黃自發(fā)，汪 華，武 鳴

(1.江蘇省疾病預防控制中心，江蘇 南京 210009；2.江蘇省預防醫(yī)學會，江蘇 南京 210009)

新冠疫情發(fā)生后，改革完善疾病預防控制體系再次被提上議程，針對如何提高疾控機構綜合保障激勵能力，專家學者提出實施“公益一類保障和公益二類績效管理”的政策，隨后，湖北、海南等省正式將這一政策寫進公共衛(wèi)生體系建設意見予以實踐。此舉引發(fā)社會強烈反響，引起廣泛關注，鑒于此，本文對此政策的內涵特點、產生的原因、面臨的問題進行研究分析，思考并提出建議。

1 “公益一類保障和公益二類績效管理”內涵及特點

1.1 “公益一類”和“公益二類”的政策依據

2011年，為推動公益事業(yè)更好更快發(fā)展，中共中央國務院出臺了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號，以下簡稱《意見》)[1]?！兑庖姟钒凑丈鐣δ軐F(xiàn)有事業(yè)單位劃分為“承擔行政職能”“從事生產經營活動”和“從事公益服務”3個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產經營活動的事業(yè)單位?！兑庖姟穼氖鹿娣盏氖聵I(yè)單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。見圖1。

圖1 事業(yè)單位改革的方式

1.2 “公益一類”和“公益二類”的區(qū)別

為切實做好分類推進事業(yè)單位改革工作，國務院辦公廳關于印發(fā)《分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(國辦發(fā)〔2011〕37號)[2]，配套印發(fā)了《關于事業(yè)單位分類的意見》《關于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關政策的意見》等9個文件。《關于事業(yè)單位分類的意見》指出：公益一類事業(yè)單位不得從事經營活動，其宗旨、業(yè)務范圍和服務規(guī)范由國家確定；公益二類事業(yè)單位按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依據相關法律法規(guī)提供與主業(yè)相關的服務，收益的使用按國家有關規(guī)定執(zhí)行?！蛾P于分類推進事業(yè)單位改革中財政有關政策的意見》規(guī)定，財政根據公益一類事業(yè)單位，正常業(yè)務需要提供相應經費保障；對公益二類事業(yè)單位，財政根據單位業(yè)務特點和財務收支狀況等，給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

另外，根據江蘇省人社廳、江蘇省財政廳《關于印發(fā)省直其他事業(yè)單位績效工資實施辦法的通知》(蘇人社發(fā)〔2012〕142號)，公益服務一類的其他事業(yè)單位，控高線為基準線水平的120%；公益二類的其他事業(yè)單位，控高線為基準線水平的150%[3]。

1.3 “公益一類保障”和“公益二類績效管理”內涵特點

根據上述國家相關政策，可以非常清晰地梳理出，公益一類事業(yè)單位特點為：突出公益性、全部資源由政府配置、財政足額保障所需經費、不得從事經營活動；公益二類事業(yè)單位特點為：強調公益性、部分資源可以由市場配置、財政對其一定補助和支持、在確保公益目標完成的情況下可提供相關服務和取得收益。另外，從績效工資角度可以看出，公益二類事業(yè)單位控高線水平較高，加上可以對外開展技術服務，對財政依賴性低，更容易突破控高線政策，爭取更高的績效工資水平，見表1。

表1 “公益一類”與“公益二類”事業(yè)單位保障及運行模式比較

至此，可以概括出“公益一類保障和公益二類績效管理”實質，即疾控機構作為公益一類事業(yè)單位，由政府配置全部資源，財政足額保障所需的人員、公用、業(yè)務、發(fā)展建設經費。同時在確保公益性的情況下可對外提供技術服務，用于績效獎勵，提高待遇。

2 “公益一類保障和公益二類績效管理”政策實施面臨的問題

2.1 疾控機構已經不具備實施“公益二類管理”的基礎

2011年國家推進事業(yè)單位分類改革以來，政府已經逐步取消或停征了疾控機構各類行政事業(yè)性收費項目，疾控機構作為公益一類事業(yè)的改革已經初步完成。關于取消行政事業(yè)性收費的合理性，將另行專題研究。2015年，國務院辦公廳印發(fā)《關于城市公立醫(yī)院綜合改革試點的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕38號)[4]，意見指出要破除以藥補醫(yī)機制，取消藥品加成(中藥飲片除外)，二類疫苗作為生物制品，也在取消藥品加成的范圍之中，至此二類疫苗加成費用被取消。2017年，財政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關政策的通知》(財稅〔2017〕20號)，明確取消或停征“預防性體檢費”“衛(wèi)生檢測費”和“委托性衛(wèi)生防疫服務費”3項中央設立的衛(wèi)生計生部門行政事業(yè)性收費[5]。2018年，財政部、中央編辦起草了《關于規(guī)范事業(yè)單位經營活動強化公益屬性的通知》(財辦綜〔2018〕8號)，文件要求公益一類事業(yè)單位禁止開展經營活動，不得對外投資及設立或參股企業(yè)。2019年，國家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)《加快推進預防接種規(guī)范化管理工作方案的通知》(國衛(wèi)辦疾控函〔2019〕503號)[6]，文件明確2019年關停所有設立在疾控中心的接種單位。至此，疾控已經完全成為一類事業(yè)單位，取消了所有經營性活動。在政策推動下，疾控機構的行政事業(yè)性收費項目逐步分流到醫(yī)療機構、市場第三方或者政府購買。目前在事業(yè)單位發(fā)展的指導方針政策下，對疾控機構進行二類管理，允許其對外開展技術服務，提高人員待遇，既不符合公益一類事業(yè)單位的改革方向，也不具備對外開展技術服務的基礎。

2.2 政府對疾控機構的保障政策尚未調整到位

當前，疾控機構雖然完成了前一階段的行政事業(yè)性收費清理，但是政府做出的任何行為都需要有預算資金的支持，在這個層面上，通過對疾控機構原有收費項目的取消或停征，隔斷了原有基于特定行政服務行為所扭結的公益與私益內在的統(tǒng)一，打破了疾控機構財政保障模式的平衡[7]。公益就是疾控機構通過具體的技術服務履行公共衛(wèi)生服務職能，私益就是通過對外技術服務獲取財政保障額外的資金。這些資金往往用于人員績效、科研獎勵、設備更新維護。在政府保障政策未及時調整到位的情況下，疾控機構經費保障不足的現(xiàn)象加劇，疾控機構發(fā)展收到巨大的政策沖擊。朱立國、周明浩等[8]基于江蘇102個市縣疾控機構的調查數據，取消3項行政事業(yè)性收費后，疾控機構技術服務收入減少約3.9億元，明確有額外財政補償的疾控機構僅16家(占比16%)。58.4%的機構認為人員職業(yè)發(fā)展受到影響、57.4%的機構發(fā)生人員經濟收入下降、25.7%的機構存在人員流出部門或單位的現(xiàn)象，83.2%的機構認為相關儀器設備的更新和維護受到影響。另外，根據杜晶琳、黃自發(fā)等[9]研究結果，2017年、2018年、2019年連續(xù)3年，江蘇省疾控機構人員經費財政保障比例分別為86.6%、90.9%、92.6%。由于疾控機構對財政保障的依賴性較強，政府對疾控機構的“足額保障”逐步演變成 “低水平全額保障”。

2.3 疾控機構現(xiàn)有績效工資相關制度不完善

根據人事部、財政部、衛(wèi)生部《關于印發(fā)衛(wèi)生事業(yè)單位貫徹<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案>的實施意見的通知》(國人部發(fā)〔2006〕111號)[10]，衛(wèi)生事業(yè)單位的工資收入由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼4部分組成。其中崗位工資和薪級工資為基本工資，執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資政策和標準。績效工資主要體現(xiàn)工作人員的實績和貢獻，是收入分配中靈活的部分，也是造成不同衛(wèi)生事業(yè)單位人員待遇差別的主要因素。人社部、財政部、衛(wèi)生部《關于印發(fā)公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位實施績效工資的指導意見的通知》(人社部發(fā)〔2009〕182號)[11]，文件指出“公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位績效工資總量由相當于單位工作人員上年度12月份基本工資的額度和規(guī)范后的津貼補貼構成。績效工資水平由縣級以上人民政府人力資源社會保障、財政部門按照與當地事業(yè)單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定，各地結合本地實際確定具體核定辦法”。在開展績效工資分配時文件還指出“衛(wèi)生部門要制定績效考核辦法”“公共衛(wèi)生與基層醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位要完善內部考核制度，根據專業(yè)技術、管理、工勤等崗位的不同特點，實行分類考核”?？冃ЧべY政策頂層設計是完美的，但是在具體執(zhí)行操作中偏差較大。首先，績效工資總量核定的方法完全沒有按照政策要求進行，績效工資總量核定不科學、不合理；績效工資核定程序由下而上，與政策設計完全相反；主管部門未制定績效考核辦法，疾控機構內部績效考核制度不合理，簡單粗放，激勵效用差，走向大鍋飯。以某省疾控中心為例，績效工資總量自己設定，在往年的基礎上適當增加，申報人社廳進行核定；獎勵性績效根據行政級別分檔次發(fā)放。在績效工資制度不完善的情況下，疾控機構雖然可以通過實施二類績效管理，提高待遇，但是仍然不能有效調動內部積極性。

3 討論及建議

綜上分析，疾控機構實施“公益一類財政保障和公益二類績效管理”不符合國家推進事業(yè)單位分類改革的政策和對公益一類事業(yè)單位發(fā)展的定位，它是在疾控機構人員經費保障不足、薪酬待遇水平不高的情況下催生的產物。其目的是讓疾控機構既能享受財政足額保障政策，又能享受公益二類事業(yè)單位較高的績效工資系數和對外開展技術服務的政策。這也間接反映出疾控機構對政府足額保障的信心不足，希望通過打開對外技術服務政策壁壘，在今后的發(fā)展中掌握更多主動權。在此政策下，雖然有利于提高疾控機構人員待遇，但是也容易產生逐利機制，削弱其公益性，重新走疾控發(fā)展的老路。因此，在新的發(fā)展階段，進一步提高疾控機構激勵保障能力，要重點做好以下幾項工作：

3.1 切實落實疾控機構足額保障政策

健全疾控機構經費保障機制，所需基本建設、設備購置等發(fā)展建設支出由政府根據公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展需要足額安排；所需人員經費、公用經費和業(yè)務經費由政府預算全額安排。以此，增強疾控機構對未來發(fā)展的信心，削弱其通過對外開展技術服務彌補財政保障不足的動機，這也是疾控機構爭取公益二類績效管理的主要原因。

3.2 科學核定疾控機構績效工資總量

績效工資是收入分配中靈活的部分，也是影響不同事業(yè)單位收入的部分。要提高績效工資實施質量，嚴格按照政策科學核定疾控機構績效工資總量、理順核定程序，充分體現(xiàn)其工作量、技術價值和工作貢獻。疾控機構目前績效工資的水平偏低，造成了其對公益二類績效管理的渴望，想以此來提高待遇。因此，在實現(xiàn)了合理待遇的情況下，二類績效管理對疾控機構就失去了意義。

3.3 完善疾控機構績效工資考核制度

將獎勵性績效的發(fā)放與人員工作量和實際貢獻結合起來，體現(xiàn)多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬，真正發(fā)揮績效工資的效用，破解目前大鍋飯的局面。鑒于疾控機構高層次人才、優(yōu)秀人才的引進和培養(yǎng)，可以探索施行優(yōu)秀人才協(xié)議工資的內部分配方式(省委組織部、省人事廳《關于事業(yè)單位實行優(yōu)秀人才協(xié)議工資的指導意見》(蘇人社發(fā)〔2004〕17號)[12]，以此來充分激發(fā)疾控機構內部發(fā)展活力。只通過整體提高人員待遇，不進行有效的內部分配，激勵效用和對優(yōu)秀人才的吸引力有限。

3.4 規(guī)范管理治理疾控機構收費項目

在經費足額保障、人員薪酬待遇合理的情況下，疾控機構能否開展對外技術服務項目，收取行政事業(yè)性收費，要與其公共服務職責相匹配，做到“治費”與“職責”同步變動[7]，不能談虎色變。目前疾控機構因新冠肺炎病毒檢測需求，開始收取“新型冠狀病毒核酸檢測費”。并不意味著國家對疾控機構不得對外開展技術服務的政策動搖，僅僅是因為職責履行的需要。同時要對各類行政事業(yè)性收費項目采用“收支兩條線”的方式進行規(guī)范管理，切斷逐利機制和獲利渠道，當然前提是政府的財政足額保障。讓對外技術服務真正成為履行職責和鍛煉能力的平臺。