摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主導(dǎo)下的網(wǎng)格化創(chuàng)新在當(dāng)前基層治理實踐中具有普遍性，但網(wǎng)格化與基層精細(xì)化治理之間的關(guān)聯(lián)性仍有待論證，其核心命題在于基于責(zé)任劃分的網(wǎng)格化治理能否促進基層體制與鄉(xiāng)村民情的銜接，促進組織動員和資源整合以及情境化的適應(yīng)性治理。通過S省L鎮(zhèn)個案經(jīng)驗分析“責(zé)任網(wǎng)格”的運作機制及其效能，研究發(fā)現(xiàn)：責(zé)任網(wǎng)格是基層行政組織基于事權(quán)有效分配和資源優(yōu)化利用而建立起來的科層制運作體系，在層級設(shè)立、組織架構(gòu)和人事配置上具有靈活性;責(zé)任網(wǎng)格以事權(quán)責(zé)任分配治理空間，由“網(wǎng)格到片”變?yōu)椤柏?zé)任到人”，能夠強化行政體系與復(fù)雜治理情境的適度銜接;責(zé)任網(wǎng)格的運作機制為治理事務(wù)差異識別機制、治理資源有效動員機制和治理情境塑造引導(dǎo)機制。責(zé)任網(wǎng)格是基層治權(quán)有效集中的組織載體，其功能在于以組織網(wǎng)絡(luò)制造有效的鄉(xiāng)村政治關(guān)聯(lián)，促進基層精細(xì)化治理。

關(guān)鍵詞：基層治理;網(wǎng)格化;責(zé)任網(wǎng)格;精細(xì)化治理;治理有效

中圖分類號：F320.3? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）06-0033-09

收稿日期：2021-03-09DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.06.05

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目（19ZDA114）

作者簡介：吳春來，男，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士生，主要研究方向為基層黨政體制研究。

一、網(wǎng)格化與基層精細(xì)化治理：文獻(xiàn)梳理鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家治理現(xiàn)代化賦予基層治理以新時代價值內(nèi)涵?！盎鶎由鐣?xì)化治理”提出后，學(xué)界對基層是否應(yīng)當(dāng)精細(xì)化治理存在爭議。一種觀點認(rèn)為，精細(xì)化治理背景應(yīng)當(dāng)保留鄉(xiāng)村社會多樣性和發(fā)展自主性，政府主導(dǎo)的治理模式并不能夠有效銜接碎片化的鄉(xiāng)村社會。如當(dāng)前“行政化”導(dǎo)致村級治理產(chǎn)生偏差[1]、外部嵌入導(dǎo)致治理主體缺位[2]、基層治理產(chǎn)生疲憊感[3]、形式主義泛濫[4]等，因而鄉(xiāng)村治理不可能精細(xì)化[5]，需走簡約治理[6]、混合治理[7]道路。另一觀點認(rèn)為，當(dāng)前處在鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型期，由熟人社會轉(zhuǎn)向半熟人社會，村莊內(nèi)部公共性減弱和村民個體化程度提升，轉(zhuǎn)型秩序需要依靠基層黨委政府主導(dǎo)的科層體系來維系，因而以黨委政府主導(dǎo)下的統(tǒng)合式治理模式產(chǎn)生有其必然性，基層政府統(tǒng)合式治理是當(dāng)前和今后基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要保障[8]，行政吸納社會的治理機制能夠促進基層治理效能提升[9]。以上爭議的存在使得學(xué)界應(yīng)當(dāng)重新思考基層精細(xì)化治理的實質(zhì)，并探尋多維度的精細(xì)化治理實踐路徑、客觀分析精細(xì)化治理對未來鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的積極意義。

1.精細(xì)化治理在于體制與民情的有效銜接。從治權(quán)主客體關(guān)系來看，基層治理形態(tài)由基層政府與鄉(xiāng)村社會在具體場域和治理情景中互動而耦合產(chǎn)生。因而無論精細(xì)治理還是簡約治理，都需要回應(yīng)以下問題：作為鄉(xiāng)村社會治權(quán)重要主體的基層政府，如何與作為治理對象的鄉(xiāng)村社會進行有效銜接和互動，提升政府的治理效能？同時，基層政府作為鄉(xiāng)村治權(quán)主體的合法性是建立在公共性權(quán)威基礎(chǔ)之上，與抽象的群眾和具體的自治組織構(gòu)成嚴(yán)格意義上的多元化治權(quán)主體。因而，精細(xì)化治理必然涉及到基層治權(quán)的有效組織形式，必然需要平衡多元主體在治理轉(zhuǎn)型中的角色、功能，其中政府與民眾關(guān)系及其動態(tài)過程是多元化治理體系建構(gòu)的關(guān)鍵。

2.調(diào)整治理單元成為精細(xì)化治理重要路徑。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政體制具備基層治權(quán)主導(dǎo)性，因而，基層治理的重要呈現(xiàn)維度在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會多元性的互動。由于基層事務(wù)和利益關(guān)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要通過探索各種靈活性的治理機制來進行有效回應(yīng)。例如，有學(xué)者強調(diào)基層科層制需要適應(yīng)鄉(xiāng)村社會多元化單元屬性，使行政單元、治理單元能夠與農(nóng)村社會單元（包括行動單元、居住單元、文化單元等）相一致[10]。此邏輯即是以完善基層行政組織架構(gòu)和調(diào)整行政重心來適應(yīng)基層治理現(xiàn)實需要（包括適應(yīng)治理規(guī)模[11]、融入治理情境[12]）。而另一種觀點則認(rèn)為，基層政府應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村社會單元適當(dāng)重構(gòu)，使其適應(yīng)基層治理資源規(guī)模性。例如，通過合村并居[13]、村企共治[14]和建構(gòu)社會資本[15]來實現(xiàn)對農(nóng)村生活單元改造，使其易于治理。此種邏輯在于，基層政府組織資源有限，應(yīng)當(dāng)通過優(yōu)化和調(diào)整基層社會單元分散性，使其能夠與基層治理體系一致，維系基層治理秩序。

3.網(wǎng)格化實踐創(chuàng)新及其運作邏輯。在實踐層面，以網(wǎng)格化為實踐路徑的基層治理創(chuàng)新被廣泛運用，也被學(xué)界所關(guān)注。對于網(wǎng)格化與基層治權(quán)的關(guān)系，毛壽龍指出網(wǎng)格化的三重功能即權(quán)力重構(gòu)、行政吸納與秩序再生產(chǎn)，指出網(wǎng)格化在一定程度上對基層治權(quán)進行了深刻的塑造[16]。有學(xué)者從治理主體、治理方式、治理內(nèi)容三個角度分析網(wǎng)格化如何提升基層科層制的精細(xì)化運作邏輯[17]，但由于強調(diào)科層制的主導(dǎo)面向而對網(wǎng)格化與鄉(xiāng)村民情的互動有所忽視。也有學(xué)者關(guān)注網(wǎng)格化與政策執(zhí)行問題，指出農(nóng)村網(wǎng)格化管理政策執(zhí)行過程存在著政策目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)不清、資源供給單一化和行政化傾向等問題，實際偏離了網(wǎng)格化管理本身所具備的精細(xì)化、多元參與、資源共享和無縫隙變革等特征[18]，但網(wǎng)格化本身即是科層組織尋求精細(xì)化治理的一種策略。事實上，網(wǎng)格化實質(zhì)上是體制及科層組織基于自身優(yōu)化調(diào)整來適應(yīng)鄉(xiāng)村社會治理規(guī)模的一種策略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取網(wǎng)格化管理、行政包干制等方式來進行組織創(chuàng)新，實現(xiàn)屬地內(nèi)事權(quán)責(zé)任分片到人，即將官僚組織中有限的人力資源充分對接至復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)。

既有研究多注重網(wǎng)格化如何促進政府服務(wù)功能發(fā)揮、治理責(zé)任明晰、實現(xiàn)有效的治理互動。對于網(wǎng)格化與治理效能之間的關(guān)注不多，尤其對于網(wǎng)格化能否成為促進基層精細(xì)化治理的一種組織策略，仍舊需要豐富的經(jīng)驗呈現(xiàn)和分析?；诖?，本文提出研究問題：（1）網(wǎng)格化實踐是否實現(xiàn)體制與民情的有效銜接？（2）責(zé)任網(wǎng)格的運作是否契合鄉(xiāng)村社會的治理情境？（3）責(zé)任網(wǎng)格是否促進了基層精細(xì)化治理，其效能如何？本文采取個案分析法，選取個案位于華北平原S省L區(qū)L鎮(zhèn)。筆者于2020年10月至11月在L鎮(zhèn)開展田野調(diào)查，方式為半結(jié)構(gòu)式訪談和參與式觀察，采訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管區(qū)干部、村干部、村民共計30余人。

二、管區(qū)組織架構(gòu)：鎮(zhèn)村之間責(zé)任網(wǎng)格的建立

（一）Q管區(qū)基本概況

L區(qū)位于魯西北地區(qū)，轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），面積191平方千米，常住人口159萬人。L鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于該區(qū)西北部，面積80平方千米，轄48個行政村，人口約4萬。2018年全市進行管區(qū)改革，L鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加管區(qū)數(shù)量，由5個管區(qū)劃分為6個。Q管區(qū)位于L鄉(xiāng)鎮(zhèn)的東部位置，臨309國道，含邱莊、張屯等8個行政村，常住人口4 400余人。Q管區(qū)駐地幾經(jīng)變革，2018年前管區(qū)在L鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一間房屋作為管區(qū)臨時辦公場所。2018年L鎮(zhèn)投資300多萬元建設(shè)Q管區(qū)辦公大樓，地址為常莊村。

（二）以管區(qū)為中心的組織整合

1.管區(qū)的多層級組織架構(gòu)。管區(qū)的組織架構(gòu)體現(xiàn)出功能性組合的特征，從類型上看，含基層黨組織（以黨總支為載體）、科層組織及社會組織三種類型。黨組織包括1位總支書記、2位副書記，主要負(fù)責(zé)管區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，全面主持各項中心工作，其干部產(chǎn)生方式為上級黨委選拔任命、委派?？茖咏M織以行政崗位所構(gòu)成，管區(qū)共設(shè)立主任、文書、工作人員3個崗位，共計5人，其人員來自聘任制、公益性崗位，主要負(fù)責(zé)管區(qū)日常的材料整理、上級檢查等行政事務(wù)。社會性組織共計3人，由L鎮(zhèn)向經(jīng)營性社工組織購買服務(wù)，其工作內(nèi)容為關(guān)愛殘疾人、幼童，組織慈善活動等服務(wù)型工作，并負(fù)責(zé)Q管區(qū)的社會工作媒體等宣傳平臺。這種多重組織架構(gòu)的組合，使得管區(qū)在人事來源和崗位設(shè)定上具有內(nèi)部差異性。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫包責(zé)任分解及各管區(qū)干部搭配。行政包干制通過主體間非契約關(guān)系對行政權(quán)進行重塑與再造[19]。常規(guī)的責(zé)任包干制存在兩種：一是以具體治理任務(wù)為主導(dǎo)的人事幫包，例如精準(zhǔn)扶貧包保責(zé)任、信訪維穩(wěn)包保責(zé)任。二是以屬地管理責(zé)任為主的包片制度，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度。包片制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)為強化對行政村的領(lǐng)導(dǎo)管理而設(shè)立的責(zé)任分解機制，這種治理機制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層制構(gòu)成基層治理的核心工作機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各管區(qū)的責(zé)任幫包中，L鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對各管區(qū)實行責(zé)任分管，每個管區(qū)由2名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對接。具體分工見表2：

L鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅在行政村層面實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的包村制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)的分片幫包中，也推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部分管指導(dǎo)各管區(qū)。從分包責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部層級來看，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主職、副職，各核心站所的主要負(fù)責(zé)人等。在責(zé)任劃分上，注重突出重要領(lǐng)導(dǎo)對接幫包重難點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。例如G和Y社區(qū)作為城中村土地開發(fā)的集中區(qū)域，信訪和群體性事件較多，安排執(zhí)法隊長與信訪辦主任作為幫包領(lǐng)導(dǎo)。定向精準(zhǔn)幫包即是通過將有效的行政資源以少數(shù)核心的形式與具體的屬地連接起來，建構(gòu)專項治理的連帶責(zé)任，以此來強化責(zé)任落實。

（三）Q管區(qū)崗位職責(zé)與分工

不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正式科層組織權(quán)責(zé)配置，管區(qū)由8人正式行政團隊與3人社工團隊構(gòu)成常規(guī)的人力資源。年齡結(jié)構(gòu)上除兩位副書記50歲以上之外，其余人員皆34歲左右，體現(xiàn)出Q管區(qū)干部年輕化趨勢。對于兩位具備豐富農(nóng)村工作經(jīng)驗的副書記，文書ZL稱：“他們是管區(qū)的寶，工作中遇到新問題、難問題，就會向他們請教，請他們出馬。他們有多年的工作經(jīng)驗，能夠靈活處理一些棘手的問題。有些事情還真是靠自己想出的方法辦不了，但是他們就能辦成，再就是他們做事靈活變通，能找到問題的關(guān)鍵，采取恰當(dāng)?shù)霓k法解決問題”（資料編號： 20201019ZL）。對于年輕人能否適應(yīng)農(nóng)村工作的復(fù)雜性，ZL同樣稱到：“想要熟悉這個流程不難，一年時間就能掌握了，但要真正貼近群眾，讓村干部和群眾信任你，不是一朝一夕能鍛煉出來的”（資料編號： 20201019ZL）。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體系權(quán)責(zé)配置

1.以事權(quán)分配為核心的非正式委托代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的年度分解任務(wù)，由黨委直接向各總支（即各管區(qū)）簽訂責(zé)任狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年政府工作報告所確定的下一年度任務(wù)安排，在年初由黨政辦將任務(wù)進行分解，各管區(qū)認(rèn)領(lǐng)各項任務(wù)，這些任務(wù)也是全年工作考核的重點。Q社區(qū)2020年所認(rèn)領(lǐng)的年度分解任務(wù)達(dá)100多條，涉及到經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興、城建治安等方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委階段性中心工作，由黨委直接向各總支下達(dá)指令，由管區(qū)書記負(fù)責(zé)。中心工作也會簽訂權(quán)責(zé)明晰的責(zé)任狀，且有較為嚴(yán)格的問責(zé)和較為明顯的激勵措施。Q管區(qū)除了承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度分解任務(wù)、階段性中心工作外，還需要承接一些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所部門所分配的業(yè)務(wù)工作。例如城建辦推進煤改氣工作，Q管區(qū)負(fù)責(zé)事先做好群眾工作，給群眾宣傳用氣的優(yōu)點、講解政府煤改氣的補貼政策、拆建標(biāo)準(zhǔn)等。

2.以實體化運作為核心的屬地責(zé)任單元。雖然管區(qū)在決策、人事、財政等方面并沒有自主性，但由于事權(quán)承攬所具備的部分行政權(quán)限使管區(qū)成為實體化的屬地。Q管區(qū)J書記稱：“我們在開展工作上是一級屬地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是我們的上級，我們是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派下來的機構(gòu)，在村干部面前，我們就是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)。站所部門也對我們有安排工作的權(quán)力，雖然我們同級，但他們能夠向我們安排各項工作。我們也有責(zé)任配合他們，推進工作”（資料編號： 20201015JJY）。但該管區(qū)書記同樣指出：“我們沒有屬地的權(quán)限，只做事，沒有獨立的財政預(yù)算，每年的辦公經(jīng)費只有3萬元。水電辦公耗材這些也是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨政辦統(tǒng)一安排。我們（管區(qū)）這里并不能掛一級政府的牌子，只掛了黨總支和社區(qū)服務(wù)中心的牌子”（資料編號： 20201015JJY）。管區(qū)由于承載且有效集中事權(quán)，成為介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間的一級屬地。

3.以事權(quán)集中為特征的鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府集中決策，各站所成為形式化和實質(zhì)化的職能部門，有效降低專項工作的推行成本。管區(qū)成為實體化屬地，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府推進工作的重要抓手和政策轉(zhuǎn)化的重要平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體系和行政權(quán)的有效下移形成了一種制度化和行政化的組織平臺。行政村部分事權(quán)被集中到管區(qū)，以管區(qū)為中心的基層事權(quán)集中對鄉(xiāng)政村治格局也帶來一定程度影響，體現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)下放與行政村事權(quán)上移的趨勢。

三、責(zé)任網(wǎng)格的運作：管區(qū)的精細(xì)化治理實踐

以責(zé)任細(xì)分所建立起來的行政網(wǎng)格化有效提升了管區(qū)的精細(xì)化治理，體現(xiàn)為管區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)治理事務(wù)的差異識別、組織資源的有效動員以及治理情境的塑造引導(dǎo)。此種精細(xì)化治理體現(xiàn)出基層行政體系在與鄉(xiāng)村社會多樣性互動中建構(gòu)多種運作機制。

（一）治理事務(wù)差異識別機制

基層治理精細(xì)化的前提在于基層黨政體制能夠?qū)︵l(xiāng)村事務(wù)類型有準(zhǔn)確把握，并在此基礎(chǔ)上強化組織設(shè)置的功能。L鎮(zhèn)管區(qū)內(nèi)部職能分工并未嚴(yán)格按照行政科層制所設(shè)定，管區(qū)內(nèi)部組織運作并不存在因職能分工問題而產(chǎn)生“忙的忙死、閑的閑死”的現(xiàn)象。管區(qū)對事權(quán)的分配有別于常規(guī)科層分工，主要體現(xiàn)為條線專項工作定向負(fù)責(zé)、中心工作包辦、群眾工作的委托代理，使治理事務(wù)間的差異能夠快速識別出來。

1.條線專項工作定向負(fù)責(zé)制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的常規(guī)工作，管區(qū)實行條線對接，即由專人對接部門和相關(guān)行政村，實現(xiàn)責(zé)任到人、鏈條清晰。在條線工作中管區(qū)只作為屬地方進行協(xié)作，這使管區(qū)其他的治理資源不用介入到條線工作中，只發(fā)揮作為部門與行政村間有效協(xié)調(diào)和信息傳遞的功能。例如在推進朱莊村煤改氣專項工作中，管區(qū)書記將這一項工作委托給負(fù)責(zé)幫包朱莊村的社區(qū)文書，社區(qū)文書主要負(fù)責(zé)溝通和督導(dǎo)Q管區(qū)履行相關(guān)職責(zé)，包括給村干部講政策、督促村干部開展工作、協(xié)調(diào)部門與村干部及村民的關(guān)系等。

2.中心工作幫包責(zé)任制。上級黨委政府的中心工作，由管區(qū)總支（書記）為中心團隊承接，通過包片將責(zé)任分解到各村。在管區(qū)任務(wù)推進過程中，不同屬性的治理事務(wù)配備不同的工作人員，具有多年工作經(jīng)驗的專職副書記成為中心工作中難點工作推進的主要責(zé)任人。一般工作人員及社工服務(wù)人員構(gòu)成一般性工作的治理主體。同時治理事務(wù)解決方式采取難易分離、定向解決辦法，例如涉及鄭濟高鐵征地拆遷工作，文書和普通工作人員負(fù)責(zé)土地丈量、登記;副主任和年輕干部負(fù)責(zé)一般群眾包保責(zé)任;具有豐富群眾經(jīng)驗的書記、副書記、主任等核心干部，負(fù)責(zé)包保拆遷中重難點戶。這種差異性應(yīng)對策略，使得管區(qū)治理資源最優(yōu)分配，有效提升了基層治理精準(zhǔn)度。

3.群眾工作委托責(zé)任制。在村民事務(wù)治理中，管區(qū)采取分定點幫包、強化聯(lián)系和現(xiàn)場化治理的方式。管區(qū)鼓勵行政干部在村開展工作，開現(xiàn)場會，走進農(nóng)戶中間，培訓(xùn)和產(chǎn)出一大批具有群眾基礎(chǔ)、能夠有效開展群眾工作的基層中堅干部。這使得管區(qū)在遇到難處理的事情時，能夠動用這樣一批老黨員和干部來開展群眾工作，解決治理難題。

案例1：G管區(qū)工作人員F并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員編制，而是公益性崗位，自己做過多年的商販，與周邊村民打交道比較多，且做人做事比較公道。有近20年的工作經(jīng)歷，歷任普通工作人員、文書、主任和書記。在處理管區(qū)最為復(fù)雜的征地拆遷和信訪維穩(wěn)中，被街道辦選為第一責(zé)任人。人們這樣評論：“只有他能夠處理和協(xié)調(diào)利益關(guān)系，沒有他這個局面早就亂了。”“兩派鬧得太嚴(yán)重，連對話的可能性都沒有。他出面在兩邊周旋、做工作，把雙方拉來坐下談條件，才解決了上訪的問題?！薄八墓ぷ髂芰?，做事情公道，不偏袒一方，長期在一線工作也積累了不少聲望和口碑”（資料編號： 20201021FGD）。

（二）治理資源有效動員機制

運動式治理是基層治理中靈活性較強、動員有效的治理策略。運動式治理能夠?qū)鶎咏M織及治理資源充分調(diào)動和優(yōu)化，例如打破科層制所規(guī)定的部門界限，給所有行政人員安排扶貧包保責(zé)任。在管區(qū)的治理實踐中，有效動員包括人力資源、物質(zhì)資源以及政策資源的有效動員和運用。例如在Q管區(qū)L村的征地拆遷中，管區(qū)干部下沉至行政村，實行定向的責(zé)任包干。在包干搭配上，管區(qū)干部與村干部建立起責(zé)任連帶，形成管區(qū)干部對村干部的有效動員和示范帶動作用，有效提升村“兩委”干部的工作積極性。

在L鎮(zhèn)，為配合高鐵建設(shè)項目而進行土地拆遷是當(dāng)時全鎮(zhèn)的中心工作。如何推動中心工作有效進行，L鎮(zhèn)采取了治理資源充分動員的工作機制，尤其是動員一些能夠做群眾工作的老干部參與其中。中堅干部群體在運動式治理中發(fā)揮了超越正式制度運作的效能，通過一些積極策略來推動政策執(zhí)行和落地。如表3中所示，L村的包保責(zé)任采取了充分動員村干部參與的方式進行。

案例2：在L村的拆遷工作中，少數(shù)村民對拆遷安置存在異議，提出的賠償要求高于實際政策的標(biāo)準(zhǔn)，使得拆遷工作難以順利進行。對于此，L鎮(zhèn)包村干部主動駐村，走入村民家中開展群眾工作，通過講明政策、聽取村民意見和展開村民協(xié)商議事會等方式，逐步取得了村民的信任。在具體拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成一致意見這個問題上，包村干部采取了在政策允許的范圍內(nèi)維護村民利益的做法來推動工作，盡可能保護村民的合法權(quán)益，最終說服了有異議的村民，使拆遷工作得以順利進行（資料編號：20201018LWL）。

（三）治理情景塑造引導(dǎo)機制

在政策落地時，治理主體和治理對象往往變成具有主體能動性的個人。在不同的治理情景和治理場域中人的能動性對治理過程和治理績效有直接影響。因而，基層治理實際上是政府在治理過程中如何與農(nóng)民打交道，實現(xiàn)秩序、價值與觀念的權(quán)威性分配和再建構(gòu)。在此背景下，基層政府對具體治理情景的匹配、塑造和引導(dǎo)能力，影響到治理適應(yīng)性的發(fā)揮。

1.基層干部能夠適應(yīng)并融入治理情景。在鄉(xiāng)村社會范疇內(nèi)，“治理情景”即在鄉(xiāng)村社會中存在大量具有特殊場域和群體特征，以臨時性利益關(guān)系所維系的多主體互動空間。不同于農(nóng)民生活情景，治理情景是聯(lián)結(jié)基層政府、村干部以及村民的紐帶。對于村民日常而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是近在身邊的行為主體，而在諸如征地拆遷、房屋改造等政策落地時，村民與村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府構(gòu)成具體的治理情景。基層政府在這樣一個個具體的治理情景中與村民打交道，實現(xiàn)國家同一化政策與村民現(xiàn)實需求之間的有效對接，并實現(xiàn)政策執(zhí)行的有效性。因治理情景充滿不確定性且難以預(yù)料，成為基層政府所遭遇到的重要的治理挑戰(zhàn)。治理能力的提升意味著基層政府面對不確定的治理情景時，能夠有效應(yīng)對、塑造引導(dǎo)。在L鎮(zhèn)管區(qū)治理實踐中，管區(qū)承接了大量隨意性、偶發(fā)性的事務(wù)。行政村由于有派系斗爭的影響，村干部在處理一些不確定性事件時，難以達(dá)成共識。在此種背景下，由于管區(qū)集中了一批能夠進入村莊、走近群眾，能夠開展群眾工作的中堅干部群體，使得基層政府有效在場并及時介入到紛繁復(fù)雜的治理情景中，實現(xiàn)對具體情景的有效控制，積極引導(dǎo)、維持基本秩序。

2.群眾工作情景化操作。群眾是一個抽象概念，群眾利益是村民利益的復(fù)雜化呈現(xiàn)?；鶎诱谡邎?zhí)行中所面對的群眾及群眾利益，需在具體治理情景中有效回應(yīng)，這種回應(yīng)能力是基層黨政體制能否有效適應(yīng)鄉(xiāng)村社會復(fù)雜性的關(guān)鍵。在壓力型體制和錦標(biāo)賽機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于應(yīng)付上級各種考核指標(biāo)，而對群眾現(xiàn)實需求回應(yīng)有所降低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸行政化和官僚化，群眾工作作為一種有效治理機制，其作用和功能逐步退縮。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部分為兩類：正式科層制運作的行政人員和面向群眾開展工作的“中堅干部”?！爸袌愿刹俊痹谕七M工作中所采取的策略，在于實現(xiàn)群眾工作的有效情景化，使其作為具有一定威信（通常在危急時刻能夠以其個人品質(zhì)、信任基礎(chǔ)來維持和代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任和權(quán)威）能夠有效融入具體治理情景中。同時，“中堅干部”能夠有效引導(dǎo)治理情景的轉(zhuǎn)向，實現(xiàn)對危機情景的有效化解，以此尋求多方利益的平衡，達(dá)成基本共識，共同完成治理任務(wù)。

四、責(zé)任網(wǎng)格的效能：促進鄉(xiāng)村治權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整

管區(qū)組織的設(shè)立有助于基層行政重心有效下移，實現(xiàn)治理體系與治理規(guī)模的有效契合。管區(qū)實體化運作能夠促進基層治權(quán)的有效集中，并在多元主體間建構(gòu)其社會性的政治關(guān)聯(lián)，增強鄉(xiāng)村治理的公共性基礎(chǔ)，實現(xiàn)基層治理場域的重塑。

（一）基層治權(quán)有效集中的組織載體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會的銜接場域是治權(quán)主體較為欠缺的虛化地帶，基層治理的關(guān)鍵在于以何種治權(quán)形式和組織形式整合基層社會。L鎮(zhèn)政府考慮到有較多數(shù)量的行政村治理乏力，因而在鎮(zhèn)村間設(shè)立管區(qū)來實現(xiàn)組織過渡和功能承載，而組織體系內(nèi)再造的行政層級，實現(xiàn)了兩個層面的治權(quán)集中。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的適度下放。管區(qū)作為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村一級的中間組織，具有承上啟下、上傳下達(dá)的作用。管區(qū)是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的有效載體，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，要完成上級安排的各項任務(wù)。管區(qū)有效承載了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的部分事權(quán)，行政權(quán)得以有效匯集。同時，管區(qū)在政策落地中具有一定的靈活性，這也是管區(qū)具備相對獨立治權(quán)的體現(xiàn)，在承攬事權(quán)后管區(qū)能夠根據(jù)各村具體情況來實現(xiàn)政策的調(diào)整和轉(zhuǎn)化，使之更加符合具體的治理需求。

2.村莊行政權(quán)力的適度上移。在村級治權(quán)結(jié)構(gòu)中，公共權(quán)力的組織化是以村民自治組織為核心主導(dǎo)的，即村民委員會具備行使村級公共權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，這也是我國基層民主的政治意涵。村民自治過程中，必然會產(chǎn)生與村域外各權(quán)威主體的互動，使黨委政府的諸多指導(dǎo)意見和工作事項能夠傳遞至行政村一級，這樣村委會在原本面向村民自治的“公共治理”外被賦予其新的職能，即向上對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)，并通過諸如職業(yè)化干部、坐班制度實現(xiàn)村級自治組織的行政化。

3.管區(qū)有效承載基層治權(quán)。由于基層科層組織與治理規(guī)模之間存在張力，因而需要優(yōu)化科層組織以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會治理復(fù)雜性。在此過程中，治權(quán)的組織外化問題成為核心，即何種組織載體能夠有效適應(yīng)基層治理現(xiàn)實需求。從單元規(guī)?？?，鎮(zhèn)村之間設(shè)立管區(qū)，有效降低了科層組織管理的空間密度，使基層行政網(wǎng)絡(luò)能夠有效覆蓋廣域鄉(xiāng)村社會。管區(qū)成為實體化的一級“屬地”，提升了治權(quán)有效性。從運行效能看，基層非正式制度例如干部包村、運動式治理，雖然也能夠?qū)⒖茖咏M織有效介入到鄉(xiāng)村社會，但此種非正式制度運作，難以發(fā)揮出正式科層組織的效能。

（二）以組織網(wǎng)絡(luò)制造有效的鄉(xiāng)村政治關(guān)聯(lián)

組織網(wǎng)絡(luò)能夠?qū)崿F(xiàn)治理體系與鄉(xiāng)村社會精英之間的互動，促進鄉(xiāng)村社會資本聚集，使日趨個體化的鄉(xiāng)村社會建立起有效的政治關(guān)聯(lián)。基層治理中組織網(wǎng)絡(luò)制造體現(xiàn)在以下三個層面：

1.以基層黨委為核心的組織網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)合精英連帶。基層黨委政府是鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)力量。有學(xué)者指出，以服務(wù)型政黨建設(shè)聯(lián)結(jié)基層“黨-政-社”組織網(wǎng)絡(luò)，有利于提升基層黨委政府統(tǒng)合社會資本的力度和效度[20]。也有學(xué)者指出，當(dāng)前基層黨組織通過強化和整合科層體系、社會組織和鄉(xiāng)村精英，建立起新的政治連帶，增強了鄉(xiāng)村社會資本的凝聚力[21]?？梢?，基層黨委政府統(tǒng)合各類治理精英是維持治理有效性的關(guān)鍵。管區(qū)構(gòu)成鄉(xiāng)村社會精英的流動平臺，管區(qū)黨支部將體制內(nèi)精英和鄉(xiāng)村精英充分調(diào)動和整合，建立起政黨-精英連帶機制，產(chǎn)生具有治理效能的社會資本。例如管區(qū)能夠吸納村支部書記，為鄉(xiāng)村精英的流動晉升提供了動力。同時，管區(qū)作為組織載體，為大量處于中下層的鄉(xiāng)村精英提供了參與治理的有效平臺，其崗位的充分流動性使得管區(qū)治理具備一定的資源整合、有效利用的效能。

2.基層行政組織泛化和有效延展。有學(xué)者指出，隨著公共治理現(xiàn)實需求的凸顯，政府扁平化體現(xiàn)出多向度和探索性的公共行政發(fā)展取向，有其時代必然性[22]。除組織泛化外，也存在組織逆泛化即組織立體化的過程，以期實現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)的有效延展[23]，實際上這也是一種行政組織泛化的體現(xiàn)。不少學(xué)者關(guān)注基層黨政體系中非正式制度的延展性。如行政系統(tǒng)內(nèi)“非正式”人員擴張和下沉有助于提升基層政府調(diào)試能力，拓展科層組織的功能[20]，但對于基層行政體正式組織和制度的延展性，卻有所忽略。在L鎮(zhèn)的治理實踐中，由于通過完善組織架構(gòu)和功能拓展，有效增強基層行政組織的延展性。管區(qū)的存在正是實現(xiàn)了行政組織在鄉(xiāng)村社會的泛化和有效延展，既保持了基層科層體系的制度化和規(guī)范化，也使其具備一定的靈活性和適應(yīng)性。

3.以管區(qū)為核心制造規(guī)模適度的鄉(xiāng)村治域空間關(guān)聯(lián)。治理規(guī)模是制約基層行政體系有效治理的關(guān)鍵要素。在L鎮(zhèn)，黨委政府將48個行政村按照城鄉(xiāng)區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人口規(guī)模、家族姓氏等因素，重新將其劃分成6個管區(qū)，每個管區(qū)轄8個行政村。各管區(qū)設(shè)立8個崗位及3位社工。在這種設(shè)置下，鎮(zhèn)村之間建立起了適度規(guī)模的中間組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對接各個管區(qū)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的治理資源與其所面對的治理規(guī)模能夠達(dá)到相對平衡。

（三）依托科層組織重塑基層治理場域

在后稅費時代，行政組織再造和治理重心調(diào)整成為國家實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理場域重塑的重要形式。在以管區(qū)為主導(dǎo)的基層行政體系創(chuàng)新實踐中，同樣也起到了重構(gòu)鄉(xiāng)村治理場域的作用。

1.基層政權(quán)的類科層組織有效介入到鄉(xiāng)村社會。有學(xué)者指出，國家權(quán)力有效嵌入村莊的社會結(jié)構(gòu)、關(guān)系與規(guī)范之中，所依托的是基層政權(quán)的“嵌入式治理”方式[24]。管區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的代理機構(gòu)，具有政治意涵和委托代理上的正式授權(quán)。而實體化的管區(qū)組織建立，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效介入到鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)治理體系向下延伸?；鶎诱钊豚l(xiāng)村社會，代理人入村和組織在村是兩種不同模式的政府在村化。管區(qū)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“組織代理”有效在村，縮短了村干部、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的距離?！坝惺轮苯由瞎軈^(qū)”“有事找管區(qū)書記”成為村干部、村民辦事的常規(guī)邏輯，這體現(xiàn)出隨著管區(qū)深入鄉(xiāng)村社會，鎮(zhèn)村關(guān)系產(chǎn)生了有效的緩沖空間，作為治理主體的政府與治理客體的鄉(xiāng)村社會能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)系的在村化。

2.將中堅干部帶到了治理現(xiàn)場?；鶎诱畬︵l(xiāng)村社會的有效治理，依托于數(shù)量龐大的鄉(xiāng)村干部群體。這些鄉(xiāng)村干部很大一部分組成了基層治理中的中堅干部，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能動性的基礎(chǔ)[25]。中堅干部指的是那些在鄉(xiāng)村工作時間較長、能夠深入農(nóng)民群體做群眾工作、被村民所熟知且具有一定威信的老黨員、老干部。由于管區(qū)干部在村開展工作，直接與村民所對接，為降低治理成本和減少事件摩擦，管區(qū)治理實踐中注重培養(yǎng)能夠在場開展群眾工作的中堅干部。

案例3：LHX，1996年出生，青島大學(xué)大專學(xué)歷。2017年大專畢業(yè)后，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織公益性崗位考試，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保辦綜合執(zhí)法大隊一名網(wǎng)格員。在環(huán)保辦工作兩個月后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排到L管區(qū)工作。2018年初調(diào)入Q管區(qū)任文書，現(xiàn)任Q管區(qū)副主任。經(jīng)過近兩年鍛煉，L逐漸從常規(guī)文書工作走進群眾。由于平時經(jīng)常包村、下村與群眾打交道、現(xiàn)場解決問題，逐步取得了多數(shù)村干部和群眾的信任，能夠獨當(dāng)一面、有效開展群眾工作。L本人也覺得在管區(qū)工作最大好處就是能夠鍛煉人，尤其是鍛煉開展群眾工作的能力（資料編號： 202010120LHX）。

在L鎮(zhèn)，管區(qū)為新加入體制內(nèi)的年輕干部提供了大量的鍛煉機會，培養(yǎng)出一大批能做基層工作的后備人才。這些后備干部是基層政府走群眾路線的重要體現(xiàn)，他們能夠在基層治理中積累群眾工作經(jīng)驗，成長為“中堅干部”群體。“中堅干部”的培育是維系基層政府與鄉(xiāng)村社會互動和情景聯(lián)結(jié)的有效途徑，后備干部的有序更替也起到維持基層社會治理基本秩序和治理績效的作用。

五、總結(jié)與討論

本文以L鎮(zhèn)的網(wǎng)格化治理實踐為研究對象，分析基層治理轉(zhuǎn)型中責(zé)任網(wǎng)格創(chuàng)新對于基層精細(xì)化治理的積極意義。管區(qū)實體化運作使其在整合治理資源、優(yōu)化治理機制和增強治理回應(yīng)性等方面能力有顯著提升，促進基層政府有效治理。結(jié)論如下：

1.優(yōu)化科層組織是當(dāng)前基層治理體系現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。基層治理體系轉(zhuǎn)型必然需要以優(yōu)化組織體系為重點，原因在于當(dāng)前基層治理體系以黨委政府為核心，但仍存在不少結(jié)構(gòu)性困境。再構(gòu)行政組織，即以組織重塑和治理重心調(diào)整為方向，實現(xiàn)治理體系對“最后一公里”治理空間場域的有效整合。同時，在歷經(jīng)制度化、規(guī)范化、技術(shù)化等轉(zhuǎn)型后，基層治理效能并未能夠有效提升，原因在于當(dāng)前基層黨委政府為核心的行政體系，并不能有效承載大量制度創(chuàng)新、技術(shù)運用。因而需要進一步在組織層面對行政體系進行優(yōu)化重組和再造。根據(jù)客觀治理需求與既有治理資源來創(chuàng)設(shè)行政層級，重組行政資源成為基層治理體系現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)路徑。

2.以黨組織、科層組織以及社會組織三者融合所形成的組織構(gòu)成，使得黨對基層正式行政體系之外的治理要素進行有效整合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間，通過以黨總支以及人事流動所構(gòu)成起來的黨建聯(lián)合體，不僅能夠強化黨組織對基層社會引領(lǐng)作用，也使得黨委工作有一定行政資源實現(xiàn)有效支撐。同時，由于對社會組織的吸納，使得管區(qū)能夠有效平衡黨組織與社會組織之間的互動關(guān)系，實現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村社會組織資源的有效吸納和功能整合，對于強化基層治理能力起到積極作用。組織再構(gòu)能夠有效增強以基層黨委政府為主導(dǎo)的政治關(guān)聯(lián)屬性，有助于集中治理資源。

3.應(yīng)充分保留基層治理體系的適應(yīng)性和靈活性。以行政化作為基層治理轉(zhuǎn)型的重要路徑，其目標(biāo)并不是行政化本身，而是在于依托行政化實現(xiàn)基層治理體系的優(yōu)化和完善，以適應(yīng)治理對象的豐富性。同時，由于行政化本身存在負(fù)面性，因而作為治理轉(zhuǎn)型策略的行政化應(yīng)當(dāng)盡量減小其不利影響。事實上，行政化的負(fù)面性體現(xiàn)為官僚制的自我擴張屬性和官僚主義對官僚制的侵蝕。而基層治理體系的適應(yīng)性和靈活性應(yīng)當(dāng)盡量減少這種負(fù)面性所帶來的治理困境。權(quán)責(zé)明晰、治理規(guī)范和公開透明一直是基層治理體制改革的目標(biāo)追求。

行政組織再構(gòu)只是基層治理轉(zhuǎn)型的策略之一，制度、技術(shù)以及文化層面的策略在治理轉(zhuǎn)型中同樣有著重要的作用，因而要對組織再構(gòu)和優(yōu)化科層體系做出謹(jǐn)慎審視?；鶎又卫硭媾R現(xiàn)實困境和挑戰(zhàn)無時無刻不處在變化之中，因而基層治理體系也需要不斷優(yōu)化、調(diào)試。

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The Fine Governance Logic and Its Effectiveness of Responsibility Grid

——An Organizational Innovation Path of Township GovernanceWU Chunlai

（Institute of China Rural Studies，Central China Normal University，Wuhan430079，China）Abstract：The gridding innovation，dominated by township party committees，is the distribution of powers and administrative responsibility and has become universal in the current practice of grassroots governance，but the relevance between gridding and grassroots fine governance remains to be demonstrated. Its core proposition is whether the gridding governance based on the division of responsibilities can promote the convergence of grassroots system and rural public sentiment，the organizational mobilization and resource integration and situational adaptive governance.Based on the case study of L town in S province，this paper analyzes the operation mechanism and effectiveness of “responsibility grid”.The results show that：the responsibility grid is a hierarchical operation system based on the effective allocation of powers and the optimal utilization of resources，which is flexible in the establishment of hierarchy，organizational structure and personnel allocation;The responsibility grid allocates governance space with power and responsibility，changing from “grid to piece” to “responsibility to person”，which can strengthen the moderate connection between administrative system and complex governance situation;The operational mechanism of responsibility grid includes the mechanism of identifying differences in governance affairs，the mechanism of effective mobilization of governance resources and the mechanism of shaping and guiding governance situations.The responsibility grid is the organization carrier of effective centralization of grassroots governance.Its function is to create effective rural political connections with the organization network and promote fine governance at the grassroots level.

Key words：grassroots governance;gridding;responsibility grid;fine management;effective governance

（責(zé)任編輯：馬欣榮）