文/黃全曜 高行語 周術(shù)佳 包勇 吳怡琳（安徽財經(jīng)大學(xué)國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院）

一、研究背景

2020年是我國的脫貧攻堅年，也是全面建成小康社會取得重要成就的一年。脫貧攻堅戰(zhàn)取得了斐然的成績,但返貧問題，是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中不容忽視、亟須解決的問題。安徽省舒城縣作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣，在過去五年里成功實現(xiàn)了精準扶貧、精準脫貧。但數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明，近年來舒城縣依然存在誘發(fā)返貧的風(fēng)險。一方面省政府對舒城縣脫貧成果的鞏固高度關(guān)注，另一方面舒城縣曾作為國家級貧困縣，對其展開返貧機制研究在全國范圍內(nèi)具有代表性和較高普適性。因此，以舒城縣為例開展返貧防控機制的探究具有深刻的現(xiàn)實意義。

二、文獻綜述

近年來，有不少學(xué)者對返貧現(xiàn)象進行了研究。對返貧現(xiàn)象的研究主要集中在對貧困現(xiàn)象的識別、返貧的原因及如何防止返貧等方面。

對于貧困現(xiàn)象的識別，學(xué)者們都通過各種算法研究出了識別貧困現(xiàn)象卓有成效的方法。李春雷[1]等人基于集成學(xué)習(xí)算法，利用貧困戶建檔立卡數(shù)據(jù)對貧困人口類型進行準確識別，為防止返貧的幫扶工作提供支持。羅麗[2]使用隨機森林算法，從人力資本、社會資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和生計環(huán)境六個方面建立貧困監(jiān)測體系，能夠較精準地識別出扶貧對象，從而制定相應(yīng)的扶貧政策。張浩[3]則利用中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，從教育、就業(yè)、健康等多個維度進行貧困識別，能夠較全面地分析出家庭的貧困類別，提高扶貧效率。王小林和Sabina Alkire[4]使用Alkireand Foster開發(fā)的多維貧困測量方法，利用2006年中國健康與營養(yǎng)調(diào)查數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)除了國家以收入為標準衡量的貧困之外，還存在其他多個維度的致貧因素，其中衛(wèi)生設(shè)施、教育和健康保險對其貢獻最大，因此，扶貧應(yīng)該從多個角度對貧困進行測量和識別。

對于返貧因素及如何有效防止返貧，學(xué)者們也進行了頗為廣泛的研究。茍鵬程[5]等人以新疆維吾爾自治區(qū)田縣為例，分析出可能導(dǎo)致其返貧的風(fēng)險主要有因病、因自然災(zāi)害、收入來源不穩(wěn)定、農(nóng)民自身素質(zhì)低等，并制定出了一個集監(jiān)測機制、預(yù)警組織、長效扶持機制、持續(xù)收入來源機制和監(jiān)督反饋機制五位一體的返貧預(yù)警機制。張鵬飛[6]認為政府政策不完善、貧困戶主觀方面的原因以及因病、因災(zāi)等其他方面的客觀原因是導(dǎo)致返貧的主要因素，因此應(yīng)當對癥下藥，建立并完善返貧管理機制、社會保障機制、產(chǎn)業(yè)扶貧機制并激活群眾內(nèi)生動力機制。劉姝問[7]提出了產(chǎn)業(yè)資金支持缺乏、官員的功利性從政、人民思想素質(zhì)等自身原因、社會的保障不足是導(dǎo)致返貧的主要因素，并提出了政府應(yīng)設(shè)置返貧專項資金、制定返貧信貸制度、加大教育投資、加強社會保障等建議。趙迪和羅慧娟[8]認為僅依靠外部扶貧而沒有內(nèi)生動力是不可持續(xù)的，福利依賴以及相對貧困等問題是影響防貧減貧的主要問題，應(yīng)當把完善相對貧苦治理制度建設(shè)、營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境、加大新業(yè)態(tài)扶持力度等方面作為創(chuàng)業(yè)培植工作的重點。姚建平[9]等人通過對兩個村莊的棗農(nóng)進行對比分析，認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和收入來源的多元化、土地的有效快速轉(zhuǎn)型會降低農(nóng)村返貧的風(fēng)險，因此，要降低返貧風(fēng)險，應(yīng)當調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開展網(wǎng)絡(luò)銷售平臺和加強大棗的深加工。劉澤宇[10]認為導(dǎo)致返貧的風(fēng)險主要有致貧原因復(fù)雜、小康基礎(chǔ)脆弱、治理貧困措施不完善等，因此，應(yīng)當構(gòu)建堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、構(gòu)建返貧治理體系、激發(fā)人民群眾積極性三位一體的防貧返貧機制。

雖然對貧困現(xiàn)象的研究已有很多，本文則是以舒城縣為例，對舒城縣的脫貧現(xiàn)狀進行分析，制定出一個以監(jiān)測預(yù)警、信息核實、精準救助、持續(xù)幫扶、脫貧退出為主體的循環(huán)返貧預(yù)警機制來防止舒城縣的脫貧戶再次返貧。

三、舒城縣脫貧現(xiàn)狀

2014年舒城縣建檔立卡貧困人口40893戶109000人，貧困發(fā)生率12.44%。2014-2018年，全縣累計脫貧35155戶103747人，80個貧困村全部出列。2019年4月，安徽省人民政府批復(fù)舒城縣退出貧困縣序列。同年11月16日-11月22日，經(jīng)省第三方評估，2019年舒城縣共脫貧3563戶7141人。截至2019年12月，全縣未脫貧人口2468人，貧困發(fā)生率0.28%。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施

近年來，舒城縣大力實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括175公里國省干道升級改造和3636公里的農(nóng)村公路暢通工程。針對山庫區(qū)群眾居住分散等實際情況，2014年以來，全縣總投入3.29億元，通過實施集中供水和管網(wǎng)延伸等方式，先后解決47.5萬農(nóng)村人口安全飲用水問題，其中貧困群眾4.34萬。政府投入5829萬元，實施貧困村電網(wǎng)改造項目78個。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展

縣政府大力建設(shè)點位扶貧和產(chǎn)業(yè)扶貧模式，投入財政扶貧資金6778萬元,安排產(chǎn)業(yè)扶貧項目78個。設(shè)立近2萬個護林、護路、環(huán)衛(wèi)等扶貧公益崗位，積極引導(dǎo)群眾就業(yè)?？h域內(nèi)電子商務(wù)發(fā)展迅速，設(shè)立網(wǎng)店3000多家，從業(yè)人員近3萬人，吸納1200位貧困人員就業(yè)。如南港鎮(zhèn)過灣農(nóng)業(yè)，2019年以來電商營業(yè)額1億多元，居民平均月收入2400元。

（三）生態(tài)文明

籌措獎補資金1200萬元，切實做好48個村農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，推動脫貧攻堅與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)。選聘2000名生態(tài)護林員,全面加強林業(yè)生態(tài)保護工作。同時，在全縣開展了“五凈一有一整齊”人居環(huán)境整治。

（四）綜合保障

義務(wù)教育保障方面，發(fā)放學(xué)生補助9811人1948.4萬元，發(fā)放“雨露計劃”2337人356.7萬元。對148名重度殘疾兒童開展送教上門，義務(wù)教育得到全面保障?；踞t(yī)療保障方面，為貧困人口代繳醫(yī)保參保費用2335萬元，支付住院綜合醫(yī)療保障資金11358萬元。大力推進護理型特困供養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)，為失能、半失能特困人員提供集中的專業(yè)護理，厚德養(yǎng)老護理院目前已投入445萬元，先后為230位特困失能、半失能人員提供有效護理。

四、舒城縣脫貧人口返貧風(fēng)險因素

（一）因災(zāi)返貧

舒城縣常年因山洪暴發(fā)，湖水倒灌，局部成災(zāi)。近年來舒城縣因氣象災(zāi)害頻頻遭受損失，對沿線群眾的生命財產(chǎn)安全造成了嚴重威脅。

山洪導(dǎo)致村莊和農(nóng)作物被毀，造成縣域內(nèi)群眾的生命財產(chǎn)損失。自然災(zāi)害破壞的瞬時性、程度深等特點極易造成脫貧人口的再次返貧。

（二）因病返貧

根據(jù)舒城縣第七次全國人口普查數(shù)據(jù)公報，全縣常住人口為697250人，0-14歲人口為104240人，15-59歲人口為419080人，60歲及以上人口為173930人，其中65歲及以上人口為140706人，占比20.18%。

短短十年間，舒城縣60歲及以上人口上升6.63個百分點，其中65歲及以上人口比重上升7.77個百分點。老齡人口的身體素質(zhì)差，農(nóng)村地區(qū)公共衛(wèi)生條件較差，加上老齡群體缺乏健康生活意識，防范疾病能力不足，極易感染疾病，加上沒有及時就醫(yī)，往往小病拖成大病。雖然國家在不斷完善醫(yī)療報銷體系，但自費比例的存在和就醫(yī)產(chǎn)生的其他生活費用仍是導(dǎo)致脫貧戶返貧的巨大風(fēng)險之一。

（三）因?qū)W返貧

在創(chuàng)造美好生活的道路上離不開教育，在防止返貧的后續(xù)工作中更離不開教育。因?qū)W返貧是指家庭成員教育支出明顯超過家庭負擔能力，導(dǎo)致家庭實際生活水平低于國家扶貧標準，進而形成因?qū)W返貧—因貧輟學(xué)的惡性循環(huán)。目前舒城縣主要因?qū)W返貧現(xiàn)象集中表現(xiàn)在高等教育費用支出方面。貧困家庭通過助學(xué)貸款等國家教育援助政策，籌集資金進行家庭教育投入，產(chǎn)生負債。同時子女在校學(xué)習(xí)期間也會對家庭支出有影響，并且在較長時間內(nèi)降低家庭生活水平和質(zhì)量。

（四）因疫返貧

2020年年初，新型冠狀病毒（COVID-19）疫情暴發(fā)。新冠疫情的嚴峻形勢對我們鞏固脫貧攻堅成果，建立防止返貧機制提出了新的挑戰(zhàn)。嚴峻的疫情防控形勢不利于縣域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，引發(fā)市場頻繁波動，造成農(nóng)產(chǎn)品滯銷，處于貧困線邊緣的脫貧戶極易因疫返貧。

國內(nèi)多次疫情反彈，各地為降低疫情傳染風(fēng)險，封閉很多地方道路，很大程度上影響到縣域蔬果的及時銷售。舒城縣的干汊河等鄉(xiāng)鎮(zhèn)大棚蔬菜運往合肥等主要市場受限，造成農(nóng)戶收入減少。舒城縣屬于外出務(wù)工人口大縣，疫情引發(fā)的嚴峻就業(yè)形勢導(dǎo)致部分人口失業(yè)，收入減少的同時抑制了消費需求，導(dǎo)致市場波動，進一步加劇農(nóng)產(chǎn)品滯銷。

舒城縣大力發(fā)展旅游農(nóng)業(yè)，在舒茶、桃溪等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)多個旅游農(nóng)業(yè)基地，但受新冠疫情影響，人口流動受到限制，縣域旅游農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展受阻，導(dǎo)致部分農(nóng)民家庭收入驟減，加大脫貧戶返貧風(fēng)險。

五、返貧防控機制的構(gòu)建

舒城縣自建檔立卡以來，通過多項扶貧舉措和取得的成效，結(jié)合舒城縣的特點，因地制宜，提出實施實現(xiàn)返貧防控機制的具體決策。本節(jié)將根據(jù)舒城縣精準脫貧成效分析，結(jié)合上節(jié)舒城縣脫貧現(xiàn)狀，綜合考量易引發(fā)脫貧戶返貧的風(fēng)險，嘗試探索和總結(jié)具體可行的返貧防控機制，并試圖為后脫貧時代全國鞏固精準脫貧偉大成就，不斷推進鄉(xiāng)村振興提供一些積極有效的辦法。

圖1 返貧防控循環(huán)機制

為了預(yù)防脫貧后的再次返貧，運用長遠眼光，瞄準“因災(zāi)、因病、因?qū)W、因疫情”四大致貧誘因，構(gòu)建出包含五項要點的返貧防控循環(huán)機制和政企合作、雙向防范的返貧防控流程機制，全面筑牢返貧底線。

（一）監(jiān)測預(yù)警機制

建立自然災(zāi)害預(yù)警、數(shù)據(jù)分析預(yù)警、行業(yè)預(yù)警“三大監(jiān)測預(yù)警陣地”，迅速構(gòu)建縣鎮(zhèn)村組四級“一體化呈報式”受理防貧申報通道。采用紙質(zhì)和電子化雙行模式，設(shè)立防貧申報收件箱，及時公布防貧熱線、郵箱網(wǎng)站，多維度運用QQ、微信、微博等平臺，拓寬防貧申請渠道。多功能監(jiān)測預(yù)警機制切實保障貧困監(jiān)測精準靈敏、返貧預(yù)警迅速高效。

（二）信息核實機制

建立“多級聯(lián)動”信息核實機制，設(shè)立縣鎮(zhèn)村三級風(fēng)險檢測員站點，對標政府發(fā)布風(fēng)險類型，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實際，逐月開展入戶調(diào)查工作并收集預(yù)警信息進行綜合研判，審核屬實后及時上報，縣級核實專業(yè)部門進行比對，認定并反饋核實結(jié)果，有效保障監(jiān)測對象應(yīng)納盡納。

（三）精準救助機制

對已經(jīng)確定的防貧對象，采取特色產(chǎn)業(yè)救助、綜合救助和新冠疫情專項防治救助三種精準型救助措施，全力防范和遏制返貧現(xiàn)象發(fā)生。一精準：實行縣域特色產(chǎn)業(yè)救助，明確防貧對象風(fēng)險類型，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，就地落實救助政策。二精準：高效開展綜合救助，重點攻克因災(zāi)返貧、因?qū)W返貧、因病返貧三種典型性高頻率返貧難題。三精準：勇于面對新冠疫情帶來的長期性挑戰(zhàn)，開展新冠疫情專項防治救助，對縣域內(nèi)受新冠疫情影響而處于貧困邊緣線的特定對象進行一戶一策再救助。

（四）持續(xù)幫扶機制

圖2 雙向返貧防控流程機制

防貧對象落實精準救助政策后，實施為期一年的關(guān)愛式持續(xù)幫扶，鞏固精準救助成果，助力防貧對象盡快平穩(wěn)擺脫貧困。一是結(jié)對幫扶。成立由1名幫扶干部和2名鎮(zhèn)村干部組成的“2+1”幫扶分隊，精準制定幫扶計劃、落實幫扶措施。二是企業(yè)援助。由縣政府牽頭進行政企合作，采用綜合防范模式，政府企業(yè)雙向幫扶救助，一方面支持企業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展，另一方面充分發(fā)揮企業(yè)社會責(zé)任。三是引導(dǎo)就業(yè)。通過公益崗位、扶貧車間和企業(yè)就業(yè)，鼓勵引導(dǎo)就業(yè)務(wù)工。四是科技教育。積極引進先進型農(nóng)業(yè)工業(yè)技術(shù)，提升縣域農(nóng)業(yè)機械化水平；定期開展宣講教育，促進防貧對象思想轉(zhuǎn)變，進行有效的扶志激勵。

（五）脫貧退出機制

在防貧對象收入明顯性增加，實現(xiàn)生活改善的前提下，實行專員綜合研判，收集信息并核實上報，經(jīng)過縣級脫貧認定機制，確保幫扶到位，防范過渡救助。批準退出的防貧對象，結(jié)果報縣防貧專班審定后撤銷備案，向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)函復(fù)確認，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準監(jiān)測對象退出。

（六）鞏固脫貧成果，銜接鄉(xiāng)村振興

2020年是我國脫貧攻堅的收官之年，而鄉(xiāng)村振興是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的主要路徑，在取得脫貧攻堅戰(zhàn)偉大勝利的基礎(chǔ)上開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相互促進。[11]順利完成貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)，應(yīng)當設(shè)立有效的銜接過渡期，穩(wěn)定發(fā)揮現(xiàn)有的幫扶政策，認真做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的平穩(wěn)過渡和有效銜接。建立健全返貧防控機制，有效開展機制防控工作，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅偉大成果。繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強脫貧地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力，加大對脫貧縣鄉(xiāng)村振興支持力度，不斷增強農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。