◎劉俊杰 朱新華 張培風(fēng)

引言

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。長(zhǎng)期以來(lái)，土地增值收益取之于農(nóng)、主要用之于城，有力推動(dòng)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，但對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持比例偏低、作用發(fā)揮不夠。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，力圖從產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。為此，中央高度重視建立穩(wěn)定可靠的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來(lái)源。但有學(xué)者指出，盡管各地探索建立了金融、財(cái)政、資本引導(dǎo)等相關(guān)配套措施，資金的缺乏仍然是當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略面臨的主要困境之一?！坝袨檎焙汀坝行袌?chǎng)”是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中有效配置資源的兩種必要方式。由于長(zhǎng)期的土地增值收益“取之于農(nóng)、用之于城”政策傾向和鄉(xiāng)村振興的公共屬性，導(dǎo)致單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以有效向鄉(xiāng)村配置資金，也即鄉(xiāng)村振興的公共屬性導(dǎo)致了以市場(chǎng)機(jī)制配置鄉(xiāng)村振興資源方式的失靈。如何在鄉(xiāng)村振興中充分發(fā)揮“有為政府”的作用，破解資金來(lái)源困境成為學(xué)界和政界共同探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。習(xí)近平總書記明確指出要把土地增值收益更多用于“三農(nóng)”，解決土地增值收益長(zhǎng)期“取之于農(nóng)、用之于城”和鄉(xiāng)村振興資金缺乏的問(wèn)題，這對(duì)于在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮“有為政府”的作用指明了方向。調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，是建立健全鄉(xiāng)村振興投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、引導(dǎo)資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的重大制度安排，是土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局的重大改革調(diào)整，是落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、“取之于農(nóng)，主要用之于農(nóng)”要求的具體體現(xiàn)。

目前，關(guān)于土地出讓收入的文獻(xiàn)成果主要集中在以下三個(gè)方面：一是從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或政府行為等視角解析我國(guó)土地財(cái)政的形成機(jī)理；二是土地出讓行為對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、資源利用效率等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的影響；三是對(duì)土地出讓收入的性質(zhì)及其合理利用方式的探討?，F(xiàn)有的文獻(xiàn)成果一方面對(duì)土地出讓收入如何用于扶持“三農(nóng)”事業(yè)的關(guān)注程度不足，另一方面缺乏結(jié)合案例分析土地出讓收入合理利用的路徑及啟示?；诖?，本文以“有為政府”理論為依托，從W區(qū)的案例出發(fā)，分析如何在土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮“有為政府”的作用。

W區(qū)地處江蘇省南部、長(zhǎng)三角中心，是“蘇南模式”的發(fā)源地之一。2016年，W區(qū)作為全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之一，啟動(dòng)土地征收制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，積極探索土地制度改革，使土地成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“源頭活水”。近年來(lái)，隨著土地出讓面積和土地出讓收入的不斷增加，W區(qū)也充分響應(yīng)中央政策要求，積極探索土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的具體實(shí)施路徑，使土地出讓收益更多惠及農(nóng)業(yè)農(nóng)村，真正實(shí)現(xiàn)“取之于農(nóng)，主要用之于農(nóng)”的政策目標(biāo)。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研和部門訪談，總結(jié)W區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，探究發(fā)現(xiàn)土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例存在的問(wèn)題，提出“土地出讓收入使用范圍提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、支持鄉(xiāng)村振興”政策實(shí)施的優(yōu)化思路和建議。

土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的理論邏輯

土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的政策以及地方實(shí)踐基本遵循了“市場(chǎng)失靈—資金短缺—有為政府—土地出讓收入優(yōu)先支持”的邏輯框架（見(jiàn)圖1）。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)和政府是配置資源的兩種手段。市場(chǎng)是配置資源最根本和最有效的手段。但市場(chǎng)并不是萬(wàn)能的，根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)在一定條件下會(huì)出現(xiàn)失靈。外部性、公共物品、壟斷和信息不對(duì)稱等因素會(huì)使得市場(chǎng)配置脫離帕累托最優(yōu)，造成市場(chǎng)失靈。我國(guó)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中所建設(shè)的衛(wèi)生廁所等基礎(chǔ)設(shè)施、圖書館等文化設(shè)施、綠化設(shè)施、組織及制度性成果等大多都具有公共物品屬性，即所有人都可以享有的非排他性以及一方享有不影響他人利益的非競(jìng)爭(zhēng)性。市場(chǎng)的主要作用機(jī)制是價(jià)格機(jī)制，在面對(duì)公共物品時(shí)，數(shù)量與價(jià)格成反比的基本供求關(guān)系規(guī)律不復(fù)存在，價(jià)格機(jī)制也就失去了作用。市場(chǎng)失靈使得城市的資本和金融力量難以順暢地流入農(nóng)村地區(qū)，造成了鄉(xiāng)村振興事業(yè)的資金短缺。

政府的有效介入是克服市場(chǎng)失靈的有效手段，面對(duì)市場(chǎng)失靈的公共物品領(lǐng)域，政府需要責(zé)無(wú)旁貸地管好?！靶陆Y(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”理論中的“有為政府”包括兩層含義，首先是“有所為”，即在市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域政府要責(zé)無(wú)旁貸地介入和引導(dǎo)。其次是“有所不為”，即政府一方面要以法律和道德為行為準(zhǔn)繩，另一方面要清楚自身的行為邊界，不可盲目地干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)行為。具體到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等可以由市場(chǎng)配置的領(lǐng)域政府應(yīng)做到“有所不為”，基本農(nóng)田保護(hù)、土地整理復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民社會(huì)保障等公共物品領(lǐng)域則需要政府“有所為”，需要政府精準(zhǔn)地進(jìn)行基于財(cái)政和資金的支持。

面對(duì)鄉(xiāng)村振興資金短缺的難題，2020年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》，將土地出讓收入視為保證鄉(xiāng)村振興資金的最可靠來(lái)源。一方面，土地出讓收入是地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源，相關(guān)研究表明，地方政府約60%的財(cái)政收入來(lái)源于土地出讓。土地出讓收入優(yōu)先支持農(nóng)村有利于為鄉(xiāng)村振興事業(yè)提供充足穩(wěn)定的資金保障。另一方面，在我國(guó)土地三級(jí)市場(chǎng)機(jī)制之下，土地出讓收入的根本來(lái)源是集體土地，即集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程為工業(yè)和城市建設(shè)提供了土地資源。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地出讓收入更多地用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，這為城市的快速發(fā)展提供了充足的資金。當(dāng)前，為解決城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題，土地出讓收入應(yīng)更多地向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。

W區(qū)土地出讓收入優(yōu)先支農(nóng)的實(shí)踐探索與操作困境

（一） W區(qū)土地出讓收入支持鄉(xiāng)村振興的實(shí)踐探索

1.土地出讓收入狀況

2016～2020年，W區(qū)全區(qū)土地出讓面積總體呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)。2016年，W區(qū)全區(qū)共出讓土地面積407.98公頃，2017年共出讓土地面積237.83公頃，2018年共出讓土地面積774.2公頃，2019年共出讓土地面積620.71公頃，2020年共出讓土地面積1257.8公頃。5年中，除2017年和2019年土地出讓面積稍有回落，2020年突破1000公頃，同比上年增幅達(dá)50.7%，呈現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

伴隨著全區(qū)土地出讓面積的穩(wěn)步增長(zhǎng)，土地出讓收入增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)更加明顯。2016年，全區(qū)土地出讓總收入14.07億元，占當(dāng)年一般財(cái)政預(yù)算收入9.5%。2017年，全區(qū)土地出讓總收入34.59億元，占當(dāng)年一般財(cái)政預(yù)算收入21.1%。2018年，全區(qū)土地出讓總收入108.29億元，占當(dāng)年一般財(cái)政預(yù)算收入60.7%。2019年，全區(qū)土地出讓總收入166.23億元，占當(dāng)年一般財(cái)政預(yù)算收入88.7%。2020年，全區(qū)土地出讓總收入預(yù)計(jì)162.73億元，預(yù)計(jì)占全年一般財(cái)政預(yù)算收入83.6%（見(jiàn)圖2）。

2016～2019年，W區(qū)土地出讓總收入，以及土地出讓收入占一般財(cái)政預(yù)算收入的比重，呈顯著上升趨勢(shì)，2020年相較上年稍有回落。具體來(lái)看，2017年W區(qū)全區(qū)土地出讓總收入較上年增幅達(dá)60%，2018年全區(qū)土地出讓總收入較上年增幅達(dá)68%，2019年全區(qū)土地出讓總收入較上年增幅達(dá)34.9%。2016～2020年土地出讓總收入平均增長(zhǎng)率為32.16%。從2018年開(kāi)始，全區(qū)土地出讓總收入占當(dāng)年一般財(cái)政預(yù)算收入比重直接上漲到60%，且往后三年一直保持較大份額。這說(shuō)明土地出讓收入是W區(qū)財(cái)政收入的主要來(lái)源，占有舉足輕重的地位，同時(shí)也是支持政府財(cái)政支出的穩(wěn)定資金來(lái)源。

2.土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基本狀況

總體上來(lái)看，2016～2020年，W區(qū)積極響應(yīng)中央號(hào)召，在農(nóng)業(yè)土地整理和復(fù)墾、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障等方面不斷提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例，其具體的實(shí)施情況如表1所示。

表1： 2016～2020年W區(qū)土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村情況 單位：億元

2016～2020年W區(qū)土地出讓收益總額為211.46億元，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地出讓收益總計(jì)31.54億元，每年分別為4.16億元、2.82億元、6.60億元、9.23億元和8.73億元。從總體比例上分析，2016～2020年W區(qū)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地出讓收益占總收益的比例為14.91%，每年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地出讓收益占當(dāng)年土地出讓總收益的比例分別為65.67%、18.12%、13.54%、12.52%和13.00%。從土地出讓收益在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體用途來(lái)看，2016～2020年W區(qū)用于農(nóng)業(yè)土地整理復(fù)墾3.05億元，用于基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)1.06億元，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)17.14億元，用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障10.2924億元，在用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地出讓收益中占比分別為9.67%、3.35%、54.34%和32.64%（見(jiàn)圖3）。

從土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例的總體變化趨勢(shì)來(lái)看，2016年W區(qū)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地出讓收益高達(dá)65.67%，占比超過(guò)了半數(shù)，但從2017年開(kāi)始這一比例便下降到18.12%，隨后幾年穩(wěn)定于13%左右，總體上呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢(shì)。造成這一變化的原因與該區(qū)土地出讓總收益和用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地收益兩項(xiàng)數(shù)值密切相關(guān)。首先，從表1中可以看出，以2019年為界，W區(qū)土地出讓總收益從2016年到2019年的年增量分別為9.23億元、33.17億元、24.99億元，增長(zhǎng)率分別為145.84%、213.06%和51.28%，呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但增長(zhǎng)具有波動(dòng)性。2020年預(yù)計(jì)土地出讓總收益與2019年相比，減少了6.61億元，下降了8.97%，但從具體數(shù)額來(lái)看，相較于2016年和2017年仍實(shí)現(xiàn)了較大程度的增長(zhǎng)。由此可以看出，近年來(lái)該區(qū)土地出讓總收益呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但增長(zhǎng)速度趨于放緩。土地出讓收益總量的不斷增長(zhǎng)對(duì)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地出讓收益所占的比例確實(shí)造成了一定的影響，但也在一定程度上為土地出讓收益更多用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)一步提供了資金保障。其次，由表1可知，2016～2020年用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地出讓收益分別為4.16億元、2.82億元、6.60億元、9.23億元和8.73億元，總體上呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，且從用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體領(lǐng)域來(lái)看，用于基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障的土地出讓收益逐年增長(zhǎng)，說(shuō)明該區(qū)在提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例方面做出了一定的實(shí)踐與探索，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的力度呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

（二）操作困境

1.支出碎片化，資金使用整體效益低

近年來(lái)，W區(qū)政府通過(guò)進(jìn)一步改革與探索，不斷提高土地出讓收入優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，取得了一定的成效，但在土地出讓收入的計(jì)提資金的使用上仍存在著規(guī)定過(guò)細(xì)、支出碎片化、資金“撒胡椒面”等問(wèn)題。

一是土地出讓收入計(jì)提資金使用分散，資金使用隨意性較大。土地出讓收入用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的范圍廣泛，在資金分配使用上更應(yīng)注重聚焦于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板、弱項(xiàng)方面，最大程度上發(fā)揮資金的使用效益。但在具體實(shí)踐中，在分配土地出讓收入計(jì)提資金時(shí)，并沒(méi)有充分發(fā)揮資金統(tǒng)籌作用，對(duì)于鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵領(lǐng)域，如：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村土地綜合整治等，盡管資金的投入力度呈現(xiàn)出逐年加強(qiáng)的趨勢(shì)，但資金分配仍存在較大的隨意性，且區(qū)級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金普遍存在“上馬預(yù)算下不來(lái)”的現(xiàn)象，專項(xiàng)資金清理整合的難度較大，相關(guān)區(qū)級(jí)專項(xiàng)資金管理的監(jiān)管不到位，難以形成支持土地出讓優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的合力。此外，存在將已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金用于歸還貸款、對(duì)外投資及單位資金周轉(zhuǎn)等非“三農(nóng)”項(xiàng)目支出的現(xiàn)象，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金被套取挪用。二是土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入之間的銜接不強(qiáng)，資金使用整體效益較低。近年來(lái)，W區(qū)通過(guò)規(guī)范申報(bào)支農(nóng)項(xiàng)目、嚴(yán)格執(zhí)行區(qū)級(jí)財(cái)政報(bào)賬制度、規(guī)范資金撥付報(bào)賬程序等手段進(jìn)一步優(yōu)化整合支農(nóng)資金，確保支農(nóng)資金的安全運(yùn)行。在調(diào)整土地出讓收入使用范圍內(nèi)優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展之后，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金的作用更加凸顯。為響應(yīng)政策號(hào)召，該區(qū)2016～2020年不斷提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例，在鄉(xiāng)村振興各方面不斷發(fā)力，突出土地出讓收益在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的資金支撐作用。但在增加土地出讓收入資金用于發(fā)展鄉(xiāng)村振興短板、弱項(xiàng)領(lǐng)域的同時(shí)，在妥善解決鄉(xiāng)村振興一般性工作任務(wù)的資金來(lái)源方面，該區(qū)目前還難以找到準(zhǔn)確的“落腳點(diǎn)”。在平衡土地出讓收益與一般公共預(yù)算支農(nóng)投入這兩個(gè)資金來(lái)源渠道的關(guān)系時(shí)，存在增加土地出讓收入資金的同時(shí)，相應(yīng)減少一般公共預(yù)算支農(nóng)投入的現(xiàn)象，土地出讓收益優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的擠出效應(yīng)仍然存在。

2. “數(shù)字計(jì)提”政策執(zhí)行流于形式

“數(shù)字計(jì)提”指為一些地方存在的為減少土地出讓收益投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，特意“做大”土地出讓成本性支出，“做小”土地出讓收益，以滿足自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。具體來(lái)看，W區(qū)主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

一是部分土地出讓收入不實(shí)，存在違規(guī)減免、返還、少征土地出讓收入的情況。早前的土地出讓收入未納入地方基金預(yù)算管理，而是由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門開(kāi)設(shè)了非稅收入專戶和財(cái)政匯繳專戶，專門用于收繳土地出讓收入，同時(shí)國(guó)土部門也通過(guò)設(shè)立過(guò)渡戶滯留部分土地出讓收入。這造成財(cái)政及國(guó)土部門將上述滯留資金直接用于土地收儲(chǔ)、征地拆遷等方面，土地出讓收益的資金管理核算困難。此外，一些工業(yè)園區(qū)部分大型招商引資項(xiàng)目存在以“舊城改造”“國(guó)有企業(yè)改制”等名義減免土地出讓收入，拖欠土地出讓金的問(wèn)題，而政府有關(guān)部門缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步形成變相免征土地出讓金，造成國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。二是未按規(guī)定從土地出讓金中計(jì)提專項(xiàng)資金，資金的計(jì)提方式不規(guī)范。這一問(wèn)題最突出的表現(xiàn)便是缺乏明確的最低計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。土地出讓金收入是W區(qū)政府收入的主要來(lái)源，W區(qū)近年來(lái)經(jīng)歷了“造新城”運(yùn)動(dòng)，其土地拍賣成交金額于2011年達(dá)到歷史高點(diǎn)，土地出讓收入實(shí)現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)。但隨之而來(lái)的問(wèn)題便是由于缺乏最低計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)兜底，地方政府為使土地出讓收入更多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)“做小”土地出讓收益來(lái)從總量上達(dá)到減少土地出讓收益投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，從而縮減了計(jì)提資金的規(guī)模，降低了資金使用的效益。

3.地方隱性債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入依賴性強(qiáng)，土地出讓金被占用

土地出讓收入是地方政府隱性債務(wù)的重要還款來(lái)源，能夠暫時(shí)緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作面廣、量大，部分不發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興任務(wù)較重，地方政府投入大量資金用于開(kāi)展“三農(nóng)”領(lǐng)域工作，在地方財(cái)政不雄厚的情況下，遺留下一些隱性債務(wù)。比如W區(qū)雖然通過(guò)預(yù)算安排、資產(chǎn)處置、融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、政府和社會(huì)資本合作、資產(chǎn)證券化等多種方式進(jìn)行政府債務(wù)控制，但政府債務(wù)規(guī)模巨大的現(xiàn)狀在短期內(nèi)仍然難以轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致區(qū)政府不得不占用部分土地出讓收入歸還政府隱性債務(wù)，影響了土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展。由此來(lái)看，不少地方政府債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴性較高，土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的部分被占用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金違規(guī)使用的情況依然存在，影響了鄉(xiāng)村振興的資金投入和農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目建設(shè)，不利于“三農(nóng)”發(fā)展。

完善土地出讓收入優(yōu)先支農(nóng)的政策建議

調(diào)整土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興是拓寬鄉(xiāng)村振興資金渠道的重要方式，W區(qū)雖然在土地出讓收入支持“三農(nóng)”發(fā)展中進(jìn)行了謀劃和設(shè)計(jì)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程仍然存在“數(shù)字計(jì)提”、資金支出碎片化、隱性債務(wù)壓力大等問(wèn)題。對(duì)此，建議從以下三個(gè)方面完善土地出讓優(yōu)先支農(nóng)的政策體系。

（一）加強(qiáng)考核監(jiān)督，“點(diǎn)面結(jié)合”共推監(jiān)測(cè)工作

有效推進(jìn)土地出讓優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興需以全方位、多層次的監(jiān)督監(jiān)測(cè)機(jī)制為支撐，具體包括土地出讓收入情況、土地出讓收入使用情況和土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例等方面。目前來(lái)看，土地出讓收入等數(shù)據(jù)具有更迭的快速性和總量的龐雜性等特征，但有關(guān)資金使用的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制尚未建立。因此，下一步應(yīng)進(jìn)一步加快土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制。具體而言，一是在總體上要實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)面結(jié)合”，共推監(jiān)測(cè)工作。由于省級(jí)及以上政府和相關(guān)部門不是土地出讓收支主體，不掌握土地出讓收益使用的詳細(xì)情況，且我國(guó)各地自然條件、資源基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平差異較大，因此動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制的建立需遵循“點(diǎn)面結(jié)合，以市縣為主”的原則。在面上以省為單位考察土地出讓收支總體情況，點(diǎn)上以市縣為主總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法。二是進(jìn)一步加強(qiáng)考核監(jiān)督。在實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)違規(guī)減免土地出讓收入、虛增土地出讓成本、違規(guī)使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資等行為的監(jiān)督；加強(qiáng)對(duì)土地出讓相關(guān)政策落實(shí)及土地出讓收支管理的審計(jì)監(jiān)督，適時(shí)開(kāi)展土地出讓收入專項(xiàng)審計(jì)；加強(qiáng)對(duì)調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例情況納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)際考核等多方面的監(jiān)督，進(jìn)一步提高政策的執(zhí)行效率。三是建立全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制的建立需以實(shí)時(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立全國(guó)統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺(tái)，便于為各地開(kāi)展調(diào)整完善土地出讓收入優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興相關(guān)工作提供第一手的信息資源，進(jìn)一步打通數(shù)據(jù)壁壘，在縱橫兩個(gè)方向上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（二）加強(qiáng)資金核算管理，規(guī)范資金計(jì)提方式

“數(shù)字計(jì)提”問(wèn)題暴露出當(dāng)前土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展工作中仍存在著資金核算管理不到位，資金計(jì)提方式不規(guī)范的問(wèn)題?？傮w上看，下一步應(yīng)按照事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則進(jìn)一步深化財(cái)政專項(xiàng)資金改革，加強(qiáng)收支預(yù)算管理，完善資金計(jì)提管理機(jī)制，確保資金核算真實(shí)準(zhǔn)確。具體而言，一是進(jìn)一步完善土地出讓收支核算辦法，加強(qiáng)對(duì)于土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出的監(jiān)督管理。其具體表現(xiàn)為“三個(gè)嚴(yán)”，即兩個(gè)嚴(yán)禁和一個(gè)嚴(yán)格。首先，要嚴(yán)禁變相減免土地出讓收入，確保及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)；其次，要嚴(yán)格核定土地成本性支出，不得將與土地前期開(kāi)發(fā)無(wú)關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目的建設(shè)成本納入成本核算范圍；此外，要嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來(lái)源發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，從而保障土地出讓收入核算的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。二是要進(jìn)一步明確土地出讓金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)提高標(biāo)準(zhǔn)。《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》中規(guī)定：“對(duì)于按照土地出讓收益50%以上計(jì)提的方式，如果計(jì)提數(shù)小于土地出讓收入的8%，則按不低于土地出讓收入8%計(jì)提”，為有效遏制“數(shù)字計(jì)提”現(xiàn)象提供了必要的參考。針對(duì)“數(shù)字計(jì)提”問(wèn)題現(xiàn)象較為嚴(yán)重的地區(qū)，即使當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)“做大”土地出讓成本，“做小”土地出讓收益以求達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，“土地出讓收入的8%”作為資金計(jì)提規(guī)模的最低標(biāo)準(zhǔn)，難以精確計(jì)算復(fù)雜純收益的問(wèn)題得到一定程度的緩解，在一定程度上能有效發(fā)揮出兜底作用，從而為土地出讓收入優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村提供了基礎(chǔ)的資金保障，進(jìn)一步拓寬鄉(xiāng)村振興的資金來(lái)源渠道。三是進(jìn)一步探索建立土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金統(tǒng)籌整合機(jī)制。要進(jìn)一步統(tǒng)籌使用土地出讓收入用于優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)財(cái)政資金，將其納入各地本級(jí)資金管理辦法監(jiān)管范圍，進(jìn)一步提高資金的使用績(jī)效。與此同時(shí)，實(shí)施土地出讓優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的資金清單化管理。通過(guò)全面清理、整合規(guī)范專項(xiàng)資金，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)資金的使用效益。

（三）強(qiáng)化土地收支管理，建立合理的財(cái)稅收入體系

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)范土地出讓收支管理政策規(guī)定，加強(qiáng)土地出讓收入征收管理，推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)制度，加大土地出讓收支的預(yù)算透明度，嚴(yán)格做到向同級(jí)人大報(bào)告，接受社會(huì)監(jiān)督，督促地方按照政府性基金預(yù)算管理編制年度土地出讓收支預(yù)算。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，未經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)，不得調(diào)整當(dāng)年土地出讓收支預(yù)算，使土地出讓收入分配和使用更加科學(xué)、透明和合理，避免從土地出讓收入擠占用農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政支出不足的缺口或用于償還債務(wù)。

改變目前將土地出讓收益按比例不斷切割和延展的做法，規(guī)范土地出讓支出管理，統(tǒng)籌安排用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的支出，重點(diǎn)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村教育支出，進(jìn)一步提高資金使用效益。通過(guò)逐步調(diào)整土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高征地補(bǔ)償水平，加強(qiáng)被征地農(nóng)民社會(huì)保障，提高土地出讓收入用于民生和農(nóng)村支出的比例。通過(guò)預(yù)算比例控制的辦法，限制地方政府用于城市建設(shè)支出的數(shù)額，提高土地出讓收入用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例。

同時(shí)，針對(duì)地方政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”問(wèn)題，允許將已收儲(chǔ)土地的出讓收入繼續(xù)通過(guò)計(jì)提國(guó)有土地收益基金，用于償還因收儲(chǔ)土地形成的地方政府債務(wù)，并作為土地出讓成本性支出計(jì)算核定。允許省級(jí)政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。更重要的是，地方政府應(yīng)把建立健全可持續(xù)的財(cái)稅收入體系作為基本戰(zhàn)略，積極構(gòu)建以房地產(chǎn)保有、實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)終端消費(fèi)等為主體的財(cái)稅收入結(jié)構(gòu)，從根本上改變對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，使得地方債務(wù)健康發(fā)展。