李小妹

“十四五”時期，我國進入新發(fā)展階段。習(xí)近平總書記指出，進入新發(fā)展階段，國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化既帶來一系列新機遇，也帶來一系列新挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段必須把實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展擺在更加突出的位置。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的背景下，面對新機遇新挑戰(zhàn)，要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須實現(xiàn)依靠創(chuàng)新驅(qū)動的內(nèi)涵型增長。創(chuàng)新政策作為能夠?qū)?chuàng)新產(chǎn)生直接影響的公共制度安排，是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的引擎和動力。與國家層面的創(chuàng)新政策相比，區(qū)域創(chuàng)新政策更具靈活性，更能體現(xiàn)區(qū)域特征，其精準設(shè)計是促進區(qū)域發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)和制度保障。當前，研究區(qū)域創(chuàng)新政策，能揭示時代挑戰(zhàn)對于區(qū)域創(chuàng)新政策的訴求，準確把握創(chuàng)新政策設(shè)計的一般規(guī)律，并真正踐行習(xí)近平總書記提出的面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康的科技創(chuàng)新要求。本文在對區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計存在問題進行分析的基礎(chǔ)上，提出區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計的優(yōu)化策略，以期對我國區(qū)域創(chuàng)新政策的精準設(shè)計提供理論指導(dǎo)。

一、問題的提出

當前，全球正進入以產(chǎn)業(yè)變革為主體的新工業(yè)革命時代，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)受到了全方位、深層次的影響與挑戰(zhàn)，這些重大挑戰(zhàn)成為創(chuàng)新行動者不斷涌現(xiàn)、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)維度持續(xù)擴展、創(chuàng)新模式發(fā)生變化的直接動因，如何應(yīng)對這些重大挑戰(zhàn)本身就構(gòu)成了對創(chuàng)新政策的一種挑戰(zhàn)。有研究認為，第四次工業(yè)革命所帶來的重大挑戰(zhàn)，是一種開放式使命（Open-Ended Mission），是關(guān)于整個社會經(jīng)濟體系的使命，甚至誘導(dǎo)（或要求）系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，這一挑戰(zhàn)涉及必須被動員、引導(dǎo)和整合的各種不同因素和力量，創(chuàng)新政策必須應(yīng)對發(fā)展中的競爭、非線性和分歧。然而，傳統(tǒng)的“指揮和控制的模式”卻無法有效解決復(fù)雜的挑戰(zhàn)，目前關(guān)于對創(chuàng)新政策的理解、所實施的政策工具，以及政策實踐并不足以應(yīng)對這些重大挑戰(zhàn)。

關(guān)于創(chuàng)新政策的含義，迄今為止學(xué)界并未達成統(tǒng)一共識，但普遍認為創(chuàng)新政策是公共組織所從事的、影響技術(shù)變革及其他種類創(chuàng)新的聯(lián)合公共行動，涵蓋了科學(xué)、教育、研究、技術(shù)政策，以及所有與創(chuàng)新相關(guān)的政策舉措，是政府為促進創(chuàng)新活動而采取的各類公共政策的總和。區(qū)域，通常被理解為國家以下一級的治理，擁有促進和加強創(chuàng)新的行政和技術(shù)資產(chǎn)，是塑造創(chuàng)新能力和協(xié)調(diào)經(jīng)濟進程的關(guān)鍵層面。區(qū)域創(chuàng)新政策就是區(qū)域政府影響區(qū)域創(chuàng)新體系運行與發(fā)展的行動與舉措，旨在引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新體系發(fā)展方向，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，提升區(qū)域創(chuàng)新效率，增強區(qū)域競爭力。有學(xué)者指出，創(chuàng)新政策經(jīng)歷了從創(chuàng)新政策1.0到創(chuàng)新政策2.0，再到創(chuàng)新政策3.0 的演變歷程。與前兩種創(chuàng)新政策范式相比，創(chuàng)新政策3.0 在問題定位、政策主體、政策目標、政策內(nèi)容和政策工具等方面均有所不同（見表1）。亦有學(xué)者將創(chuàng)新政策3.0稱為新一代創(chuàng)新政策或智慧創(chuàng)新政策。

表1 創(chuàng)新政策范式比較

從理論上講，產(chǎn)業(yè)變革背景下的創(chuàng)新政策屬于創(chuàng)新政策3.0 范式，它并不僅僅因解決市場失靈或系統(tǒng)失靈問題而存在，而是解決體系失靈問題，通過公共部門“創(chuàng)造市場”，確定為解決挑戰(zhàn)所帶來問題的政策目標，據(jù)此進行創(chuàng)新戰(zhàn)略投資并培育新的產(chǎn)業(yè)格局，從而促進各項創(chuàng)新活動，為區(qū)域增長提供方向并促進區(qū)域發(fā)展，引發(fā)跨部門學(xué)習(xí)并提高宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性，實現(xiàn)可包容的、持續(xù)的增長。因此，旨在引導(dǎo)創(chuàng)新、解決經(jīng)濟社會諸多挑戰(zhàn)所帶來問題的區(qū)域創(chuàng)新政策必然是強勢政府所推動的，此時政府的作用已經(jīng)遠遠超出解決市場失靈及系統(tǒng)失靈的范圍。例如，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革推進全球產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生重大調(diào)整，并重塑全球經(jīng)濟競爭格局，與此同時，我國制造業(yè)面臨發(fā)達國家和發(fā)展中國家的雙向擠壓競爭，為積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，我國明確以智能制造為主攻方向，大力推進新一代信息技術(shù)與制造業(yè)深度融合，通過制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級形成經(jīng)濟增長新動力，塑造國際競爭新優(yōu)勢。為此，國務(wù)院和各主要部委陸續(xù)出臺多項兩化融合及工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)政策，在國家政策引導(dǎo)下，地方政府亦積極布局，僅2021年以來，就有天津、成都、蘇州、南通等多地圍繞智能制造和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)出臺相關(guān)行動計劃，通過關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、公共服務(wù)平臺建設(shè)、標準體系建設(shè)、應(yīng)用場景培育、財政金融支持、復(fù)合型人才引育等多種政策舉措，引導(dǎo)創(chuàng)新資源向智能制造領(lǐng)域集聚，積極推進產(chǎn)業(yè)鏈數(shù)字化轉(zhuǎn)型。據(jù)《中國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展白皮書（2020 年）》統(tǒng)計，2019 年我國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)增加值規(guī)模達到3.41萬億元，帶動第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的增加值規(guī)模分別為0.049 萬億元、1.775 萬億元、1.585 萬億元。在政策的引導(dǎo)和支持下，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)成為推動國民經(jīng)濟高質(zhì)量增長的關(guān)鍵動力。同樣，近年來發(fā)達國家和地區(qū)推出的旨在重建制造業(yè)“產(chǎn)業(yè)公地”的“再工業(yè)化”及重振制造業(yè)戰(zhàn)略，如美國先進制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)地位戰(zhàn)略、德國工業(yè)4.0戰(zhàn)略、英國的制造業(yè)的未來、歐洲的未來工廠等，均為適應(yīng)科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的創(chuàng)新政策框架的典型案例。

綜上，政府為積極應(yīng)對變革挑戰(zhàn)而“創(chuàng)造”市場并非憑空創(chuàng)造，而是為實現(xiàn)審慎確定的創(chuàng)新政策目標，在政策過程中選擇適當?shù)恼吖ぞ?，從而直接“?chuàng)造”新的技術(shù)機會和市場環(huán)境，培育新的產(chǎn)業(yè)格局，促進各項創(chuàng)新活動，引導(dǎo)創(chuàng)新發(fā)展方向，這一過程就是政策設(shè)計。與傳統(tǒng)設(shè)計理論相比，新的政策設(shè)計倡導(dǎo)的是適應(yīng)現(xiàn)實情境的政策工具組合，它要求設(shè)計者能夠準確理解政策工具的選擇如何被來自情景等方面的變量所約束，準確判斷在現(xiàn)行設(shè)計空間中可能存在什么樣的機會，實現(xiàn)政策文本和現(xiàn)實情景的統(tǒng)一。

經(jīng)濟社會發(fā)展方式變革背景下的創(chuàng)新是一種導(dǎo)向型創(chuàng)新，目的在于通過制定有針對性的創(chuàng)新政策來應(yīng)對重大的社會和技術(shù)挑戰(zhàn)，解決挑戰(zhàn)所帶來的經(jīng)濟社會問題。因此，所有的創(chuàng)新政策設(shè)計者都面臨著應(yīng)對社會挑戰(zhàn)的時代命題，必須通過精準的創(chuàng)新政策設(shè)計來解決問題。有研究認為，變革背景下區(qū)域創(chuàng)新政策干預(yù)的理由，更重要的是，為了彌補區(qū)域創(chuàng)新能力限制、減少區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)部在互動和連通性等方面的不足，通過有針對性地、長期地支持引導(dǎo)區(qū)域創(chuàng)新方向，推動區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)變革和轉(zhuǎn)型，是一種“積極的結(jié)構(gòu)變革”。因此，區(qū)域創(chuàng)新政策需要根據(jù)不同的區(qū)域情景，確定并圍繞關(guān)鍵主題進行創(chuàng)新資源的排序和分配。變革背景下的區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計，就是要建立一個促進區(qū)域技術(shù)多樣化機會的政策優(yōu)先程序，它是政策制定者和政策主體間基于伙伴關(guān)系的發(fā)現(xiàn)和學(xué)習(xí)的政策過程，并且是在重新審視區(qū)域產(chǎn)業(yè)、知識和區(qū)域政策作用的趨勢中形成的。

二、區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計存在的問題

近年來，由于在新的全球背景下，所有國家、地區(qū)及企業(yè)都在重新定位生產(chǎn)的區(qū)位模式、經(jīng)濟效率和創(chuàng)新能力的新標準，以及管理技術(shù)、生產(chǎn)周期、信息和金融的新行為，出現(xiàn)了“基于地方（Place-Based）”的新區(qū)域發(fā)展范式，即只有當創(chuàng)新政策與區(qū)域情景相適應(yīng)時，才會實現(xiàn)區(qū)域增長。區(qū)域政府通過制定基于地方的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新并最終推動社會創(chuàng)新。因此，結(jié)合區(qū)域情景精準設(shè)計區(qū)域創(chuàng)新政策成為必然。

世界經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在其研究報告《區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展：智慧專業(yè)化的作用》中指出，“基于地方”的區(qū)域創(chuàng)新政策的重點，應(yīng)當在促進區(qū)域具有競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵領(lǐng)域、活動或技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新上，通過政策干預(yù)，不僅影響創(chuàng)新的速度，而且影響創(chuàng)新的方向。區(qū)域創(chuàng)新政策必須考慮區(qū)域特點和潛在的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)機會，并根據(jù)這些特點和預(yù)期成果來設(shè)計適當?shù)恼吒深A(yù)措施。而對于如何設(shè)計基于地方的區(qū)域創(chuàng)新政策，國內(nèi)學(xué)界亦進行了大量研究。例如，張韻和鐘書華認為，應(yīng)基于對區(qū)域創(chuàng)新能力的全面評估，調(diào)整區(qū)域創(chuàng)新政策內(nèi)容重點，進行區(qū)域創(chuàng)新政策的有效定制；襲著燕和遲考勛等構(gòu)建了區(qū)域科技創(chuàng)新政策設(shè)計的理論框架；楊忠泰認為區(qū)域創(chuàng)新政策的制定應(yīng)當遵循協(xié)調(diào)性、差異性、可操作性和區(qū)域性的原則；李琳和曲世友分析了我國區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)失靈的典型特征及其相對應(yīng)的區(qū)域，基于不同類型區(qū)域的創(chuàng)新特點及障礙提出了差異化的政策措施；章文光和鞏鍵基于知識差異化將區(qū)域創(chuàng)新模式分類，提出了針對不同創(chuàng)新模式的政策干預(yù)措施。

盡管學(xué)界對差異化、定制化的區(qū)域創(chuàng)新政策進行了系統(tǒng)探討，但在我國區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計實踐中，仍不同程度地存在一些問題。

1.區(qū)域情景分析缺失，政策同構(gòu)現(xiàn)象凸顯

集中表現(xiàn)在政策設(shè)計中忽視區(qū)域情景、簡單對應(yīng)國家創(chuàng)新政策，帶來的直接后果就是區(qū)域創(chuàng)新政策出現(xiàn)高度同構(gòu)。我國長期以來存在的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)、惡性競爭等一系列問題正是區(qū)域創(chuàng)新政策高度同構(gòu)所產(chǎn)生不良后果的突出表現(xiàn)。國家發(fā)展規(guī)劃本身具有戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，區(qū)域創(chuàng)新政策勢必要體現(xiàn)國家宏觀戰(zhàn)略，但必須在具體分析區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源和創(chuàng)新潛力的基礎(chǔ)上“定制”創(chuàng)新政策，從而將國家戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展需求有機銜接，拋開區(qū)域特征談創(chuàng)新、謀戰(zhàn)略的做法本身就是無本之木。以光伏產(chǎn)業(yè)為例，曾有28個省市把光伏產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點，至少280個地級市或者工業(yè)園區(qū)提出了打造千億元新能源或者光伏產(chǎn)業(yè)基地的概念。事實上，由于創(chuàng)新型區(qū)域產(chǎn)業(yè)通常有以科學(xué)為基礎(chǔ)的分析性知識和以工程為基礎(chǔ)的綜合性知識這兩種類型的知識，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)是由其知識庫定義的，而知識庫方法不歧視任何類型的知識，因此，所有知識類型都可以成為追求以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的競爭的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。決策者的任務(wù)就是要識別區(qū)域情景，發(fā)掘這些知識，通過科學(xué)的政策設(shè)計，制定“嵌入”地方的區(qū)域創(chuàng)新政策。

2.政策內(nèi)容宏觀，配套政策缺失

集中表現(xiàn)在區(qū)域創(chuàng)新政策問題戰(zhàn)略化，創(chuàng)新政策內(nèi)容表述模糊、籠統(tǒng)，配套政策匱乏，缺乏具體可操作的政策措施，這些問題往往成為政策實施中的最大障礙。區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略決定了區(qū)域創(chuàng)新與發(fā)展的方向，具有前瞻性和引導(dǎo)性，而創(chuàng)新政策則是區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的實化和細化，具有可操作性和精準性。因此，必須厘清創(chuàng)新政策與創(chuàng)新戰(zhàn)略之間的關(guān)系，準確識別區(qū)域政策問題，確保創(chuàng)新政策清晰具體、切實可行。以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為例，自2018年起，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)連續(xù)4年被寫入中央政府工作報告，31個?。▍^(qū)、市）提出要大力發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)，但在相關(guān)政策方案中普遍以工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)中的“網(wǎng)絡(luò)、平臺、安全”為主要內(nèi)容，面面俱到，在探尋工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用在本地域的痛點和難點問題并制定精準的配套政策方面明顯不足，即本區(qū)域是否具有發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢？短板在哪里？發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)先事項應(yīng)當是什么？而有些區(qū)域則真正做到了將國家戰(zhàn)略性與區(qū)域根植性緊密結(jié)合，制定內(nèi)容具體、可操作性強的配套政策。例如，廣東省將推動產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)企業(yè)運用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)實施數(shù)字化升級作為發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的切入點，出臺了《廣東省產(chǎn)業(yè)集群工業(yè)互聯(lián)數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點工作方案》；而青島市則將突破工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的重點方向鎖定在中小企業(yè)，發(fā)布了《青島市世界工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)之都建設(shè)工程中小企業(yè)三年行動計劃》。

3.政策議程設(shè)定模式單一，利益相關(guān)者訴求表達渠道受限

集中表現(xiàn)在“自上而下”的創(chuàng)新政策議程設(shè)定模式仍處于主導(dǎo)地位，“自下而上”的多元行動者參與創(chuàng)新決策的方式與利益訴求表達渠道單一。政策議程是政策設(shè)計的重要環(huán)節(jié)，因為“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還重要。”由于變革背景下的區(qū)域創(chuàng)新政策是一種強勢政府推動的政策，“自上而下”的政策議程設(shè)定模式在迅速應(yīng)對經(jīng)濟社會變革挑戰(zhàn)方面起著重要作用。然而，對于區(qū)域政府來講，如何既體現(xiàn)國家意志，又將區(qū)域政策與國家政策分層對接，則需要將“自上而下”和“自下而上”的政策議程設(shè)定模式相結(jié)合。當前，注重利益相關(guān)者參與創(chuàng)新決策已成為共識，例如，陜西省建設(shè)新型科技智庫，要求產(chǎn)業(yè)專家和企業(yè)家的比例不少于40%；地方政府部門如科技廳（局）、發(fā)改委、工信廳（局）等均在門戶網(wǎng)站上設(shè)置互動交流或公眾參與板塊，對各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、科技計劃及項目、科技管理辦法等廣泛征求意見建議；深圳市科技創(chuàng)新委員會則詳細列出創(chuàng)新政策的征求意見稿、起草說明和結(jié)果反饋。盡管地方政府通過多種方式力促多元利益相關(guān)者參與決策咨詢，但其中隱含了一個預(yù)設(shè)前提，即創(chuàng)新政策目標與內(nèi)容已基本確定，向公眾征詢意見的目的在于補充與完善，而對于如何在國家戰(zhàn)略導(dǎo)向下，結(jié)合地方特征識別區(qū)域發(fā)展?jié)摿案偁巸?yōu)勢、確定創(chuàng)新政策干預(yù)的優(yōu)先事項卻缺乏具體方法，“自下而上”的政策議程設(shè)定局限于意見征詢層面，公眾參與創(chuàng)新決策的訴求表達渠道受限。

出現(xiàn)上述問題的原因固然有多方面，但理論指導(dǎo)的匱乏亦是不容忽視的因素之一，現(xiàn)有的研究或是概念性的理論探討，或是宏觀狀態(tài)的應(yīng)然分析，普遍缺乏可操作性強的政策設(shè)計程序與方法。因此，有必要針對現(xiàn)實問題探尋區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計的優(yōu)化策略，為區(qū)域政府制定創(chuàng)新政策提供理論借鑒和決策參考。

三、區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計的情景分析

以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的增長是提高區(qū)域競爭力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于通過實施有效的區(qū)域創(chuàng)新政策能夠促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)多樣化和經(jīng)濟發(fā)展，提高區(qū)域競爭力，創(chuàng)新政策因而比較集中地體現(xiàn)在地方政府對戰(zhàn)略技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)的態(tài)度上。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展視角來看，作為區(qū)域創(chuàng)新政策制定主體的地方政府，應(yīng)當適應(yīng)時代變革，通過分析區(qū)域特征及潛力，準確研判區(qū)域發(fā)展前提條件及技術(shù)機會，通過科學(xué)的創(chuàng)新政策設(shè)計制定有針對性、差異化的創(chuàng)新政策，引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和創(chuàng)新方向。

區(qū)域創(chuàng)新政策的核心目標在于促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)多樣化、提高區(qū)域競爭力，進而促進經(jīng)濟增長。因此，創(chuàng)新政策設(shè)計者必須重視區(qū)域情景分析，準確把握區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況和區(qū)域特征，客觀評估區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件，基于區(qū)域特征確定區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的重點領(lǐng)域與現(xiàn)實問題，為創(chuàng)新政策設(shè)計提供思路與方向。

2018 年，瑞典隆德大學(xué)學(xué)者Markus Grillitsch提出區(qū)域前提條件的分析框架。該框架由產(chǎn)業(yè)多樣化程度和創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性組成。產(chǎn)業(yè)多樣化可分為相關(guān)多樣化和非相關(guān)多樣化，相關(guān)多樣化是指在相似類型知識基礎(chǔ)上發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，其實質(zhì)是在新產(chǎn)業(yè)中重新利用核心能力的過程；非相關(guān)多樣化是指融合現(xiàn)有知識和外來知識進而創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)，例如將基于科學(xué)的分析知識、基于工程的綜合知識和基于設(shè)計的符號知識相結(jié)合。萬道俠、胡彬、李葉（2019）認為，相關(guān)多樣化能夠增加創(chuàng)新總量，非相關(guān)多樣化則會增加突破性創(chuàng)新數(shù)量。較低程度的產(chǎn)業(yè)多樣化稱為專業(yè)化，分為成長型和動態(tài)型產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化，以及成熟型和衰退型產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化。創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性可從行動者、網(wǎng)絡(luò)和制度三個層面進行描述：行動者是指創(chuàng)新價值鏈上的行動者及互補組織，包括政府部門、產(chǎn)業(yè)部門和科研部門、社會等四重螺旋主體，擁有較高的資源稟賦，掌握并且有能力使用先進技術(shù)；網(wǎng)絡(luò)是指行動者內(nèi)部在價值鏈創(chuàng)新和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的密度，行動者之間在生產(chǎn)合作以及社會資本方面的網(wǎng)絡(luò)，以及區(qū)域與全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)程度；制度則主要是指科技創(chuàng)新治理的各項體制機制，如公正、完善的公共服務(wù)，充分的政策支持，多元治理主體的參與，以及寬容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化和全球意識。一般來說，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性程度越高，設(shè)計和執(zhí)行創(chuàng)新政策措施的能力就越強。

按照產(chǎn)業(yè)多樣化和創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性兩個維度，可將區(qū)域劃分為四種類型：創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者、強大的創(chuàng)新者、溫和的創(chuàng)新者、適度的創(chuàng)新者（見圖1）。四種類型區(qū)域分別對應(yīng)不同的區(qū)域前提條件。

圖1 區(qū)域前提條件劃分圖

創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性較高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度高的區(qū)域被稱為創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者，這類區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣，且從事較高創(chuàng)新性的高價值和高技能活動，具有創(chuàng)造新產(chǎn)業(yè)的先天條件，擁有較高水平的大學(xué)和研發(fā)中心，與區(qū)域外的聯(lián)系廣泛且密切。該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有兩種類型，成長型和成熟型（衰退型），但產(chǎn)業(yè)與知識生產(chǎn)機構(gòu)之間的聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)和部門之間的聯(lián)系較為缺乏，知識轉(zhuǎn)化能力不足，由于存在一定程度的技能不足或組織僵化等原因，產(chǎn)業(yè)資源進入新產(chǎn)業(yè)的路徑受阻。廣東、江蘇、浙江、山東等東部沿海省份及北京、天津、上海等特大型城市屬此類區(qū)域。

創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性較高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域被稱為強大的創(chuàng)新者，在某些特定領(lǐng)域集中了足夠數(shù)量的強大行動者，這些行動者所從事的是具有較強創(chuàng)新性的高價值與高技能活動，對創(chuàng)新的支持系統(tǒng)較為強大，正由于其高度產(chǎn)業(yè)專業(yè)化，因而具有高度同質(zhì)的知識庫，并導(dǎo)致專業(yè)化領(lǐng)域之外的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展有限，同時產(chǎn)生一定程度的鎖定（Lock-In），表現(xiàn)為認知鎖定、功能鎖定和政治鎖定。認知鎖定表現(xiàn)在參與者難以獲取新信息，功能鎖定表現(xiàn)為過于緊密的生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的相互依賴關(guān)系，政治鎖定表現(xiàn)為公共機構(gòu)與企業(yè)共同組成了保護既得利益的自我維持聯(lián)盟。這類區(qū)域以具有國際競爭力的高增長工業(yè)區(qū)為代表，重慶、西安等少數(shù)西部地區(qū)中心城市屬此類區(qū)域。

創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性較低的區(qū)域，無論其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何，均缺乏促進創(chuàng)新的強大行動者，以及促進創(chuàng)新的強有力的系統(tǒng)支持，創(chuàng)新制度配置薄弱，在全球創(chuàng)新和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中處于邊緣位置。其中，產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域被稱為溫和的創(chuàng)新者，一是以小的邊緣地區(qū)為代表，產(chǎn)業(yè)一般以農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)部門的中小企業(yè)所組成，此類地區(qū)以我國西部農(nóng)村地區(qū)為代表。二是由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在較長時期內(nèi)衰退，經(jīng)濟社會問題都比較突出的產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)，如我國東北等老工業(yè)基地。產(chǎn)業(yè)多樣化程度較高的地區(qū)被稱為適度的創(chuàng)新者，以發(fā)展中國家的城市中心為代表，我國中西部地區(qū)的大多數(shù)城市屬此類區(qū)域。

四、區(qū)域創(chuàng)新政策的目標定位

區(qū)域創(chuàng)新政策設(shè)計并不僅僅意指政策制定，即政治構(gòu)想與實施之間的連續(xù)和無方向的交流，而是地方政府應(yīng)當在特定時間點“做出選擇”，為避免陷入復(fù)制高層級決策者所制定政策的“政策時尚陷阱”，地方政府必須基于區(qū)域前提條件，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展類型中（見表2）做出選擇，即確定創(chuàng)新政策戰(zhàn)略目標，制定創(chuàng)新政策措施，確保創(chuàng)新政策的邏輯和設(shè)計適合區(qū)域情景。

表2 區(qū)域產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展的類型與機制

系統(tǒng)復(fù)雜程度高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度高的區(qū)域，其可能的創(chuàng)新政策目標應(yīng)當是實現(xiàn)相關(guān)和非相關(guān)多樣化，或者是新的路徑創(chuàng)造。為達到這一戰(zhàn)略目的，可行的政策措施包括：一是提高區(qū)域創(chuàng)新行動者對于基于研究的知識的商業(yè)化能力，支持成熟或衰退型產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新行動者提高各項能力，以便能夠進入新產(chǎn)業(yè)路徑。二是加強產(chǎn)業(yè)與大學(xué)、科研機構(gòu)等知識生產(chǎn)機構(gòu)之間的聯(lián)系，促進相關(guān)和不相關(guān)領(lǐng)域知識和資源的新組合，從而產(chǎn)生突破性創(chuàng)新，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化，甚至創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)路徑。三是通過建立跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的創(chuàng)新平臺及創(chuàng)新組織，建立起多元創(chuàng)新行動者之間的廣泛聯(lián)系。四是加大對新產(chǎn)業(yè)的公共財政支持。例如北京、天津、上海、廣州等城市以及東部沿海省份等創(chuàng)新能力強勁的地區(qū)，作為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增長極，由于其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)能夠帶動上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展并形成相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚，因此產(chǎn)業(yè)相關(guān)多樣化指數(shù)較高，盡管有科教資源豐富、創(chuàng)新環(huán)境良好、產(chǎn)業(yè)規(guī)模及比例合理、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快等優(yōu)勢，但仍不同程度地存在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新效率不高、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系不完備等問題，在產(chǎn)業(yè)集聚的內(nèi)生增長潛力、戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面都有較大提升空間。因此，創(chuàng)新政策旨在集聚創(chuàng)新要素，引領(lǐng)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。應(yīng)進一步增強區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、知識生產(chǎn)系統(tǒng)、中介系統(tǒng)的交互作用，加快構(gòu)建以企業(yè)為主體，大學(xué)、科研機構(gòu)、科技中介及服務(wù)組織等多主體參與的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等創(chuàng)新平臺的作用，打通基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)、中試和產(chǎn)業(yè)化之間的有效通道，提高科技成果轉(zhuǎn)化能力以及創(chuàng)新行動者進入新產(chǎn)業(yè)的能力。加強與發(fā)達國家建立創(chuàng)新合作聯(lián)盟，推動建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。深化科技金融、股權(quán)激勵、財稅制度等方面的改革，以公共財政資金為引導(dǎo)，成立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、設(shè)立股權(quán)投資基金，鼓勵天使投資、創(chuàng)業(yè)投資、眾籌與各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器相結(jié)合，完善投融資模式。

系統(tǒng)復(fù)雜程度高、產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域，其可能的創(chuàng)新政策目標應(yīng)當是實現(xiàn)相關(guān)和非相關(guān)多樣化。一方面，新的產(chǎn)業(yè)由于要占用區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)資源，且新的產(chǎn)業(yè)收益及其他方面有較大的不確定性而對現(xiàn)有成長型產(chǎn)業(yè)并不具有吸引力；另一方面，對于處于成熟期乃至衰退期的產(chǎn)業(yè)來說，將現(xiàn)有生產(chǎn)及創(chuàng)新能力轉(zhuǎn)向新產(chǎn)業(yè)存在較大障礙。鑒于此，相關(guān)多樣化和非相關(guān)多樣化成為更可行的戰(zhàn)略選擇，即允許企業(yè)在可以實現(xiàn)更高價值的新產(chǎn)業(yè)中使用現(xiàn)有能力。為達到這一戰(zhàn)略目的，可行的政策措施包括：一是加大教育和培訓(xùn)力度，增加創(chuàng)新行動者在互補性或差異性領(lǐng)域的新知識與新技能，或吸引區(qū)域外新的創(chuàng)新行動者，從而突破同質(zhì)知識庫的障礙，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化。二是加大產(chǎn)業(yè)與大學(xué)、科研機構(gòu)之間的聯(lián)系，加強互動交流與合作，建立區(qū)域內(nèi)外廣泛的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，以打破現(xiàn)有專業(yè)化的鎖定。三是持續(xù)調(diào)整區(qū)域現(xiàn)有的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，建立產(chǎn)業(yè)多樣化的共同愿景，在區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間培育相互信任關(guān)系，以區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為依托，發(fā)展與其有較強經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)系的上下游產(chǎn)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，同時拓展橫向產(chǎn)業(yè)，加大對新產(chǎn)業(yè)的公共政策支持。以重慶為例，盡管重慶有著良好的創(chuàng)新基礎(chǔ)和創(chuàng)新環(huán)境，區(qū)域總體創(chuàng)新能力在全國位列第八，但產(chǎn)業(yè)高度集中在以汽車、摩托車為主的交通運輸設(shè)備制造業(yè)和電子制造業(yè)，產(chǎn)業(yè)多樣化不足。尤其是汽車制造業(yè)產(chǎn)值占全市工業(yè)產(chǎn)值比重一度接近1/4，由于全國汽車產(chǎn)銷出現(xiàn)負增長，對重慶汽車支柱產(chǎn)業(yè)形成沖擊，增加值增速從2017 年的6.2%降至2018 年的-17.3%，增速回落對重慶經(jīng)濟發(fā)展造成較大影響。鑒于此，重慶于2019年啟動實施“工業(yè)躍升”工程，著力構(gòu)建多樣化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。依托支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展相關(guān)多樣化產(chǎn)業(yè)：出臺實施汽車產(chǎn)業(yè)“1+2”等專項政策，加速汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；圍繞大數(shù)據(jù)智能化，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，實施企業(yè)智能化改造，啟動運行工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標識解析國家頂級節(jié)點，建設(shè)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等綜合性平臺；強化區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，出臺“雙一流”建設(shè)專項支持政策，啟動建設(shè)中科院大學(xué)重慶學(xué)院，吸引國內(nèi)外知名高校院所來渝設(shè)立分院分所，實施“重慶英才計劃”，引進高層次人才。

系統(tǒng)復(fù)雜性低的區(qū)域，其可能的創(chuàng)新政策目標選擇應(yīng)當是路徑輸入和路徑升級。路徑輸入是發(fā)展與區(qū)域現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)完全無關(guān)的、全新的產(chǎn)業(yè)，即立足地方優(yōu)勢延伸進入新產(chǎn)業(yè)，這一戰(zhàn)略方法必須依賴于區(qū)域外的知識與資源，例如直接投資和吸引人才。路徑升級是通過在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和成熟的技術(shù)路線中不斷增加的產(chǎn)品創(chuàng)新和過程創(chuàng)新而實現(xiàn)的，即挖掘本區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在原產(chǎn)業(yè)內(nèi)提供新產(chǎn)品、新服務(wù)或扶植接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)能力再造。為達到路徑輸入和路徑升級的創(chuàng)新政策目標，可行的政策措施包括：一是通過支持區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)與大學(xué)、科研機構(gòu)等知識生產(chǎn)者建立聯(lián)系，加大教育和培訓(xùn)力度，加強區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)新能力建設(shè)，提高企業(yè)的創(chuàng)新能力和勞動者的知識水平。例如，河南與省外高水平大學(xué)和科研院所廣泛開展省校合作，通過共建創(chuàng)新平臺、聯(lián)合實施重大創(chuàng)新項目、強化人才培養(yǎng)等方式，加快科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。二是提高區(qū)域創(chuàng)新行動者的全球意識，即培育開放式創(chuàng)新意識，關(guān)注并積極參與在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)中的高附加值生產(chǎn)活動，增加獲得先進地區(qū)創(chuàng)新資源、提高能力及技術(shù)水平的機會。例如，山西依托制造業(yè)、煤化工、特色農(nóng)產(chǎn)品等產(chǎn)業(yè)，積極開展與東盟國家經(jīng)貿(mào)合作，實現(xiàn)與東盟國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補，促進相互貿(mào)易和投資合作，從而開拓更廣闊的國際市場。三是通過提供良好的公共服務(wù)、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展條件、強化區(qū)域性特征等方式增強對于外來資源的區(qū)域吸引力。例如，我國中西部地區(qū)應(yīng)當用好、用足國家促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀政策，基于本地域要素成本低、市場潛力大的要素稟賦和比較優(yōu)勢，著力改善營商環(huán)境，提升配套服務(wù)水平，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)和方式、吸收發(fā)達國家和東部地區(qū)高端產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

需要強調(diào)的是，本文之所以將不同區(qū)域所確定的創(chuàng)新政策目標選擇稱為“可能的”，原因在于：一是表2 中的產(chǎn)業(yè)路徑發(fā)展類型的劃分并非詳盡無遺，區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐中也可能同時存在其他路徑。二是即便是具有相同區(qū)域前提條件的區(qū)域，由于其發(fā)展產(chǎn)業(yè)所需知識的關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性程度不同，也會選擇差異性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。例如，同屬創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性低、產(chǎn)業(yè)多樣化程度低的區(qū)域，我國欠發(fā)達的西部農(nóng)村地區(qū)與東北老工業(yè)基地必然會在路徑升級與路徑輸入中選擇不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。三是盡管在理論上講，部分區(qū)域的創(chuàng)新政策目標選擇為相關(guān)多樣化和非相關(guān)多樣化，但由于人們?nèi)找嬉庾R到相關(guān)多樣化是產(chǎn)業(yè)活力和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵來源，是創(chuàng)新產(chǎn)出的主要原動力，而非相關(guān)多樣化的影響效應(yīng)卻并不顯著，因此，我國區(qū)域創(chuàng)新政策的現(xiàn)實選擇更應(yīng)當傾向于鼓勵相關(guān)多樣化。此外，由于缺乏我國區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性的評價依據(jù)，本文對于區(qū)域的歸類僅是一種粗略劃分，而關(guān)于創(chuàng)新系統(tǒng)復(fù)雜性的區(qū)域評價正是需要進一步研究的領(lǐng)域。

五、創(chuàng)新政策設(shè)計的區(qū)域優(yōu)先事項制定

創(chuàng)新政策設(shè)計之所以要確定區(qū)域優(yōu)先事項，源于兩個因素，一是創(chuàng)新政策必須是直接和具體的才能刺激變革，因此，必須對創(chuàng)新政策所要干預(yù)的優(yōu)先領(lǐng)域有明確的界定；二是基于一個核心的假設(shè)，即決策者并不擁有做出“正確的”政策目標和優(yōu)先次序決定所需要的全部信息，同時，包括決策者在內(nèi)的所有利益相關(guān)者對未來的機遇和挑戰(zhàn)僅僅擁有不完全信息。此外，政策設(shè)計者不再只是傳統(tǒng)官僚體制內(nèi)傳統(tǒng)的決策者，而是呈現(xiàn)出能者參與的格局，非政府組織的行動者、思想庫或其他類似組織也參與其中，同時，有效的政策設(shè)計必須考慮政策成功所依靠的個人或群體的政治、社會、經(jīng)濟和文化條件，并激勵個人參與政策相關(guān)的行動。因此，需要由決策者和區(qū)域所有利益相關(guān)者通過互動和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)共同“發(fā)現(xiàn)”區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路的前景，這一互動協(xié)調(diào)方式被稱為“創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程”（Entrepreneurial Discovery Process，EDP），確定和選擇創(chuàng)新政策干預(yù)的優(yōu)先領(lǐng)域是“創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程”的結(jié)果。實質(zhì)上，創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程是一個自下而上的過程，在這一過程中，地方政府、企業(yè)、大學(xué)、科研機構(gòu)、用戶等主要的利益相關(guān)者通過多種形式聯(lián)合查明區(qū)域特征和創(chuàng)新需求，客觀評價區(qū)域現(xiàn)有及潛在優(yōu)勢，通過制定聯(lián)合項目，加強區(qū)域知識潛力和產(chǎn)業(yè)化能力，進入國際市場和價值鏈，并建立網(wǎng)絡(luò)、信任和社會資本，整合創(chuàng)新資源，實現(xiàn)既定的政策目標。

長期以來，我國區(qū)域創(chuàng)新政策制定存在諸多碎片化問題，學(xué)界普遍認為，創(chuàng)新政策制定主體的多元化和部門化，政策制定權(quán)限交叉，以及政策協(xié)調(diào)機制缺乏是造成政策碎片化的重要影響因素。然而，產(chǎn)生上述影響因素的深層次原因則在于政策價值與政策目標的區(qū)域集體認同的缺乏。如何通過廣泛的社會議程，促使政策制定主體以及利益相關(guān)者實現(xiàn)政策目標的集體認同，明確區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略導(dǎo)向，是真正解決政策碎片化問題、精準設(shè)計創(chuàng)新政策的根本路徑。因此，有必要構(gòu)建能夠促進政策價值與目標的區(qū)域集體認同產(chǎn)生的平臺組織，為開展多種形式的創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程活動、促進創(chuàng)新政策多元行動者協(xié)調(diào)互動提供載體。

歐盟成員國羅馬尼亞為制定創(chuàng)新政策、促進區(qū)域發(fā)展所成立的創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程組織具有架構(gòu)合理、功能完善、活動多樣等特征，為我們提供了一個典型示范案例。按照歐盟的經(jīng)濟地域劃分等級（NUTS），羅馬尼亞共有8 個NUTS2 發(fā)展區(qū)域，這些發(fā)展區(qū)域沒有法人資格和行政地位，僅用于分配歐盟機構(gòu)基金和區(qū)域統(tǒng)計數(shù)據(jù)。發(fā)展區(qū)域的行政機構(gòu)為區(qū)域發(fā)展委員會，每一個區(qū)域發(fā)展委員會設(shè)立一個稱為區(qū)域發(fā)展機構(gòu)（RDA）的業(yè)務(wù)部門，負責(zé)制定區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，確定區(qū)域優(yōu)先事項，建立區(qū)域內(nèi)外的協(xié)商機制，動員區(qū)域內(nèi)所有與具體的創(chuàng)新項目相關(guān)的利益相關(guān)者；同時，作為執(zhí)行部門，管理來自歐盟、中央政府以及其他渠道的資金。作為非政府組織，區(qū)域發(fā)展機構(gòu)與發(fā)展區(qū)域內(nèi)的各個地方政府保持良好的合作關(guān)系，是創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程活動的組織者。關(guān)鍵的創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程組織及其相關(guān)活動包括：一是區(qū)域創(chuàng)新聯(lián)盟，由來自本區(qū)域的政府部門、大學(xué)、研究機構(gòu)、企業(yè)、非政府組織等代表組成，促進所有創(chuàng)新行動者之間的協(xié)商對話。二是創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程重點小組，匯集大量的利益相關(guān)者，在國際趨勢和預(yù)估的市場潛力基礎(chǔ)上，合理評估區(qū)域資產(chǎn)，提出政策優(yōu)先項目的提案，歐盟聯(lián)合研究中心（JRC）為小組提供方法支持，并邀請外部專家參與項目提案。三是項目開發(fā)實驗室，與區(qū)域外專家建立廣泛聯(lián)系，在歐盟聯(lián)合研究中心的技術(shù)支持下，將重點小組提出的項目提案付諸實踐。在整個創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)進程中，區(qū)域發(fā)展機構(gòu)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，在歐盟聯(lián)合研究中心的催化作用下，協(xié)調(diào)并推動四重螺旋行動者之間產(chǎn)生良性互動，發(fā)現(xiàn)隱藏的技術(shù)機會，確定能夠使區(qū)域建立競爭優(yōu)勢的創(chuàng)新政策優(yōu)先事項。

實際上，類似的區(qū)域發(fā)展平臺組織已經(jīng)在我國出現(xiàn)。2018年，武漢市武昌區(qū)成立了湖北省首個以“籌智、籌力、籌資”為共建模式的區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展委員會，下設(shè)科技、金融、文創(chuàng)、智慧城市、人才、商協(xié)會6個界別，吸引高校、科研院所、企業(yè)、金融機構(gòu)、媒體單位、商協(xié)會等創(chuàng)新主體和個人參加；委員會主任及界別主任分別由政府部門及非政府部門成員擔任，打破了傳統(tǒng)的組織構(gòu)架；開辦活動所需資源、資金全部通過眾籌完成。成立區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展委員會，意在激活和發(fā)揮社會各界的創(chuàng)新基因和全部動能，促進技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新，推動科技成果轉(zhuǎn)化，構(gòu)建要素互動、體系互聯(lián)、人才協(xié)同的創(chuàng)新體系，帶動成員共同發(fā)展。實踐中，形式各異的創(chuàng)新平臺組織通常定位于解決創(chuàng)新主體間存在的信息交互問題，或是提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)“一站式”服務(wù)，往往對多元創(chuàng)新行動者在區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略目標及創(chuàng)新政策目標確定中的參與作用卻重視不夠。如何利用創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程，通過客觀評估區(qū)域稟賦特征，調(diào)查區(qū)域知識庫類型，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新實踐中未加利用的、有利于提高競爭力的有價值知識，診斷公共部門和私營部門存在的創(chuàng)新障礙，按照區(qū)域創(chuàng)新政策目標和措施界定優(yōu)先事項，引發(fā)區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間的學(xué)習(xí)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多樣化，恰恰是創(chuàng)新平臺組織最為重要的職能所在。羅馬尼亞通過創(chuàng)業(yè)發(fā)現(xiàn)進程確定創(chuàng)新政策優(yōu)先事項的做法，從根本上改變了“挑選贏家”的產(chǎn)業(yè)政策制定文化，通過公私伙伴關(guān)系的創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)和政策學(xué)習(xí)，查明區(qū)域潛力和發(fā)展需求，徹底改變了通過集中規(guī)劃方法確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策風(fēng)格，使新的創(chuàng)新政策設(shè)計邏輯更加符合區(qū)域?qū)嶋H。當然，盡管羅馬尼亞的EDP實踐經(jīng)驗極具啟發(fā)意義，但由于行政體制以及科技管理體制的差異性，并不完全適合我國的區(qū)域創(chuàng)新實踐，必須結(jié)合我國實際予以不斷探索。