癥，只有形成政府與社會(huì)治理力量結(jié)合的社會(huì)治理體系，將黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的政治優(yōu)勢(shì)同各方面資源有機(jī)結(jié)合起來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治，建立預(yù)防和解決村民矛盾糾紛的有效機(jī)制和多重工作制度，彌合意見分裂、整合利益分歧，促進(jìn)各個(gè)主體實(shí)現(xiàn)回應(yīng)、協(xié)商、契合的多元互動(dòng)性，優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)多元主體協(xié)同治理，致力于通過(guò)社會(huì)利益調(diào)適、社會(huì)多元力量發(fā)動(dòng)，在確立集體共同行動(dòng)的責(zé)任以及規(guī)則之下為社會(huì)資本的參與建立制度化保證，打造多元共治的鄉(xiāng)村治理格局。

（三）共享：人本理論邏輯下的利益共享理念

黨的十九大報(bào)告中明確指出：“必須堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中”[3]。人民既是社會(huì)治理成果的受益者，也是社會(huì)行為規(guī)則建構(gòu)的基本角色，強(qiáng)調(diào)基層治理“人”字當(dāng)頭，充分詮釋了我國(guó)治理能力和治理體系現(xiàn)代化格局下的善政善治。人人參與共建、人人參與共治，這個(gè)循序漸進(jìn)、平衡發(fā)展的過(guò)程最終將落到人人共享上，這個(gè)互利共贏的過(guò)程充分彰顯利益分配結(jié)構(gòu)改進(jìn)下全體共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的理念，凸顯以人民為中心的發(fā)展思想?；厮輾v史，農(nóng)村社會(huì)治理從過(guò)去的統(tǒng)治、管控、管理向治理格局下的善治轉(zhuǎn)變，其變革的核心就在于維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定為中心，以服務(wù)農(nóng)民、滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的美好生活需求，重視社會(huì)公平、從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與發(fā)展為中心。在鄉(xiāng)村治理中，它所構(gòu)建的是一個(gè)基于共建共治的前提下的利益共享機(jī)制，以預(yù)期治理成果的分配權(quán)為動(dòng)力，參與共建共治的治理主體最終共同享受治理紅利。

二、治理場(chǎng)景：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)困境的問(wèn)題回應(yīng)

我國(guó)社會(huì)治理概念提出及發(fā)展實(shí)踐帶有明顯的本土色彩，具有鮮明的時(shí)代特征，在社會(huì)轉(zhuǎn)型處于全球化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、網(wǎng)絡(luò)化疊加變遷的大背景下[4]，社會(huì)治理領(lǐng)域異質(zhì)而復(fù)雜。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性的誘因非常多，包括治理環(huán)境、治理結(jié)構(gòu)與制度、治理行為等因素，社會(huì)快速變遷即多重轉(zhuǎn)型給鄉(xiāng)村治理帶來(lái)一定難度。

（一）體制困境：合作共治不足

鄉(xiāng)村治理及其治理現(xiàn)代化，理應(yīng)是國(guó)家政權(quán)與民間社會(huì)合作共贏的良性互動(dòng)[5]。受我國(guó)特定的文化、體制和發(fā)展水平等多重因素的影響，當(dāng)下鄉(xiāng)村治理仍然具有強(qiáng)政府的治理色彩，一元化治理思維和治理方式仍然不同程度存在。村治所依托的國(guó)家制度環(huán)境是“鄉(xiāng)政村治”模式，也就是說(shuō)國(guó)家的行政系統(tǒng)通過(guò)村一級(jí)的基層自治組織去延伸政府的行政職能?！班l(xiāng)政村治”旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一管理與地方自主性的雙重融合，突出分而自治又相互協(xié)作的特點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)中往往出現(xiàn)村委會(huì)沒有獨(dú)自決策的權(quán)限，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所代表的國(guó)家行政權(quán)力的一級(jí)。這樣的治理模式一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾，難以形成整合各方力量的合作共治，對(duì)鄉(xiāng)村的自治活力產(chǎn)生了一定的消極影響，在開展工作中面臨“有限資源、全面責(zé)任”的行動(dòng)悖論。

（二）制度困境：治理規(guī)范不夠

鄉(xiāng)村治理“碎片化”是鄉(xiāng)村治理成效不明顯的突出體現(xiàn)。組織機(jī)構(gòu)“多極化”、工作事務(wù)“繁雜化”成為鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特現(xiàn)狀，多頭管理、政出多門、條塊分割、統(tǒng)籌辦法不一，缺乏有效的整合與協(xié)調(diào)，信息無(wú)法共享。近年來(lái)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各類公共服務(wù)體系逐步完善，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了良好的制度環(huán)境。但是，有些制度平臺(tái)不完善、規(guī)范化程度低，公共服務(wù)體系建設(shè)缺乏高效的規(guī)劃部署，工作事務(wù)“繁雜化”致使治理資源無(wú)法合理配置，對(duì)于不同主體參與鄉(xiāng)村治理的優(yōu)勢(shì)及缺陷認(rèn)識(shí)不足，在整合市場(chǎng)組織、地方社會(huì)資本等資源時(shí)缺乏統(tǒng)籌和有效規(guī)劃。加之鄉(xiāng)村基層政府治理能力不高等方面的局限，導(dǎo)致多元主體分享治理信息和治理資源，共享治理成果方面存在短板，難以形成推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的合力，資源浪費(fèi)、鄉(xiāng)村治理效率低等“碎片化”問(wèn)題仍然存在。

（三）人才困境：治理主體缺失

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和鄉(xiāng)村人口的異地流動(dòng)，鄉(xiāng)村“空心化”問(wèn)題已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理面臨的一大難題。鄉(xiāng)村“空心化”不僅僅是地理意義上鄉(xiāng)村村落的萎靡，更多是經(jīng)濟(jì)意義以及社會(huì)層面農(nóng)民工群體的擴(kuò)大及留守群體的“空心化”，鄉(xiāng)村發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、政治動(dòng)力、文化動(dòng)力和社會(huì)動(dòng)力因素大大削弱，主體缺失成為鄉(xiāng)村治理中的棘手問(wèn)題，如青壯年勞動(dòng)力的流失導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力不足，人才流向大城市導(dǎo)致村治出現(xiàn)短板，由于年齡結(jié)構(gòu)老化、受教育程度普遍不高導(dǎo)致治理主體素質(zhì)和能力較低等。隨著“十四五”規(guī)劃的實(shí)施，政府將進(jìn)一步加大對(duì)基層公共服務(wù)的投入和建設(shè)，鄉(xiāng)村將在政策、資金、資源等方面得到更多支持，人才需求量也將增加，但目前鄉(xiāng)村治理人才梯隊(duì)斷層現(xiàn)象普遍存在，專業(yè)人才缺失、后備干部?jī)?chǔ)備不夠等問(wèn)題突出。此外，“留住人”的激勵(lì)和保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致人才流失較為普遍。

（四）技術(shù)困境：數(shù)字建設(shè)滯后

2019年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強(qiáng)調(diào)建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村旨在建立高效率的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，數(shù)字化、信息化要在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中發(fā)揮支撐作用。構(gòu)建大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)人工智能的鄉(xiāng)村數(shù)字治理新體系，將對(duì)鄉(xiāng)村變革產(chǎn)生催化作用，為村民建言獻(xiàn)策、表達(dá)利益訴求、加強(qiáng)村務(wù)公共事務(wù)監(jiān)督等提供話語(yǔ)平臺(tái)，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的助推器。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村信息化綜合服務(wù)覆蓋率還比較低，資金短板、硬件設(shè)施不全、互聯(lián)互通不暢等問(wèn)題突出，線上、線下與網(wǎng)上、網(wǎng)下統(tǒng)籌治理能力不足，鄉(xiāng)村治理方式缺乏有效創(chuàng)新，傳統(tǒng)治理手段短板突出，民生領(lǐng)域公共服務(wù)的數(shù)字化管理水平低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)多渠道、多平臺(tái)、全方位獲取網(wǎng)絡(luò)信息支撐鄉(xiāng)村黨務(wù)、村務(wù)的數(shù)字化平臺(tái)，科技賦能程度低。

三、整合式共治：“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的實(shí)踐走向

在多樣化格局下，讓治理在自由與秩序、整合與活力、規(guī)管與自治、領(lǐng)導(dǎo)與參與等多元價(jià)值相互調(diào)適并得以平衡，形成合作共治的機(jī)制，需要?jiǎng)?chuàng)造充分必要的合作治理?xiàng)l件，開發(fā)、調(diào)動(dòng)多元主體的參與動(dòng)能，打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

（一）政府轉(zhuǎn)型：鄉(xiāng)村治理的政府角色定位

社會(huì)治理的核心政治價(jià)值——自由、平等、公正、法治的實(shí)現(xiàn)離不開政府在社會(huì)制度設(shè)計(jì)和社會(huì)管理方式等方面的努力。在行政模式層面，“共建共治共享”鄉(xiāng)村治理格局的構(gòu)建需要依托政治系統(tǒng)的引導(dǎo)。政府的引導(dǎo)角色是其公共性所決定的，是達(dá)成社會(huì)共識(shí)的必然要求，在建設(shè)的過(guò)程中也必須始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的社會(huì)治理原則。同時(shí)，在政府引導(dǎo)層面也應(yīng)明確，鄉(xiāng)村治理要求實(shí)現(xiàn)從無(wú)限型政府向適度型政府的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理的重要目標(biāo)之一即為提升鄉(xiāng)村自治能力，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，為鄉(xiāng)村自治留下充分的空間，避免政府越俎代庖、大包大攬，保證鄉(xiāng)村治理具備自我調(diào)整和發(fā)展能力。在社會(huì)參與層面，政府將成為鄉(xiāng)村治理中的有機(jī)組成部分，以平等的姿態(tài)參與相互協(xié)作并為其他多元主體提供發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的條件，社會(huì)多元主體在鄉(xiāng)村治理中充分發(fā)揮其在各自領(lǐng)域的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同共治的局面。

（二）多維一體：鄉(xiāng)村治理的話語(yǔ)范式

打造共建共治共享的社會(huì)治理格局需要開放、多元的話語(yǔ)體系，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化彰顯了社會(huì)治理的民主化特征，社會(huì)治理本身就要求在社會(huì)制度制定和決策中廣泛吸納民眾意見，從而在社會(huì)生活中最大限度地滿足社會(huì)成員需求，建構(gòu)協(xié)商、共享、開放的公共話語(yǔ)權(quán)。治理更多地釋放和反映公共意志，在共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局中保持話語(yǔ)體系的開放性，內(nèi)含從權(quán)力向權(quán)利的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換。在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村民全員參與共治能夠充分表達(dá)自己的意見和意愿，從而維護(hù)合法權(quán)利、反映權(quán)利訴求，并且在共治過(guò)程中培育共同體意識(shí)。

（三）德法共治：鄉(xiāng)村治理的社會(huì)規(guī)導(dǎo)體系

黨的十九屆五中全會(huì)《建議》中指出：“完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)和自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系?！盵1]41創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、確保社會(huì)生活的有序和安全是社會(huì)治理的重要使命， “共建共治共享”鄉(xiāng)村治理的根本途徑在于德法并重，建立德法共治的社會(huì)規(guī)導(dǎo)體系。德法共同引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)行為，兩者相輔相成、缺一不可。道德治理是法治社會(huì)的有機(jī)組成部分，合乎道德價(jià)值是司法合理性的重要支撐。道德是軟性的社會(huì)規(guī)制方式，引導(dǎo)村民在日常生活中尋求善的價(jià)值、完善道德人格、實(shí)現(xiàn)道德自律。法律則意味著明確的道德底線，以其強(qiáng)制性的方式明確村民必須恪守行為準(zhǔn)則，并對(duì)越界行為予以公共性懲罰。德治與法治二者相互促進(jìn)、共同發(fā)展，形成德法相濟(jì)的社會(huì)行為規(guī)范與引導(dǎo)體系。

（四）一核多元：鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)再組織化

黨的領(lǐng)導(dǎo)居于鄉(xiāng)村治理體系的核心地位，是引領(lǐng)并統(tǒng)合多元利益訴求、聚合力量、整合碎片化結(jié)構(gòu)的頂梁柱，在打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局中具有特殊的作用。黨的十八大以來(lái)，社會(huì)治理過(guò)程再組織化程度得以提升，黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理中將自身的政治、組織建設(shè)與鄉(xiāng)村治理目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)利益協(xié)調(diào)、服務(wù)供給、矛盾糾紛化解和社會(huì)組織互動(dòng)等機(jī)制將黨組織和黨員有機(jī)嵌入鄉(xiāng)村治理過(guò)程中。應(yīng)以黨的組織化為中軸，構(gòu)建社會(huì)治理“一核多元”結(jié)構(gòu)，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在“一核多元”框架下，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理多元共治格局。

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